“在地化”供給：鄉鎮社工站基層民政服務的實踐解析

摘 要：隨著國家治理現代化與鄉村振興戰略全面推進，鄉鎮社工站成為創新基層治理體制與提升基層服務水平的重要依托。文章基于浙江省東部X鎮社工站的個案考察，采用實地研究方法收集資料，探討鄉鎮社工站基層民政服務的實踐機制。研究發現，人才培育的本土化、政策傳遞的精準化、服務供給的精細化和基層主體的組織化等機制，形塑了鄉鎮社工站“在地化”服務供給模式創新。“在地化”服務供給模式有效化解了專業社會工作人才不足、政策資源傳遞遲滯、過于依賴行政體系以及服務效果不佳等諸多問題，但依然要避免量化考核、服務留痕帶來的形式主義問題。因此，應改革服務效果評估體系，遵循服務開展的底層邏輯與社會邏輯，強化鄉鎮社工站的社會性與群眾性，破解基層民政服務“最后一公里”困境。

關鍵詞：“在地化”；鄉鎮社工站；民政服務；個案研究；社會邏輯

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）05-0064-10

一、問題提出

隨著政府職能轉型，社會服務職責逐漸由政府及其部門讓渡至各類社會組織，但基層服務“最后一公里”困境仍然存在。依靠單一正式治理主體或某一類社會組織載體供給服務的傳統模式難以突破瓶頸，致使政策資源無法有效傳遞至服務對象。如何尋求新的服務供給模式成為影響基層民政服務水平的關鍵因素。在基層民政服務的供給主體中，鄉鎮社工站的作用逐漸凸顯，這主要源自兩個層面的變化。

其一，從政策層面來看，國家重視與相關政策出臺使鄉鎮社工站成為優化基層民政服務的政策嘗試。自2006年黨的十六屆六中全會提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”以來[1]，多項培育社會工作人才、提升社會工作專業力量及優化社會工作服務能力的政策文件相繼出臺，專業社會工作已成為重要的基層治理主體和基層服務力量。特別是2021年6月出臺的《“十四五”民政事業發展規劃》，進一步細化了如何發揮專業社會工作的優勢，明確要求建立“村（社區）—街道（鄉鎮）—區（縣）”三級社會工作服務體系，按照“有場地、有設備、有人員、有服務功能、有工作流程、有規章制度”的標準，加快推進鄉鎮（街道）社工站建設。[2]由此，鄉鎮社工站在政策層面得以明確定位，并全面鋪開。

其二，從學理層面來看，既有的基層民政服務供給遵循科層化的實踐路徑，導致服務本身呈現出低效、非專業化與碎片化等特征。鄉村兩級組織行政化凸顯，基層干部忙于應對各種自上而下的事務型工作，遵循程序化、規范化與標準化的科層治理邏輯，深入社會基層開展服務的能力不足。[3-4]而既有的政府購買服務嘗試引入市場化的服務供給邏輯，大多以項目發包方式展開[5]，但項目結束后無法發揮持續性功效，服務效果無法延續。

綜上所述，單一的行政主導或市場供給模式均存在不足，基層民政服務供給亟待專業、高效與持續性的主體介入，而鄉鎮社工站作為基層服務供給的政策定位較為契合上述需求。本文的研究問題是，在鄉鎮社工站逐漸獲得制度化支持與認可后，其基層民政服務的具體內容與運作邏輯是如何展開的？期望闡釋其開展服務的實踐邏輯如何耦合行政與市場雙重力量，從而避免既有模式的不足，破解基層民政服務“最后一公里”難題。

二、理論基礎與分析框架

鄉鎮社工站的職責定位在于有效供給基層民政服務，其在服務供給過程中不僅要與基層政府及相關部門通力協作，也要深入鄉村社會，了解群眾需求，進而推動鄉村公共價值的再生產。[6-7]因此，傳統的單向嵌入理論無法解釋鄉鎮社工站的服務供給實踐，其本質上是在雙向嵌入理論下的“在地化”供給實踐。

