重視立法規劃在全面依法治國中的引導作用

2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過了第二次修訂后的《中華人民共和國立法法》。該法第56條涉及“立法規劃”的要求，規定“全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃和年度立法計劃、專項立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排”。立法規劃是每屆全國人大常委會立法工作的“時間表”“任務書”“路線圖”。2023年9月6日，全國人大常委會召開立法工作會議，十四屆全國人大常委會立法規劃亮相。我國立法機關的立法規劃從何時開始出現？立法規劃具有什么特點？立法規劃對于立法工作具有怎樣的指導意義？本屆全國人大常委會立法規劃重點安排了哪些立法項目，有哪些亮點？就這些問題本刊特約記者專訪了中國社會科學院法學研究所所長莫紀宏研究員，請他作了有關闡釋。

《領導文萃》：凡事預則立，不預則廢。立法規劃是每屆全國人大常委會立法工作的“時間表”“任務書”“路線圖”。立法規劃的法律依據是《中華人民共和國立法法》第56條涉及的立法規劃和年度立法計劃、專項立法計劃等相關規定。《立法法》這部法律涉及的立法規劃，人們還不十分了解，請問立法規劃是什么？為什么要有立法規劃？立法規劃對于立法工作有什么樣的指導意義？

莫紀宏：2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過了《立法法》。該法自2000年7月1日施行以來，經歷了2015年和2023年兩次修正。

立法規劃是指在法定的任期內，立法機關對準備或可能制定的法律法規，按照立法的重要性和可行性、難易程度，制定立法進度表，作為一個任期內制定法律法規的時間表、任務書和路線圖。制定立法規劃是為了保證在法定的任期內能夠利用有效的立法資源制定出更多更好的法律法規，從而保證應當制定的法律按照程序制定出來，可能制定的法律爭取盡量制定出來，臨時應急的法律按照特殊立法程序加緊制定出來，條件不成熟的法律，經過認真審議留待下一個任期再行考慮。與此同時，對于那些根本不具有立法可行性的立法建議或方案，按照立法程序予以否決，不再列入立法議程。立法規劃實際上追求的是一個可以預期的立法秩序，確保在法定任期內立法工作取得一定的績效。立法規劃一經制定和發布，對于制定立法規劃的立法機關就具有規范指導意義。正常情況下，在法定任期內，立法規劃對于立法機關的立法工作可以作出有條不紊的次序安排，如：先立什么法和后立什么法、立法項目如何啟動、如何進行立法調研、如何審議立法項目的必要性和可行性、如何安排立法聽證會和安排立法機關進行多次審議，如何對立法草案進行完善和修改，何時出臺相關立法并安排合適時機加以實施，等等。立法規劃以立法項目為中心，可以合理和有序地安排立法機關在法定任期內的各項立法工作，確保立法機關立更多的法、更好的法，保證“科學立法”原則的有效實現。

在法定任期內，立法規劃對于立法機關的立法工作可以作出有條不紊的次序安排，如：先立什么法和后立什么法、立法項目如何啟動、如何進行立法調研、如何審議立法項目的必要性和可行性、如何安排立法聽證會和安排立法機關進行多次審議，如何對立法草案進行完善和修改，何時出臺相關立法并安排合適時機加以實施，等等。立法規劃以立法項目為中心，可以合理和有序地安排立法機關在法定任期內的各項立法工作，確保立法機關立更多的法、更好的法，保證“科學立法”原則的有效實現。

《領導文萃》：立法規劃有著重要的指導意義，那么我國立法機關的立法規劃是從什么時候開始的，有什么特點？科學立法又是如何體現的？

莫紀宏：從1988年七屆全國人大常委會開始，每屆全國人大常委會都會編制立法規劃，統籌安排五年任期內的立法工作，并正式對外公布。適應國家和社會發展的要求，編制和實施立法規劃，這是黨領導立法工作的重要形式，也是全國人大常委會發揮立法主導作用的重要制度抓手，是建設中國特色社會主義法律體系值得充分肯定的一條重要經驗。

黨的十八大報告首次明確了新時代社會主義法治建設的新“十六字方針”，即“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，其中，“科學立法”是法治工作的源頭以及全面推進依法治國各項工作的法律基礎。要做到“科學立法”，首先要解決立法的前提和出發點的問題。黨的十八屆四中全會《決定》明確了“依憲治國”的政策要求，提出了立法工作要以憲法為核心。黨的二十大報告更是明確提出了當前和今后一段時間社會主義法治建設的一項重要任務就是堅持和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。為了強化依憲立法的政策要求，2023年新修訂的《立法法》第五條明確規定，立法應當符合憲法的規定、原則和精神。

