事業單位預算執行的困境與出路

預算執行是預算管理中的重要內容，關系到預算目標、方案及財政收支政策、制度的落實，影響預算績效管理成效。新時期，財政收支矛盾加大，對此，政府多次強調“過緊日子”，要求各財政供養單位 “勤儉一切辦事業”。同時，引導其建立預算執行動態監控體系。在此背景下，各級事業單位立足實際強化自身預算執行力，取得了顯著的預算執行成效。但整體來看，事業單位預算執行還面臨諸多困境，亟須探索相應出路。本文主要基于對事業單位強化預算執行意義的分析，從預算編制、預算執行、預算執行監控、預算績效管理等方面討論了當前事業單位預算執行所面臨的困境，給出幾點建議，旨在為事業單位強化預算執行提供借鑒。

事業單位強化預算執行的意義

事業單位強化預算執行，對其優化配置資源、減少資金浪費或損失、提高整體績效水平等具有重要意義。預算產生于資源的稀缺性，而財政預算有限，通過強化預算執行，事業單位能夠充分掌握各類資源的消耗情況，并了解財政預算的分配、下達與運用情況，在此基礎上深入挖掘資源無效消耗、預算分配不合理、預算下達不及時、資金運用不到位的原因，從而對資源調度、預算安排等進行優化調整，進一步實現資源的優化配置，減少資金浪費和損失。在強化預算執行的過程中，預算管理必然要與績效管理進行有機對接，以形成預算績效管理模式，將績效理念逐漸滲透于預算執行當中，對預算執行情況進行績效評價，通過對其結果的多元運用提高單位整體績效水平。

事業單位預算執行的困境

預算編制質量不高 預算編制是預算執行的基礎，具有一定的導向作用，其質量的高低與否直接影響預算執行成效。因此，事業單位應對預算執行困境，應做好預算編制工作，以指引預算執行活動的有序開展。結合各地公開公示的年度預算執行及其他財政收支審計工作報告情況，發現多數事業單位預算編制質量不高。例如，某縣相關報告顯示，該地方部分單位下屬二級機構對于非稅收入如“國有資源（資產）有償使用收入”預算編制不完整，預算數為0，但實際收入17.52萬元。

預算執行率較低 預算執行率通常用來反映或考核預算執行情況，預算執行率較低表示預算執行不足，有待改進。現階段，盡管事業單位預算運行較為平穩，但仍面臨預算執行率較低的困境。具體表現為：無預算支出或超預算支出、直達資金或專項資金使用不及時、超范圍使用專項資金等。仍以上述地方相關工作報告內容為參考，該地方部分單位無預算采購固定資產，涉及金額24.86萬元，也有單位2021年直達資金“中央財政農田建設補助資金”2656萬元，已支付1911萬元，支付比例71.95%。

預算執行監控不力 一是預算執行監控人員不足，或是未能設置專人專崗承擔相應工作，或是盡管設置監控崗位，但人員經驗、知識、能力等相對欠缺，難以深入了解、跟蹤核實發現的疑點，從而使相關工作效果大打折扣。二是現行監管制度存在缺陷，比如未能針對大額資金管理制定統一標準、未能針對預算執行動態監控制定配套制度，監管制度和預算執行不協調，針對預算執行的內部控制管理制度建設不到位等。三是缺乏技術支撐，比如有監控系統沒有實現所有預算資金全覆蓋，導致預算執行監控有盲區；缺少動態監控，預警及相關規則；對智能化監控手段運用不足；監控系統與其他管理系統間的數據共享效率低下。四是監控運行機制存在漏洞，比如監控信息披露不合規、監控核查機制缺失、內外聯合監督機制尚未形成等。

預算績效管理不到位 一是績效指標不合理，財務指標占比較大，非財務指標占比較小甚至沒有。二是考核評價對象單一，往往對主要領導者、管理者進行考核評價，未能將其他單位主體納入考核評價范疇。三是考核評價結果應用不足，未能將其結果應用于預算安排、管理改進、監督控制等多個方面，僅將其與單位領導者、管理者薪酬、崗位掛鉤。

事業單位預算執行的出路

合理編制預算，提升編制質量 事業單位預算編制中，應著重考慮編制方法的適用性、編制程序的規范性以及編制內容的完整性等。《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中指出，“積極運用零基預算理念”，在此指引下，各地陸續印發關于全面實施零基預算的改革方案，以增強預算統籌能力、強化預算約束，同時保障重點支出。所謂零基預算法，是以零為基點來編制預算，不考慮過去預算情況。實施零基預算改革，是建立健全現代預算管理制度的重要環節。對于事業單位而言，有必要采用零基預算法進行預算編制。具體實踐中，應當遵循“先項目，后預算”原則，將落實地方政府重大決策部署作為預算安排的首要任務，把基本民生、基本公共服務等項目納入優先保障清單，并著力打破預算安排、資金分配的基數依賴，做好項目謀劃、儲備等前期工作，盡快形成實物工作量，以防止資金沉淀浪費。原則上，優先對現有資金進行整合，運用其解決新增支出問題，不允許臨時增加預算。