（一） 理論基礎：雙向嵌入理論

卡爾·波蘭尼最早提出“嵌入”概念，用以闡釋經濟與政治、宗教以及社會關系之間的關聯。他曾指出：“經濟并非像經濟理論中說的那樣是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會關系的。”[8]盡管波蘭尼并未進一步深入闡釋嵌入的內涵，但后續有學者在此基礎上進行了拓展。格蘭諾維特從社會關系的角度出發，闡釋了個體行為與市場、社會結構等互動關系，認為研究嵌入性理論就是要將個體置于更廣闊的社會結構中，個體行為處于“制度”、“關系”與“文化場域”之中，并受其影響和限制，這極大豐富了嵌入概念的解釋范疇。[9]

從專業社會工作教育與實務在我國的發展來看，“嵌入”一直是學者討論的焦點概念。[10]首先，在討論專業社會工作如何與本土社會工作相結合、如何處理與政府及其部門之間的關系時[11]，強調要逐漸嵌入既有的行政社會工作體系，暫時弱化專業性，從而獲得生存，這是專業社會工作向既有行政體系單項嵌入的階段。[12]其次，隨著社會工作專業性發展與社會效益凸顯，在政府購買服務模式下，社會工作的“主體性”與專業價值逐漸被正式部門認可，并被學者概括為“反嵌”。[13]

綜上所述，既有的嵌入理論均難以準確解釋鄉鎮社工站服務供給過程中的實踐樣態，單一“嵌入”與“反嵌”均不夠準確。鄉鎮社工站在服務供給實踐過程中，已逐漸形成雙向嵌入路徑，與其他主體互相協同，不存在主客體的區分。這成為當下理解鄉鎮社工站基層民政服務的重要理論視角。

（二） 分析框架

在雙向嵌入理論基礎上，筆者于2022年8月和9月在浙江省東部X鎮開展實地調研。該鎮屬于紹興市較為發達的鄉鎮，截至2021年底，規模以上企業接近20個，戶籍人口約2.5萬人，下轄1個社區和14個行政村。基于X鎮的經驗調研，本文提出了“在地化”供給的分析框架。關于X鎮的數據資料，如無特殊說明，均為筆者在調研時從當地相關部門或整理訪談資料所得。X鎮作為發達地區基層的典型代表，工商業相對發達，經濟基礎較好，吸引了大量外來流動人口涌入就業，隨之也催生了地方公共服務需求。

1. “一老一小”：X鎮社工站民政服務對象的集中呈現

X鎮社工站的主要服務對象可概括為“一老一小”，即以老人和兒童、青少年為主，這源于本地人口的構成實情。第一，全鎮已深度老齡化，截至2021年底，常住人口總計4萬余人，其中60歲以上人口占總人口的比例高達25.11%，65歲以上人口占比為19.05%。第二，兒童群體數量較大，12周歲以下人口占總人口的比例達9.62%。第三，社會救助類服務需求較大，因殘障、突發重大疾病或其他特殊情況需要救助的弱勢群體家庭，因不熟悉相關救助政策而無法有效援引政策資源，需要專業人員提供服務。

基于本地公共服務的實際需要，X鎮社工站的主要服務可概括為“1+3+X”模式。“1”是指黨建引領，“3”是指“一老、一小、一救助”。服務對象群體主要針對的是兒童、青少年和老人等；服務的具體內容既包括日常生產與生活服務，也包括對相關群體的社會救助服務。模式中的“X”是指特色品牌服務，依據當地實際情況靈活開展，既包括為了實現有效治理目標而配合地方治理主體開展的相關工作，也有基于弱勢群體社會救助開展的更廣泛層面的普惠型福利服務。

2. 分類開展：X鎮社工站民政服務的具體類型

X鎮社工站成立后，社會工作者（以下簡稱為“社工”）通過詳細訪談基層干部、深入走訪農戶，評估本鎮民政服務需求及供給現狀，在此基礎上結合社工站的職責制定了具體服務類型。具體包括“常規式服務”、“創建式服務”和“鏈接式服務”三大類型（見表1）。

需要說明的是，表1僅列舉了部分具有典型代表性的服務活動。其中，常規式服務固定性強，具有“類行政化”特征，是一種行政參與，可為基層治理減負增能。[6]雖然其專業性不強，但服務過程依然遵循專業社會工作的目標與價值理念。創建式服務具有非固定性、專業程度高、契合度強與不可替代性等特征，是社工站專業服務的核心體現。鏈接式服務是指需要鏈接專業資源與專業人員開展的活動，社工主要承擔資源鏈接者角色。