為了進一步貫徹落實科學立法的原則，從十二屆全國人大開始，全國人大常委會加強了對立法規劃的制定和實施工作，取得了豐碩的成績，推進了科學立法的進程，提升了全國人大及其常委會的立法質量和立法效率。

十二屆全國人大常委會在確定任期內立法規劃項目總量和分類時，按照突出重點、區分輕重緩急、積極而為、量力而行的立法原則，對立法規劃作了三個角度的分類。一類包括條件比較成熟、任期內擬提請審議的立法項目47件；二類包括需要抓緊工作、條件成熟時適時提請審議的立法項目21件。此外，立法規劃還增加了問題復雜、立法條件尚不完全具備，需要由有關方面繼續研究論證的第三類立法規劃項目。

《領導文萃》：十三屆全國人大常委會的任期正值“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。請您談談這屆全國人大常委會的立法規劃主要從哪幾個方面入手。

莫紀宏：十三屆全國人大常委會在制定任期內的五年立法規劃時，高度關注了新時代立法工作的特點，把提升立法工作的質量作為立法規劃的首要目標，表現出以下幾個方面的特征：

一是以完善憲法為核心的中國特色社會主義法律體系為目標，通過立法規劃進一步來增加法律體系自身的完備性、系統性、協調性，確保立好法、用得上、相統一。

二是緊扣習近平新時代中國特色社會主義思想對立法工作的實踐要求，按照黨的十九大對中國社會主要矛盾的新表述，圍繞著人民群眾對幸福美好生活的新期待和全面依法治國的新要求，確定立法規劃項目，保障黨中央重大決策部署的貫徹落實。

三是注重立法工作自身規律，急用先立、突出重點，區分輕重緩急，合理安排立法工作的進度。珍惜有限的立法資源，優先考慮條件比較成熟且比較重要的立法項目，以及重點領域的立法項目。

四是堅持問題導向，切合實際生活所需，注重立法的實效。注重通過立法來彌補相關制度規范的短板和缺項，通過制定、修改相關法律，推動打好精準脫貧、污染防治以及防范化解重大風險三大攻堅戰。

此外，在對未來五年立法項目作出明確規劃的同時，對全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求，目前尚不能具體列明的項目，在立法規劃中作出原則性、預期性的制度安排，并根據實際需要和立法工作的實際狀況，通過年度立法工作計劃適時安排審議。

十三屆全國人大常委會的五年立法規劃既著眼于決勝全面建成小康社會，又放眼開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。將立法規劃項目分為三類，一類項目69件，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案；二類項目47件，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。前兩類合計達到116件。保留了第三類立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。

其中重點領域的立法，主要包括這幾個領域，即體現新發展理念、建設現代化經濟體系的政策要求；旨在完善國家機構組織制度，加強社會主義民主政治建設；弘揚文化自信、促進社會主義文化繁榮；以保障和改善民生為出發點，加強和創新社會治理，以及通過加快生態文明體制改革，建設美麗中國等。

此外，立法規劃還就加強國家安全法治保障、完善和發展中國特色社會主義軍事制度、健全國家監察體制和加強涉外法治建設等方面的立法作了安排。

《領導文萃》：2023年9月6日，十四屆全國人大常委會立法規劃公布，明確了今后五年立法工作藍圖。十四屆全國人大常委會任期的五年，正處于全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期。本屆立法規劃重點安排了哪些立法項目？

在黨的二十大報告中，對加強立法提出了明確的要求，主要是立法工作應圍繞著加強重點領域、新興領域和涉外領域立法等中心展開，此外還高度關注建立和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，突出依憲立法的原則和精神。十四屆全國人大常委會制定立法規劃時，按照黨的二十大報告對立法工作提出的新要求，對立法規劃的總體結構作了明確部署，以體現黨的二十大報告精神。

莫紀宏：十四屆全國人大常委會制定的立法規劃是在黨的二十大之后出臺的。在黨的二十大報告中，對加強立法提出了明確的要求，主要是立法工作應圍繞著加強重點領域、新興領域和涉外領域立法等中心展開，此外還高度關注建立和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，突出依憲立法的原則和精神。十四屆全國人大常委會制定立法規劃時，按照黨的二十大報告對立法工作提出的新要求，對立法規劃的總體結構作了明確部署，以體現黨的二十大報告精神。列入五年立法規劃一類、二類項目共計130件，包括相關領域基礎性、綜合性、統領性等方面的法律制定項目60件，涉及重大體制調整、重大制度改革、有關方面反映問題突出等方面的法律修改項目70件。對需要深入研究的第三類項目也作出了明確的規劃指引。