凸顯預算執行約束力 項目前期，注重做好項目事前評估工作，重點評估項目建設的可行性、項目績效目標的可操作性、項目資金來源的可靠性等。項目中期，合理規劃項目進度，在當前階段項目預算執行完成后，及時糾正其執行偏差，同時公布下一階段的預算方案及執行安排，避免人員隨意改變資金用途，減少超預算事項或預算外事項的發生。項目后期，開展好項目后評價工作，著重評價。項目預算執行控制措施的有效性，形成相應的評價報告，積累成功、失敗經驗，為后續預算項目的有效管控創造良好條件。

預算審核不嚴是影響預算執行率的主要原因之一，對此，事業單位應嚴把審核關卡。比如，針對關鍵崗位人員開展審核業務培訓，組織其對預算審核操作規則及流程進行學習，要求其準確把握審核口徑、明確審核范圍；倘若出現預算不足的情況，由關鍵崗位人員對上請示，確保單位內部審核口徑一致，防止預算資金隨意安排使用；注重規范審核流程，實行初審、復審、復核、審定的多級審核制度，必要時將相關意見錄入預算管理一體化系統。

建立健全預算分析機制，定期召開預算復盤會，復盤分析預算資金及其他資金的使用情況，重點關注重要、重大民生工程的預算執行情況，以及違規行為多發的預算管理領域，各部門共同研究解決當前預算執行中的問題與不足，提出可行的整改策略。對于難以如期完成的預算目標，挖掘其深層次原因，盡可能采取針對性措施加以解決，倘若無法解決，上述結果及時反饋至上級部門。

建立健全預算執行動態監控體系 第一，加強預算執行動態監控隊伍建設。在單位內部范圍選擇一批具備廉潔思想認知、高度責任意識、知識范圍廣、綜合能力強的人員組成動態監控機構，主要負責檢查、分析預算執行各環節的違規行為，實現財務腐敗現象的有效防范。

第二，完善相關管理制度。加強賬戶管理，嚴格遵循相關規定開立專項資金的專用賬戶，重點排查是否存在私設“小金庫”的情況，同時，對大額資金使用標準進行統一，協調預算執行與監控工作，將監控滲透于預算執行的每一個環節當中，并以內部控制為抓手，集成單位黨委、財務、審計等各監督力量，重點監控“三公”經費、重大項目，資金等。

第三，強調技術應用。制定預算執行預警規則，將其嵌入至相應信息化系統中，系統實時監控預算執行過程，按既定規則發出預警信號，提醒相關人員對異常情況進行處理。在此過程中，應注重優化監控范圍，除了監控預算資金外，還應監控非預算資金，通過設置風險指標體系達到全過程監控目的。

第四，健全監控運行機制。暢通內部溝通交流渠道，加強財務、業務等部門間的有效溝通，促進信息共享，一方面，讓財務能夠及時了解到業務中的預算執行情況，另一方面，讓業務能夠及時向財務反饋預算執行中的問題，接受財務指導與服務。完善信息披露與問責機制，要求全面、準確披露單位階段性的預算執行情況及其中存在問題、形成原因、整改措施等，并恰當披露違規行為信息，對違反國家政策法規及單位制度的人員，視其違規程度予以問責。

構建預算績效管理模式（從《預算法實施條例》說起） 《預算法實施條例》第五條明確了部門預算績效管理范圍，第41條指出要加強項目支出管理、開展項目預算評審，第五十一條、五十三條要求實施預算績效監控、開展績效評價等，為事業單位構建預算績效管理模式提供了明確指引。一般而言，預算績效管理涵蓋如下內容：

一是績效目標的確定。根據上述法規條例的相關規定，對于立項和省級清單管理項目，以及由省級統籌安排使用的中央專項轉移支付補助資金，在編制年度預算的同時，應編制年度績效目標。預算執行時，將其目標細化至區域或項目。績效目標所涉及的指標，一級指標應涵蓋產出、效益、滿意度，而每個一級指標應下設二級、三級指標。比如，產出指標下至少設置數量、質量指標，效益指標下設經濟、社會、生態等二級指標。倘若存在不能量化的指標值，也應確定具體的考核標準。

二是績效運行的監控。績效監控具體操作應注意對責任主體的明確，強調定期實施。事業單位作為績效監控的主體，牽頭開展本單位績效監控工作，定期收集、匯總、分析績效監控信息，及時糾正偏離績效目標的預算執行工作。

三是績效評價的開展。事業單位要開展好單位自評工作，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算項目支出等均納入自評范圍內，除了肯定當前成績，也應指出執行與管理中的問題，分析問題的形成原因，提出整改措施。不僅要對單位主要領導者、管理者進行考核評價，也應注重對其他單位主體的考核評價。

四是評價結果的應用。促進評價結果與預算安排、管理改進、監督控制等掛鉤，使其結果得到多元應用。比如，對于績效表現中、差的預算項目，適當壓減其預算額度，將預算資源向績效表現優良的預算項目傾斜。

事業單位強化預算執行，對其優化配置資源、減少資金浪費或損失、提高整體績效水平等具有重要意義。面對預算編制質量不高、預算執行率低、預算執行監控不力、預算績效管理不到位等諸多困境，事業單位應當堅持政策導向、風險導向、問題導向，立足自身實際，優化預算編制方法、程序及內容，提升預算編制質量，為預算執行提供明確指引，并細化預算執行責任，強調預算項目全生命周期管理，加強預算審核與預算分析，以凸顯預算執行約束力。同時，建立健全預算執行動態監控體系，依法依規構建預算績效管理模式，從而實現對預算執行困境的有效應對。