3. “在地化”供給的分析框架

“在地化”是指包含專業社會工作與行政社會工作雙向建構的服務供給過程，在這一過程中實現人才培養、組織培育、服務提供與治理創新等多層面目標的有機統一，優化基層民政服務供給水平。鄉鎮社工站“在地化”供給的分析框架如圖1所示。

三、“在地化”服務供給模式的具體實踐機制

鄉鎮社工站“在地化”服務供給模式具有三個特征。第一，注重培養兼具本土化與專業化的服務供給人才，以保證服務供給過程“接地氣”，保質、保量地實現服務目標。第二，更加注重前期的需求調查與效果評估，在服務供給過程中并非以完成任務為導向，而是以實現精準化識別服務對象與精細化提供服務為目標。第三，注重整合既有的服務力量，服務過程實現多主體協作。因此，“在地化”服務供給模式區別于傳統的依靠單一正式治理主體或純市場化的服務供給模式[14]，是基層民政服務模式的有益探索，其實踐機制主要體現在四個方面。接下來，以X鎮社工站調研資料為基礎，論述在地化”服務供給模式的實踐機制。本文所使用的相關資料均來自筆者2022年8月和9月在X鎮開展的實地訪談，資料按照訪談對象的特征與訪談時間組合編號，例如“訪談社工M20220811”是指2022年8月11日對社工M的訪談。文中所涉地名和人名均進行了匿名化處理。

（一） 人才培育的本土化

基層服務型人才的培育是實現“在地化”服務供給的重要基礎，若缺少符合基層服務需求的專業人才，將降低基層民政服務的效果。傳統的服務供給者較為缺乏服務理念、價值關懷與專業方法，重管理、輕服務，與服務對象存在一定隔閡。少數既有的服務型人才難以深入群眾，缺少本土經驗，因而導致基層服務工作無法將資源轉化為實際服務效果，亟待做出改變。X鎮社工站主要依靠“高校吸引”、“就地培育”與“內部挖掘”等機制化解上述困境，實現了服務供給人才的本土化培育，其人員構成及扁平化組織結構如圖2所示。

1. “高校引進”與大學生返鄉就業

在鄉村振興戰略全面推進的背景下，X鎮近年來加大人才引進工作力度，注重引進本地戶籍的高校畢業生，通過提高薪資待遇與增加職位晉升空間吸引人才，帶動了一批高校畢業生返鄉就業。受經濟下行壓力的影響，高校畢業生的就業形勢趨緊，返鄉就業也成為畢業生的重要選擇之一。在此背景下，X鎮近兩年的人才引進戰略初見成效，返鄉就業的本地畢業生顯著增加，社工站也引進了一名專業社工。

我畢業時非常焦慮，不知道該干什么工作。幸好在我最迷茫的時候，看到了家鄉社會工作行業的招聘信息，與自己的專業很匹配，離家又近，所以就來試試。（訪談社工M20220811）

在人才引進戰略下，X鎮能夠吸引具有社會工作專業學習背景的服務型人才進入基層鄉鎮社工站，將所學專業知識運用至具體服務過程中，提升基層民政服務的專業性與契合性。但是問題在于，同時具備社會工作專業背景、本地戶籍且愿意返鄉從事社會工作職業的高校畢業生數量總體偏少。以X鎮社工站為例，僅有負責人M一人順利入職，這說明引進這類專業人才面臨困難。

雖然我們鄉鎮區位比較好，確實能吸引一些本地人才返鄉就業，但是優秀的人才還是更多留在了大城市。而且我們本地戶籍的社會工作專業畢業生本來就不多，其中愿意干這一行的畢業生大多都去了廣東。雖然我們希望社工站的社工都是科班出身，但是社會工作專業的畢業生不好招，我們也沒辦法。（訪談X鎮副鎮長H20220815）

受制于區域因素影響與畢業生個體選擇，鄉鎮社工站的一線工作者短時間內難以全部實現專業化，無法僅僅依靠引進高校畢業生實現社工站服務人才全覆蓋。因此，服務型人才的培育需要轉換視角，除了引進高校畢業生，更要依靠對本土內生人才的挖掘與培育。從X鎮社工站的實踐經驗來看，除了堅持從高校引進社會工作專業畢業生外，其工作重點已轉向對一線基層干部的專業培訓以及挖掘鄉村內部人才，以此實現對基層民政服務供給人才的本土化培育。

