和田地區生產建設項目水土保持遙感監管實踐

［摘要］ 2020年以來，和田地區按照水利部和自治區水利廳的部署，已連續4 a實施完成了生產建設項目水土保持遙感監管，共核查圖斑2 736個。2020—2023年，核查圖斑共涉及生產建設項目968個，其中合規項目470個，不合規項目498個，占比分別為48.55%、51.45%；水利部下發圖斑、核查圖斑數量均呈逐年下降趨勢，生產建設項目圖斑、涉及項目及不合規項目數量整體均呈逐年下降趨勢，表明生產建設項目水土保持違法違規現象得到有效遏制；遙感監管過程中存在遙感圖斑解譯不準確、水土保持基礎信息數據不完善、認定查處不全面及縣級水行政主管部門監管力度不足等問題，建議提高解譯精度、規范基礎數據管理、加強認定查處和強化執法力度，以提高遙感監管水平。

［中圖分類號］ S157[文獻標識碼] CDOI：10.3969j.issn.1000-0941.2024.08.002

［引用格式］ 許小有，樊慶國，王福，等.和田地區生產建設項目水土保持遙感監管實踐[J].中國水土保持，2024（8）：8-10.

和田地區位于新疆維吾爾自治區南部，總體經濟發展水平相對落后，在脫貧攻堅和鄉村振興戰略的指引下，基礎建設和工農業產業正處于快速發展的階段。近年來，地區內生產建設項目數量持續增多、規模持續擴大，在極大改善基礎設施條件和發展經濟的同時，也帶來地表擾動、植被破壞、廢土廢渣隨意堆存等問題，由此引發的人為水土流失加大了防治和監管的壓力，給水土保持和生態建設帶來了極大挑戰[1]。遙感監管作為新技術、新手段，可實現全覆蓋、高頻次、精細化和規范化監管，能有效彌補傳統監管方式存在的短板。生產建設項目水土保持遙感監管是根據水土保持監督管理需求，利用遙感影像、歷史監管成果等基礎數據，在一定技術支持下生產監督業務數據并開展應用的工作[2]。2020年以來，和田地區按照水利部和自治區水利廳的部署，已連續4 a實施完成了生產建設項目水土保持遙感監管，成效顯著，水土保持“未批先建”等違法違規現象明顯減少，社會各界水土保持意識顯著提升。筆者總結分析了和田地區水土保持遙感監管開展情況，并就存在的問題提出了相應的建議，以期進一步提升遙感監管效能。

1區域概況和田地區位于新疆維吾爾自治區最南端，西南枕昆侖山，東北深入塔克拉瑪干沙漠腹地，總土地面積24.90萬km2。屬暖溫帶極端干旱荒漠氣候區，降水稀少，蒸發強烈，南部山區年均降水量300 mm，北部平原區不同地點年均降水量28.9～47.1 mm。地形地貌由南部海拔5 200～5 500 m的高山區向北部海拔1 250 m以下的沙漠平原區過渡，是全國水土流失較嚴重的地區之一。根據新疆維吾爾自治區2021年水土流失動態監測年報，和田地區水土流失面積154 052.91 km2，占土地總面積的61.87%，水土流失面積大、分布廣、危害大、治理難，嚴重制約著地區社會經濟的可持續發展。2018年以來，和田地區積極主動全面開展水土流失綜合治理和生產建設項目水土保持監管，組織編制完成了地區及所屬8個縣（市）的水土保持規劃，確定了近期和遠期水土流失治理和預防保護目標，持續開展了水土保持目標責任考核和規劃實施情況評估，在水土流失綜合治理、水土保持監督管理、水土保持監測評價、水土保持信息化應用及水土保持培訓教育方面均取得了顯著成效。

