《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》開啟生態(tài)補(bǔ)償新篇章

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的重要制度抓手。

近日，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）出臺(tái)，這是我國(guó)首部專門針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆桑瑯?biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開啟法治化新篇章，將為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供更強(qiáng)更有力的支撐，為繪就美麗中國(guó)建設(shè)新畫卷筑牢重要制度保障。

中國(guó)建成受益人口最多生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

退耕還林還草等重點(diǎn)生態(tài)工程啟動(dòng)實(shí)施拉開了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償帷幕，相關(guān)基礎(chǔ)研究、政策設(shè)計(jì)、立法工作相繼開展。2006年，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)啟動(dòng)了全國(guó)首個(gè)關(guān)于“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究”課題，首次界定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿涫且员Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。

歷經(jīng)20多年不懈努力，中國(guó)已經(jīng)建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了讓青山有“價(jià)”、綠水含“金”，生態(tài)保護(hù)主體的獲得感不斷增強(qiáng)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)了生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)了各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性，為生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)貢獻(xiàn)了重要制度力量。

目前，每年國(guó)家財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2000億元。全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域的保護(hù)水平持續(xù)提升，一半左右的森林和草原納入補(bǔ)償范圍，三分之一的縣域得到了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，21個(gè)省份簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，涉及20個(gè)跨省流域（河段）。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有超過2億農(nóng)牧民享受了生態(tài)補(bǔ)償政策，更好履行了生態(tài)保護(hù)職責(zé)。特別是在西藏、青海等地區(qū)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金在農(nóng)牧民年均純收入中所占比例高達(dá)50%。

《條例》是深化生態(tài)文明體制改革的里程碑

《條例》是世界首部專門針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǎ俏覈?guó)深化生態(tài)文明體制改革的里程碑，彰顯了我國(guó)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的堅(jiān)定決心。

《條例》有助于穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期。我國(guó)地域遼闊，境內(nèi)既有青藏高原、東北森林、三江源等對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域，又有黃河、長(zhǎng)江、珠江、海河等串聯(lián)市域、縣域乃至省域之間利益的流域生態(tài)系統(tǒng)。為滿足我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品供給需求關(guān)系多樣的現(xiàn)實(shí)條件，建立起切實(shí)有效的補(bǔ)償機(jī)制，有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呶募粩嗉哟笸度肓Χ龋〉昧撕芏嗤黄菩赃M(jìn)展。各地嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，根據(jù)本地實(shí)際積極探索創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐模式，在空前的政策護(hù)航下，我國(guó)逐漸形成了國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償、地區(qū)間補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ剑行嵘松鷳B(tài)保護(hù)整體效益。《條例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期的重要舉措，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作提供了法律依據(jù)和精準(zhǔn)指引。

《條例》有助于破解生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施中的難點(diǎn)堵點(diǎn)。雖然我國(guó)已經(jīng)形成了符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣、利益交織，實(shí)施難度較大，還存在不少矛盾和問題需要解決。首先，各方關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)涵和界定尚未達(dá)成一致意見，急需系統(tǒng)化、規(guī)范化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)；其次，跨行政區(qū)域的補(bǔ)償難題亟待破解，補(bǔ)償雙方對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦斫夂驮V求存在較大差異；還有，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式較為單一，多元化的補(bǔ)償方式仍處于起步階段。

《條例》從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍睿ㄟ^明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)真正建立起利益鏈接機(jī)制，提出發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性，有效補(bǔ)充持續(xù)增加的生態(tài)保護(hù)資金需求。

《條例》是已有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性整合和優(yōu)化。我國(guó)已有20余部法律法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作出了規(guī)定，相對(duì)“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理念。環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）明確提出國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，森林法、草原法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、水土保持法、長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等專門法對(duì)森林、草原、海洋、水環(huán)境、水流等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提出了明確要求，但是條款規(guī)定大多是圍繞某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一類生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，沒有統(tǒng)一的概念和主體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。《條例》對(duì)已有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合和優(yōu)化，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法從量到質(zhì)的全面提升。