2. “就地培育”與一線干部再培訓

X鎮社工站內的一線工作者無法完全由高校社會工作專業畢業生來補充，需要吸納其他主體。從社工站的人員構成來看，除了負責人M本科是社會工作專業外，另外兩名服務活動組織者均由一線基層干部轉變而來。他們以前都是鄉村干部，年輕好學，對社會工作的專業理念與方法比較感興趣，因而在M的影響下順利考取了初級社會工作師職業資格證書（以下簡稱為“社工證”）。

在基層民政服務的實踐過程中，社工站內的工作者必然要與其他主體展開緊密協作，以便更高質量地完成相關服務工作。其中，最主要的協作者就是廣大一線基層干部。他們是基層民政服務的供給主體，但急需專業社會工作的價值理念、原則與方法來提升綜合素養，從而具備類似專業社工的服務能力。因此，X鎮所在區縣民政部門非常重視對一線基層干部的培訓工作，將是否持有社工證作為加薪條件，鼓勵廣大一線基層干部積極報考，希望以此解決專業社工不足的問題，實現“就地培育”的本土化服務人才培育目標。

我在村里上班有七八年了，一直都是按部就班地工作。沒想到這幾年事情多了，要組織很多活動。這兩年鎮上還要求我們去考社工證。我以前從來沒學過，想著能加工資就去試試看，沒想到學了之后還挺有意思的，最后證書也拿到了。（ 訪談J 村社會事務專干L20220905）

類似上述社會事務專干的例子并非特殊個案。廣大一線基層干部一開始并不了解社會工作專業，也無法理解為什么做基層服務工作還要特意去學習專業知識。在外部激勵與社工站專業服務的熏陶下，不少一線基層干部都嘗試去學習社會工作專業的理念、價值和方法，積極參加社會工作者職業資格考試，逐漸實現了對自我服務理念的再培訓，在實踐學習中提升了服務能力。這些獲得了社工證的一線基層干部成為基層民政服務專業化力量的重要補充，提升了服務專業化水平。

3. “內部挖掘”與本土資源再整合

實現人才培育本土化的另一機制可概括為“內部挖掘”。“內部挖掘”的重點是基于鄉村場域內生人力資源，將那些“沒有負擔的年輕男性”或“出不去的已婚女性”吸納進社工站，在服務供給過程中充分發揮本地工作者的群眾基礎以及本土社會關系網絡優勢。

（1）“沒有負擔的年輕男性”與“類體面工作”。在X鎮社工站的工作人員隊伍中，資料員H就屬于典型的“沒有負擔的年輕男性”。作為一名本地戶籍的單身“00”后大專畢業生，他既沒有組建小家庭，也不用承擔父母的養老責任，日常居住在村內自建房中，無須購買商品房，沒有房貸壓力。H之所以選擇在社工站做資料員，是因為家人都覺得這份工作輕松又體面，即使到手工資不高，但有“五險一金”，還能經常進出鄉鎮政府。社工站的工作比較體面是其全家的共識。

我大專畢業后，被推薦到鄉鎮社工站做資料員。一開始我比較抗拒，不懂要做什么，到手工資又不高，但父母勸我邊做邊看。想著自己出去也沒有信心找到好工作，就試試看。這份工作比較輕松，除了常規工作之外，只需偶爾幫忙組織活動，并且工作穩定，能接觸不少領導干部，看上去比較體面，我就愿意繼續干了。（訪談社工站資料員H20220913）

這類沒有負擔的年輕男性工作有活力，為了獲得領導青睞，工作也比較積極。更大的優勢在于，其家庭條件通常較好，又是土生土長的本地人，他們的本地關系網絡較強，資源撬動能力較強，能夠在服務供給過程中發揮積極作用，更好地助力社工站完成相關服務活動。據此，吸納基層村社沒有負擔的年輕人進入社工站隊伍，成為服務供給人才本土化的一種可行實踐機制。

（2）“出不去的已婚女性”與“完整家庭生活”。除了將本地鄉村沒有負擔的年輕男性吸納進社工站外，本地已婚女性也值得關注。其中有些女性需要留村照顧家中老小，為了維系完整的家庭生活而選擇留守，成為“出不去的人”。在這些已婚女性之中，少數人還具備一定的文化基礎和學習能力，能夠較快適應新的工作崗位，并通過學習掌握專業服務方法。