2遙感監管內容和田地區生產建設項目水土保持遙感監管工作主要是根據水利部下發的遙感監管任務，開展現場復核、合規性認定、違法違規查處和違法違規整改銷號等工作。1）現場復核。依托生產建設項目水土保持信息化監管平臺，開展下發圖斑的現場復核工作，包括判別擾動圖斑類型、核查拍照、填寫圖斑屬性和數據修正與入庫。復核人員到達下發圖斑所涉及的現場，根據現場情況將圖斑判別為生產建設項目圖斑和非生產建設項目圖斑。針對生產建設項目圖斑，需收集圖斑涉及項目的相關資料，在遙感監管移動端平臺填寫圖斑屬性、關聯項目；現場拍攝能反映項目現狀的照片、項目標志牌照片，以及其他能夠支撐現場核查的資料等，作為判別圖斑擾動合規性的依據。若為非生產建設項目圖斑，需依據圖斑涉及項目的相關資料，在遙感監管移動端平臺填寫圖斑屬性，現場拍攝能反映項目土地利用類型和擾動狀況的照片。2）合規性認定。生產建設項目合規性認定結果分為合規項目、不合規項目兩種。其中，合規項目界定情形包括：①依法依規可不編報方案項目；②已報批方案且未超出防治責任范圍（未上傳入庫）項目；③疑似超出防治責任范圍但經核查實際未超出項目。不合規情形主要有“未批先建”、“未批先棄”、超出防治責任范圍3類情形；另外其他違法違規行為如“未驗先投”、建設地點變更、“未批先變”等也一并認定。生產建設項目合規性的判別可通過內業收集資料和交流座談進行。若事實清楚、證據充分，則可直接進行合規性認定；若現場難以取證，則要采取一定的措施進行取證和認定。3）違法違規查處。對認定為違法違規的生產建設項目，要依法依規進行跟蹤處置，主要包括下達整改意見、行政處理、 許小有等：和田地區生產建設項目水土保持遙感監管實踐立案等。4）違法違規整改銷號。在整改期限內完成整改，并上傳生產建設單位取得的水土保持方案行政許可（批復文件），或進入立案查處程序上傳立案文件后，均可銷號。

3遙感監管開展情況2020—2023年和田地區共計接收水利部下發圖斑2 561個，經拆分和合并處理，實際核查圖斑2 736個，其中非生產建設項目擾動圖斑1 646個、生產建設項目擾動圖斑1 090個。經現場復核和合規性認定，和田地區2020—2023年核查圖斑中共涉及生產建設項目968個，其中合規項目470個，不合規項目498個，占比分別為48.55%、51.45%，見表1。

3.1基本情況分析由表1可知，2020—2023年水利部下發圖斑呈逐年下降趨勢，核查圖斑、生產建設項目擾動圖斑、涉及項目及不合規項目數量整體呈逐年下降趨勢。2020年作為遙感監管的第一年，需復核圖斑1 850個，比水利部下發的圖斑多，其中包含了大量的非生產建設項目擾動圖斑和自然擾動圖斑，非生產建設項目擾動圖斑數量占下發圖斑的80.20%，由此可見下發圖斑的準確性不高；不合規項目190個，占項目總數的56.21%。2021年屬于去存量階段，下發圖斑準確性顯著提升，非生產建設項目擾動圖斑占比降為31.82%；但不合規項目維持在高峰狀態，占比達到81.55%。2022—2023年遙感監管成效初顯，各項指標均呈下降趨勢，下發圖斑準確性進一步提高，2023年非生產建設項目擾動圖斑占比下降至16.18%，而不合規項目下降明顯，占比由2022年的36.96%下降至2023年的13.22%，表明生產建設項目水土保持違法違規現象得到有效遏制。

3.2涉及的生產建設項目分析

3.2.1合規項目分析合規項目分析主要是通過合規情形、審批級別和建設狀態進行分析，具體情況見表2。

1）2020—2023年合規項目3種情形占比分別為14.9%、66.4%、18.7%。合規項目中情形①發生的主要原因是下發圖斑解譯不準確，現場復核后多為原地貌地、政府預留用地、農事耕作用地等；情形②的項目占比最高，其主要原因是未及時上傳水土保持方案相關信息至全國水土保持信息管理系統，導致基礎數據缺失，影響了遙感監管的準確性；情形③發生的主要原因是防治責任范圍矢量數據上傳不準確。2）2020—2023年省、市、縣級審批的合規項目占比分別為6.8%、10.6%、82.6%，說明各級水行政主管部門審批的項目均存在3種合規情形，其中縣級存在的最多，主要原因為縣級審批的生產建設項目基數大。3）2020—2023年建設狀態處于施工、停工和完工的合規項目占比分別為57.0%、7.0%、36.0%，說明處于3種建設狀態的項目均存在3種合規情形，其中處于停工狀態的最少，主要原因為停工項目基數小。