確立“1+N”國(guó)家財(cái)政縱向補(bǔ)償格局

《條例》充分吸收當(dāng)前國(guó)家縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了“1+N”的國(guó)家財(cái)政縱向補(bǔ)償格局。

其中，“1”是指生態(tài)功能重要區(qū)域，包括依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域，“N”是指各類重要生態(tài)環(huán)境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動(dòng)植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。

《條例》對(duì)重要生態(tài)環(huán)境要素的補(bǔ)償內(nèi)容作出規(guī)定，明確補(bǔ)償范圍和方式需要統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等重要區(qū)域的補(bǔ)償作出制度安排，根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等要素對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施差異化補(bǔ)償，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度，根據(jù)自然保護(hù)地類型、級(jí)別、規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金可以統(tǒng)籌使用以提高補(bǔ)償整體效益。

《條例》通過條塊結(jié)合的方式，既體現(xiàn)了對(duì)自然資源權(quán)利人保護(hù)活動(dòng)的補(bǔ)償，也形成了對(duì)地方持續(xù)做好生態(tài)保護(hù)工作的激勵(lì)機(jī)制。

明確地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵環(huán)節(jié)

《條例》結(jié)合各地橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成果，進(jìn)一步明確地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的內(nèi)涵范疇和權(quán)責(zé)劃分。

一是再次強(qiáng)調(diào)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)合理劃分。地方是開展地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w，包括中央在內(nèi)的上級(jí)人民政府通過組織協(xié)調(diào)、資金支持、政策傾斜等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

二是進(jìn)一步拓展延伸了地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。《條例》在明確江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域可開展地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之外，把重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護(hù)區(qū)也納入地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范疇，同時(shí)允許地區(qū)間協(xié)議建立其他補(bǔ)償機(jī)制，以多種途徑推動(dòng)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動(dòng)。

三是結(jié)合已有的地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)實(shí)踐，細(xì)化了補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的主體、補(bǔ)償協(xié)議簽訂的主要內(nèi)容和考慮因素、資金管理、組織實(shí)施、爭(zhēng)議解決、續(xù)簽事項(xiàng)等關(guān)鍵問題，為地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和具體實(shí)施程序提供了確切的法律依據(jù)。

這是我國(guó)首部專門針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆桑瑯?biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開啟法治化新篇章，將為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供更強(qiáng)更有力的支撐，為繪就美麗中國(guó)建設(shè)新畫卷筑牢重要制度保障。

保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作

《條例》遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)有價(jià)原則，明確了政府搭建平臺(tái)、各方主體參與的中國(guó)特色市場(chǎng)化補(bǔ)償路徑，主要包括資源環(huán)境權(quán)益交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金等。

其中，碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等資源環(huán)境權(quán)益交易，由各經(jīng)營(yíng)主體以實(shí)際使用額、排放額同初始配額之間的差額余缺為標(biāo)的，開展市場(chǎng)化交易，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者補(bǔ)償。

《條例》鼓勵(lì)支持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓保護(hù)地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)主體利益得到有效補(bǔ)償。

建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金需要強(qiáng)有力的制度保障，《條例》為社會(huì)投資者參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)，有助于培育各類經(jīng)營(yíng)主體，引入各方資源開展多元化項(xiàng)目開發(fā)，形成可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

《條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐有了充分的法治保障，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治效能，關(guān)鍵在于厘清實(shí)施主體，全方位、全過程落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)各類政策，充分發(fā)揮相關(guān)政策與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同推進(jìn)作用。同時(shí)，要根據(jù)實(shí)踐需求不斷完善與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相配套的財(cái)政、稅收、綠色金融、綠色產(chǎn)品等領(lǐng)域的政策；加快推進(jìn)監(jiān)測(cè)支撐體系、統(tǒng)計(jì)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系等技術(shù)文件的研究和制定，為開展補(bǔ)償工作提供扎實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)的操作指南；推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償信息公開，依法接受各種監(jiān)督，維護(hù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，加大實(shí)施效果宣傳，讓《條例》真正成為保駕護(hù)航生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的法律武器。

◎ 來源|新華社