我是1984年出生的，嫁到本鎮，目前負責社工站食堂服務，其實干這個工作也是為了照顧家庭。因為老公長期在杭州建筑工地，兩邊的老人還有孩子都需要照顧，所以在這邊上班還是很方便的，可以就近照顧家庭，讓老公安心在外面掙錢。當然，我也很喜歡這份工作，為鄉親們服務很有意義，想一直做下去。（訪談社工站食堂負責人Z20220916）

鄉鎮社工站有效彌補了基層民政服務供給人才不足的短板，在選人、用人時注重吸納和培育本土專業服務人才。在此基礎上，社工站在服務開展過程中會遵循專業價值、理念和方法，在具體服務過程中潛移默化地影響了一大批一線基層工作者。其積極效果表現為社會工作的價值、理念與方法逐漸成為基層工作的普遍共識，實現了由社工站這個“點”到一線基層工作者這一“面”的整體轉變目標。

（二） 政策傳遞的精準化

人才培育的本土化成為鄉鎮社工站“在地化”開展基層民政服務的前提和基礎，而要真正做到“在地化”服務供給，則需要在服務供給過程中實現政策傳遞的精準化目標。基層民政服務的重要內容包括將政策資源有效傳遞至服務對象，最大化發揮政策的社會功效，其具體實踐機制如下。

1. 政策宣傳與群體識別

在地化服務模式的最大特點之一就是能夠將相關的社會政策進行有效宣傳，并將有需求且符合政策要求的潛在服務群體準確識別出來，避免因宣傳不到位而造成服務缺位。在傳統服務供給模式中，政策宣傳主要依靠鄉村兩級干部，通過在公示欄簡單張貼政策要求或按流程向群眾發放宣傳手冊等方式完成。諸如此類的政策宣傳方式過于簡單，無法達至理想的宣傳效果，易造成普通群眾對政策知曉度不高、誤解政策內容，甚至“政策上墻”、無法落實等后果。

鄉鎮社工站的獨特優勢在于能夠充分發揮專業社工“走街串戶”的能力。社工站成立后，專業社工在服務之前會開展詳細的需求調查與深入訪談，并進行仔細的需求評估，從而融入民眾日常生活之中。這種前期大量持續的入戶訪談有助于社工構建與廣大群眾的熟人關系，以此保持政策需求識別的及時性、深入性和準確性，落實相關政策。

2. 政策“轉譯”與規則落地

除了要大力宣傳相關社會政策之外，更關鍵的環節是讓普通群眾尤其是弱勢群體理解政策的真正內涵，即要注重政策宣傳方式，將政策話語“轉譯”成為普通民眾“聽得懂、夠得著”的日常用語，確保政策落地。

在社工入戶某一殘疾老人家庭時，老人問社工能否幫忙申請殘疾人補貼，因為自己不知道申請條件和程序。居民普遍反映不清楚具體政策，也聽不懂政策的具體含義，只知道有一些政策，但是不知道怎么申請，沒有搞懂政策的真實要求。（訪談居民老人H20220915）

普通居民“不懂”政策本質上說明政策話語沒有轉化為居民聽得懂的日常話語，這不僅是政策宣傳力度的問題，也反映出政策“轉譯”的程度不足。一線社工在服務供給過程中會關注服務對象的內在真實需求，注重將服務對象的需求與政策規則相對接，通過“轉譯”政策內涵來推動政策切實落地，幫助服務對象及時了解政策，正確援引契合他們自身需求的相關政策支持。

3. 政策鏈接與資源的可及性

政策傳遞并不會同等、均衡地達至所有服務對象，其傳遞效果存在差異。整個傳遞過程通常都要經歷較為復雜的程序和階段，對弱勢群體構成了一定門檻，不利于他們有效獲取政策資源。為了將有限的國家福利資源鏈接至最需要的人群，社工站積極為服務對象鏈接政策資源，協助其申請相關政策補助。

社工入村開展老年服務活動時，聽群眾說L女士家庭條件較差。社工上門后發現該女士的丈夫因治療肝癌欠債13萬元，最終醫治無效去世。L女士本人沒有固定工作，名下無存款，無資產，兩個小孩都在上幼兒園，還要贍養婆婆，面臨較大的經濟壓力。L女士及其婆婆均向社工表達了尋求政策救助的強烈訴求。（訪談群眾L20220918）