《領導文萃》：到目前為止，十四屆全國人大常委會立法規劃的貫徹落實進展如何？本屆立法規劃還有哪些突出的亮點？

莫紀宏：十四屆全國人大常委會制定的立法規劃以科學立法、依憲立法原則為指導，全面系統地體現黨的二十大報告對立法工作提出的各項政策要求，目前立法規劃實施進展順利，取得了預期立法效果。

根據十四屆全國人大常委會立法規劃，十四屆全國人大及其常委會在過去的一年多時間里，已經制定了涉及重點領域、新興領域和涉外領域的很多重要法律，及時滿足了中國式現代化各項事業的需要。2023年3月，十四屆全國人大一次會議修訂了《中華人民共和國立法法》，細化了立法工作的憲法依據，第五條將憲法規定、憲法原則和憲法精神確立為立法的依據。先后通過《中華人民共和國對外關系法》《中華人民共和國外國國家豁免法》等，為涉外法治體系建設和維護國家安全提供了堅實的立法基礎。修改了《國務院組織法》，進一步強化了國務院作為最高國家行政機關的組織和職權，完善了國務院履行憲法和法律職責的機制和程序，有力地推動了法治政府的建設。總之，立法規劃對于國家立法機關奉行科學立法原則起到了非常重要的規范指引作用。與全國人大常委會制定立法規劃、引導立法工作相適應，省級人大常委會和設區市的人大常委會也都制定本級人大常委會的立法規劃，確保了地方立法工作有條不紊地展開。

值得一提的是，立法規劃在一些重要立法工作安排上也有所創新。例如法典編纂工作、擬提請全國人民代表大會審議的法律案進行統籌謀劃。將法典編纂作為一個重大課題專門研究論證，對積極研究推進生態環境法典和其他條件成熟領域的法典編纂作出部署，并對編纂法典的組織領導、工作機制等作了安排。專題研究全國人民代表大會審議的法律案，對今后五年全國人大審議法律案作出統籌安排。此外，立法規劃還首次對適時開展法律清理作了部署，以推進中國特色社會主義法律體系更加和諧統一、與時俱進。

《領導文萃》：貫徹落實立法規劃事關社會主義法律體系的建設，在中國已有幾十年的實踐，目前取得了哪些重要成果？

莫紀宏：從1988年到2024年，36年來，立法規劃在引導立法機關進行科學立法、有序立法方面具有非常重要的實踐指導意義，取得了巨大成績，提升了立法的質量和數量。截至2024年4月26日十四屆全國人大二次會議閉幕時，按法律部門分類，共制定了現行有效的法律302部。而在2010年底基本形成中國特色社會主義法律體系的時候，只有236部法律。14年來，全國人大及其常委會認真制定和實施立法規劃，加快了立法工作的節奏和步伐，對重點領域、新興領域和涉外領域的立法工作投入了大量的人力、物力，按照依憲立法原則和《立法法》的規定，認真落實黨的十八大、十九大和二十大精神，適應新時代中國特色社會主義現代化建設的要求，以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為指導，在堅持依憲治國的基本方針前提下，依據憲法規定、憲法原則和憲法精神，在民主集中制基礎上，制定和出臺了將近100部的新法律，這一立法上的成就與科學地制定立法規劃和嚴格地執行立法規劃分不開。