3.2.2不合規項目分析不合規項目通過不合規情形、審批級別和建設狀態進行分析，具體情況見表3。1）2020—2023年不合規項目4種情形占比分別為97.2%、1.4%、0.8%、0.6%，說明現階段“未批先建”仍然是生產建設項目的主要違法違規行為。2）2020—2023年省、市、縣級不合規項目占比分別為2.0%、2.6%、95.4%，說明不合規項目主要為縣級項目，縣級水行政主管部門對生產建設項目的監管力度有待加強。3）2020—2023年建設狀態處于施工、停工和完工的不合規項目占比分別為48.4%、10.8%、40.8%，說明生產建設項目施工全過程均存在違法違規行為，且大部分項目存在“未批先建”違法違規行為。

4結論與建議開展生產建設項目水土保持遙感監管可及時發現并查處違法違規生產建設項目，推動各級水行政主管部門全面依法履職，實現從“被動查”到“主動管”的轉變[3]。遙感監管能夠有效提升對生產建設項目的監管強度和廣度，加強對施工過程中“未批先棄”“超出防治責任范圍”等難以發現的違法違規行為的監管，擴大對縣級生產建設項目的監管范圍，形成全鏈條、全區域、全覆蓋的監管，彌補生產建設項目水土保持監管存在的短板。但擾動圖斑解譯精度不高、基礎數據管理不規范、認定查處不全面和行政處罰落實不到位等，影響了遙感監管的效果。1）提高擾動圖斑解譯精度。建立上下溝通機制，匯總現場核查反饋的解譯問題，通過豐富解譯標志庫、加強技術培訓、強化質量把關等方式，進一步提高擾動圖斑解譯精度，減少自然地貌、自然侵蝕、農業耕作等地塊圖斑的錯誤解譯。2）規范基礎數據管理，確保下發圖斑的準確性。一是完善水土保持方案審查，明確項目建設地點和征占地范圍；二是嚴格落實全過程信息錄入，規范防治責任范圍矢量圖，及時錄入監測、監理、變更及驗收等過程資料，并確保錄入信息的準確性。3）加強認定查處的完整性。根據《水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持監督管理辦法的通知》（辦水保〔2019〕172號），要求水行政主管部門開展生產建設項目全過程監管，遙感監管也應落實生產建設項目全過程合規性監管，在現場復核和合規性認定中加強對水土保持監測、監理和驗收的合規性認定，將未開展水土保持監測、監理及“未驗先投”的項目納入不合規項目。4）強化執法力度。當前針對遙感監管中發現的不合規項目，大多采用限期整改的方式進行處理，很少采取通報、約談和罰款等行政處罰，建設單位違法違規成本較低。建議各級水行政主管部門嚴格按照《中華人民共和國水土保持法》等相關法律法規和規范性文件，從嚴落實各項行政處罰，以案釋法、以案示警，強化全社會水土保持意識。

[參考文獻]

[1] 殷燕利.簡陽市生產建設項目水土保持遙感監管工作模式與成效[J].中國水土保持，2023（3）：50-53.

[2] 李樂，時宇.生產建設項目水土保持遙感解譯與判別技術實踐及思考[J].中國水土保持，2022（1）：31-34.

[3] 喬戀杰，萬君宇，周春波.生產建設項目水土保持遙感監管工作的成效與思考[J].水土保持應用技術，2020（6）：50-51.

收稿日期： 2024-01-23

第一作者： 許小有（1990—），男，甘肅宕昌人，工程師，學士，主要從事生產建設項目水土保持工作。

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（責任編輯張緒蘭）