上述案例是典型的突發嚴重困難家庭的寫照，他們切實需要社會救助政策幫扶，但因為當事人不熟悉相關政策要求，不知該如何申請相關救助，而使生活陷入困頓。幸好社工及時發現了該戶家庭的實際困境，告知當事人可以申請低保政策救助，并將其情況告知X鎮社會事務辦。此后，社工還與村干部一起仔細核實當事人家庭的經濟情況，按流程為當事人申請救助提供精細化服務。

（三） 服務供給的精細化

傳統基層服務供給模式偏向于為弱勢群體提供單一化的物質援助，是一種基于人道主義的慈善救濟，而非基于服務供給對象自身發展的考慮，因而是一種粗放式與單向度的“施予—接受”的服務供給模式。從這個意義上而言，傳統基層民政服務供給模式本質上類似于“生存型”社會救助，救助方式比較單一，救助內容過于局限。鄉鎮社工站所遵循的“在地化”服務供給模式注重服務供給過程的精細化，視服務對象為具備自主性和發展需求的獨立個體，在一定程度上打破了單純依靠自上而下、單向物質救助的局限，而是在精細化服務供給過程中實現服務對象物質援助、心理慰藉、自我發展與能力建設等多元目標，進而激發弱勢群體社會參與，減少社會排斥，以達至救助對象自立自強與持續進步的目標。

精細化服務的基礎在于精準化識別服務對象，兩者是彼此關聯的服務環節。在借鑒張和清教授有關“雙百計劃”的研究基礎上[8]，本文簡要勾勒出了社工站精細化服務供給的流程示意圖（見圖3）。

圖3表明鄉鎮社工站的精細化服務供給已形成了完整清晰的流程，從精準化識別服務對象到制定服務計劃，并形成專業服務效果評估，整個過程都貫穿著社會工作的專業價值與方法。社工根據服務對象的真實需求選擇服務方法與服務內容，并在這一過程中與服務對象展開持續互動，以尊重服務對象的主體性選擇為基礎，遵循服務對象自決原則，積極賦權服務對象，并促進其自我能力建設。

（四） 基層主體的組織化

在基層民政服務供給過程中，關鍵是要組織既有的民政服務力量，而不能僅僅依靠既有的基層正式治理主體。換言之，僅依靠鄉村兩級干部以及行業部門干部，無法有效承擔基層民政服務供給的艱巨任務。[15]從宏觀運行邏輯來看，地方政府期望將社會服務職能讓渡給社會，希望有更加高效而又專業的社會組織來承接相關工作。既有研究表明，非營利社會組織可以成為承接這一社會服務職能的載體，但若僅僅依靠某個單一的非營利社會組織，依然可能走向失敗。[16]究其原因，基層民政服務供給的過程實質上是服務供給主體組織化的過程，需要將相關的主體進行整合，形成最大化的合力，由此才能破解服務供給過程中的問題。鄉鎮社工站有助于優化基層民政服務模式，基層服務主體的組織化路徑如圖4所示。

圖4清晰展現了以鄉鎮社工站為載體的服務供給組織化過程。該過程涵蓋了服務供給環節的多方主體，將一線社工、基層干部、志愿者以及臨聘人員進行有效整合，而并非僅僅依賴某一組織力量。這種組織化的合作力量在具體服務供給過程中得以充分展現。

對于那些需要定期舉辦的各類普惠型服務活動而言，社工站需要前往鎮域轄區內的所有鄉村開展活動，耗時較長，需要其他主體配合與協作。與此同時，若要保障活動能夠順利開展，就需要事先找到潛在的服務對象并獲得他們的支持，而且開展各類服務活動都需要相應的場地和一定的經費，這些都離不開鄉村干部的支持，僅僅依靠社工站的幾名社工是難以完成的。因此，社工站每次要開展活動前都會提前和鄉村干部溝通好，把活動計劃告知對方，請他們通知并組織服務對象。

綜上所述，鄉鎮社工站在基層民政服務供給過程中形成了“在地化”服務模式。這一模式的實現主要依賴人才培育的本土化、政策傳遞的精準化、服務供給的精細化以及基層主體的組織化等機制，由此構成了不同于傳統基層民政服務供給的模式。