黨的十八大以來，在2011年3月十一屆全國人大四次會議宣布基本形成中國特色社會主義法律體系的基礎上，作為國家最高立法機關的常設機構，全國人大常委會基于立法規劃科學和有效地推動了很多重要領域的立法工作。突出地表現在國家安全領域的立法，以及《中華人民共和國民法典》的出臺。早在1993年全國人大常委會就制定了《中華人民共和國國家安全法》，但這個《國家安全法》只是規定國家安全機關從事國家情報工作和反間諜工作的專門性法律，或者說是國家安全機關履職的部門法。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上明確提出“總體國家安全觀”之后，1993年的《國家安全法》顯然不適應“總體國家安全觀”的立法要求。為此，在2014年首先出臺《反間諜法》，同時廢止了1993年《國家安全法》。2015年7月1日十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了新的《國家安全法》，集中體現了“總體國家安全觀”的各項要求，反映了國家安全立法的科學性。隨后，基于新的《國家安全法》，又先后出臺了《反恐怖主義法》《國家情報法》《外國非政府組織境內活動管理法》《網絡安全法》《生物安全法》《數據安全法》等一系列有關國家安全的法律，形成了國家安全法律體系。這些成績都是依托全國人大常委會制定立法規劃，及時和有效地貫徹落實“總體國家安全觀”取得的。在十三屆全國人大任期內，另一起依據科學立法原則和立法規劃取得巨大成績的立法是《中華人民共和國民法典》的制定和出臺。《民法典》被稱為“社會生活的百科全書”，是新中國第一部以法典命名的法律，在法律體系中居于基礎性地位，也是市場經濟的基本法。《中華人民共和國民法典》共7編1260條，各編依次為總則、物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任，以及附則。通篇貫穿以人民為中心的發展理念，著眼滿足人民對美好生活的需要，對公民的人身權、財產權、人格權等作出明確翔實的規定，并規定侵權責任，明確權利受到削弱、減損、侵害時的請求權和救濟權等，體現了對人民權利的充分保障，被譽為“新時代人民權利的宣言書”。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，自2021年1月1日起施行。婚姻法、繼承法、民法通則、收養法、擔保法、合同法、物權法、侵權責任法、民法總則同時廢止。《中華人民共和國民法典》的出臺解決了國家民事法律制度的統一性問題，同時也廢止了多部關于民事立法的單行法律，精簡了立法數量，提高了立法質量，體現了立法的科學性要求。

《領導文萃》：通過您的闡釋，我們對立法規劃有了比較全面而具體的了解。最后，請您對堅持立法為了人民、依靠人民的重要性作進一步的闡釋。

莫紀宏：立法規劃對于推動立法機關的立法工作至關重要，是立法機關制定法律法規的時間表、任務書和路線圖，必須認真貫徹實施，不斷取得新成就。今后，立法規劃要繼續著力提高科學性和有效性，繼續充分體現以人民為中心的發展思想，堅持立法為了人民、依靠人民。只有這樣，未來的立法工作才能高質量發展，努力讓每一部法律都滿載民意、貼近民生、順應民心，進而推動解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷增強人民群眾的法治獲得感。

立法規劃對于推動立法機關的立法工作至關重要，是立法機關制定法律法規的時間表、任務書和路線圖，必須認真貫徹實施，不斷取得新成就。今后，立法規劃要繼續著力提高科學性和有效性，繼續充分體現以人民為中心的發展思想，堅持立法為了人民、依靠人民。

立法規劃要貫徹為人民立法原則，關鍵在于立法規劃要關注公民的法律權益保障，特別是立法重心要放在加強民生領域的立法方面。像《中華人民共和國民法典》的出臺就明顯屬于為人民立法的典范。在十四屆全國人大常委會發布的五年立法規劃中，有很多立法項目都體現了為人民立法的原則要求，像華僑權益保護法、養老服務法、產業工人隊伍建設法、醫療保障法、托育服務法、社會保險法（修改）等立法項目，都充分體現了為人民立法思想。當然，需要加以改進的地方，就是上述這些立法項目并沒有進入十四屆全國人大常委會五年立法規劃的第一類立法項目，而是都放在第二類需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案中。從立法實際需求來看，養老服務法、醫療保障法、社會保險法等都是與民生事業密切相關的法理，直接決定了人民群眾依法享有的法律權利水平和法律福利程度。所以在可能的情形下，應當加快推動上述立法的起草、審議和出臺，使得立法規劃始終能夠與維護人民群眾合法權益的宗旨相協調和相適應。

立法規劃作為立法工作的指南，本身也要符合民主價值的要求。立法規劃要基于廣泛的民意，而不只是立法機關自身所擬定的立法提綱。立法規劃必須服務于改革開放和社會主義現代化建設事業的要求，要隨著客觀形勢的變化，不斷作出修改和完善。此外，立法規劃也要具有一定約束力，列入一屆全國人大常委會立法規劃中的立法項目要盡量在本屆內完成各項立法任務。立法規劃對于一屆人大的立法工作要起到規范指引作用，要把立法工作的民主要求與立法的科學精神和立法效率緊密結合起來加以統籌考慮，才能確保科學立法、民主立法、依法立法的立法原則在立法工作中發揮主導作用。