四、鄉鎮社工站基層民政服務成效的關鍵問題和優化對策

基于對X鎮社工站服務過程的考察，“在地化”供給模式呈現出較好的實踐功效。首先，在開展具體服務的過程中遵循非科層化的運行邏輯，與先前依賴基層治理主體開展服務存在較大差異，能夠更好地匹配“供給—需求”；其次，注重服務供給的精確性與實效性，避免將服務活動泛化，增強了服務的專業化程度；最后，在以鄉鎮社工站為核心主體的基層民政服務供給過程中，政策資源的可及性更強，能夠真正最大化發揮社會政策的功效。因此，鄉鎮社工站在實踐運行中能夠切實提升基層民政服務供給水平，打通基層民政服務“最后一公里”，將有限的福利服務資源更加高效地傳遞至所需群眾，有力地促進了社會公平與正義。但需警惕其中可能存在諸如將服務簡化為組織活動以及偏向于組織有考核要求的系列活動等問題，這些都可能造成服務效果流于表面，因而需要采取有效的應對策略，保障基層民政服務質量。

（一） 關鍵問題：避免服務流于表面

鞏固鄉鎮社工站基層民政服務成效的關鍵在于避免專業服務流于表面。在基層民政服務供給過程中，鄉鎮社工站必然要組織各類活動來開展服務，以活動促進專業服務水平提升，但需要警惕將服務供給等同于組織活動，要避免依循單一考核要求而開展服務。

1. 服務“活動化”

在基層民政服務供給的實踐過程中，鄉鎮社工站需要為服務對象開展豐富多樣、高度契合其需求且能夠激發民眾廣泛參與的服務活動。不論是前面所提到的常規式服務、創建式服務或者鏈接式服務，在實際開展這些服務的過程中都需要依托各式各樣的活動。問題在于，過于注重開展儀式性的活動有可能把服務本身簡化為“搞活動”，似乎活動開展了就等于服務完成了，這是需要警惕的方面。

2. 活動“指標化”

活動“指標化”也稱為“留痕化”，即詳細記錄所開展的服務活動，用可以細化和量化的相關指標實現服務的可操作化，因此，每次開展活動的照片與文字臺賬就非常重要。一方面，這些可視化的材料能夠證明所舉辦活動的豐富性，進而體現服務工作的水平與質量，滿足上級考核要求，有助于順利拿到相關項目經費。另一方面，做好材料留痕可以提升社工站的星級，即在區一級社工站評比中獲得更好的星級，進而在爭取項目、提高員工績效等方面獲得更大優勢。[17]因此，社工站所開展的活動都非常注重這些材料性的工作。當人手不夠、忙不過來時，舉辦活動就變成了去各村“趕場”，并做好相關的“留痕”記錄，實際的服務效果難以保障。

3. 指標“數字化”

按照上級考核要求，鄉鎮社工站所開展的服務活動要盡可能量化，最大化地用數據體現服務質量。例如，每個月給老人送餐多少次、理發多少人次、群眾滿意度達到百分之多少等。一旦過于追求服務的數字化指標，則可能為了獲得面上數據的“亮眼”而忽視服務本身的質量，將服務切割成一串串數字，甚至出現“數據造假”與“數字創新”等怪象。將服務指標數字化不僅會對服務供給過程造成干擾，誤導基層一線服務供給主體，使其服務偏離最初的目標[18]，同時也難以滿足服務對象的真實需求，甚至引起服務對象的質疑，降低了基層服務的社會合法性。

（二） 優化對策：構建合理的服務考核評估體制

為了最大化避免服務供給過程中可能出現的意外后果，除了要繼續加強鄉鎮社工站本身的組織隊伍建設之外，更為關鍵的是改革既有的評估體系，構建合理可行的服務考核評估制度，從而推動日常服務供給行為走向正軌。具體而言，就是要重塑基層民政服務評估的底層邏輯，同時強化基層民政服務過程中的社會邏輯。

1. 非量化考核：重塑基層民政服務評估的底層邏輯

基層民政服務最貼近居民群眾日常生活實踐，特別是對于那些弱勢群體而言，他們無法依靠自身能力獲得相應的政策資源，需要社工站這類組織完成政策援引。因此，諸如此類的服務供給效果實際上難以量化，再加上服務對象的改變可能需要較長的周期，對服務效果的評估理應放置于一個更加合理的周期內。換言之，對基層民政服務效果的評估應根據服務本身的類型與服務對象的特點做出調整。其核心在于要堅持服務評估的底層邏輯，而非從一個自上而下的考核視角去審視服務效果，否則將導致出現背離性的評估結果。

基層民政評估的底層邏輯要求將服務對象納入評估體系，讓他們結合自身感受參與服務效果評估。因此，在基層民政服務評估中不應簡單復制行政部門詳細的量化考核指標，而是要針對服務內容、服務對象以及服務周期的特點做出相應調整。總而言之，要更加注重吸納服務對象參與考核，同時加強對服務過程的考核。

2. 回歸群眾：強化基層民政服務的社會邏輯

改變考核方式的另一路徑為“回歸群眾”，強化基層民政服務評估的社會邏輯，即更加注重民政服務的社會效益，而非以量化或顯性的經濟效益指標去衡量服務效果，從而讓基層民政服務真正回歸群眾，接受群眾的檢驗。從這個意義而言，既然基層民政服務源于要解決普遍的社會需求或滿足弱勢群體的主要訴求，那么對服務效果的評估也要重新回歸社會，用社會實踐檢驗服務效果。因此，鄉鎮社工站與專業社工要秉持服務對象為本、深入群眾日常生活、對接群眾真實需求等行為邏輯。不能僅僅為了滿足自上而下的考核要求進行“策略式應對”，將服務“活動化”“指標化”，這反而會不斷縮減專業發展空間，進一步招致其他服務困境。[19]

以鄉鎮社工站為核心的基層民政服務供給模式要避免陷入行政體系運轉邏輯[20]，在服務供給的方式、運行邏輯以及評估標準等方面均要堅持自身專業立場，促使社工站運行與基層社會深入互嵌，在具體服務供給過程中彼此融合。

五、結論與討論

與單一依賴基層正式治理主體的傳統基層民政服務供給模式不同，以鄉鎮社工站為組織核心的服務供給模式具有顯著優勢。通過人才培育的本土化、政策傳遞的精準化、服務供給的精細化以及基層主體的組織化等機制，鄉鎮社工站開創性地形成了“在地化”服務供給模式。“在地化”服務供給模式能夠有效化解社會工作專業人才不足、政策資源傳遞遲滯、過于依賴行政體系以及服務效果不佳等諸多問題，成為當下打通基層民政服務“最后一公里”的具體實踐路徑。

從學理層面而言，“在地化”供給模式有利于化解社會工作組織與行政體制之間的悖論關系。在探討社會服務供給方式時，作為專業性較強的社會工作組織必然要處理好與行政體系之間的關系，要么堅持自身的專業自主性，要么成為既有行政體制的附庸。本文認為，在基層民政服務供給過程中，鄉鎮社工站較好實現了行政與專業的雙向趨同，即通過多主體協作，不僅促使專業社會工作走向“行政化”，同時傳統民政工作也在走向“專業化”，最終二者在具體服務供給過程中都趨同于兼具行政化和專業化等要素的復合型技術實踐，這種互動式的學習和模仿過程可稱為“雙向趨同”，其本質就是“在地化”。[21]“在地化”供給模式能夠實現人才、組織、資源以及服務等多方面的就地整合，最大化發揮基層服務實效。

通過對鄉鎮社工站基層民政服務供給過程的考察，本文提出要警惕基層將民政服務簡化為“搞活動”，更不能簡單以量化的指標考核體系去評估基層民政服務的實際效果[22]，而是要依據服務本身的特點展開評估，遵循底層邏輯與社會邏輯。由此，需重新審視社會工作的職業性與社會性。作為一門職業，社會工作必然要嵌入既有的行政體系之中，在既有的體制框架下完成各項職責任務，包括協同其他主體實現相關目標。[23]然而，社會工作的專業價值與方法具有獨特功效，應充分發揮社會工作在民政服務供給過程中的積極功效。這就要求堅持社會工作的“社會性”屬性，發揮社工深入群眾的優勢，強化社會工作在傳遞民政服務過程中的社會功效，讓各項服務更加契合群眾的內生需求。“在地化”服務供給模式兼具行政屬性和社會親和性，既追求與行政體系的協作，又恪守社會工作專業本身的價值和原則，注重在既有的制度框架下激活本土資源。該模式是社會工作專業實踐的基層創新，已超越簡單的本土化服務邏輯，而且形成了一種新的本土化路徑，有助于形塑具有中國特色的社會工作基層民政服務供給模式，值得進一步提煉總結。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）

基金課題：江西省高校人文社會科學研究項目“鄉村振興視域下農村黨支部組織力建設研究“（SH23201）。