民事支持仲裁制度探析

摘 要：檢察機關基于法律監督職能和特殊群體權益保護，以民事支持起訴制度為參照，創新性地開展民事支持仲裁工作，在實現勞動爭議領域的司法公正、助力特殊群體維權等方面發揮了重要作用。但民事支持仲裁工作也面臨法律規定缺位、司法實務不統一、案件類型單一等困境，檢察機關有必要從確立基本原則和程序、探索案件適用范圍、構建多元協作機制方面完善民事支持仲裁制度的路徑。

關鍵詞：民事支持仲裁 檢察機關 特殊群體 協作機制

仲裁發揮著高效便捷的定紛止爭功能。目前我國法律規定中沒有明確支持仲裁制度，導致在仲裁案件中具有維權意愿的特殊群體難以得到來自機關、社會團體、企事業單位的有效支持和幫助。本文立足民事支持仲裁司法實踐，對檢察機關開展民事支持仲裁工作進行探析。

一、民事支持仲裁的必要性與正當性

（一）檢察機關開展民事支持仲裁有助于特殊群體的權益保護

近年來，全國檢察機關民事支持農民工起訴案件數量不斷攀升，2023年7.73萬件支持起訴中占5.08萬件，類型以勞動爭議（占43.9%）、合同糾紛（占33%）為主。［1］可以看出，檢察機關支持起訴的主要對象是特殊群體。檢察機關開展民事支持仲裁的原因在于，一是特殊群體維權意識和維權能力不足，合法權益無法得到有效保障。二是相較民事訴訟的程序及辦案周期，仲裁具有程序簡便、方式靈活、不受地域限制、快速結案等優勢，易被特殊群體接納。三是勞動爭議訴訟適用的仲裁前置程序，可以防止因案件久拖不決而損害勞動者合法權益，有助于緩和勞動者和用工企業之間的對立情緒，避免矛盾激化。因此，檢察機關將民事支持仲裁靈活運用于特殊群體的權益保護，為維權能力較弱、社會地位偏低的特殊群體提供法律咨詢、調取收集證據、提出支持仲裁意見書等幫助，是司法為民的生動體現。

（二）檢察機關開展民事支持仲裁有助于預防和化解社會矛盾

民事支持仲裁是檢察機關踐行新時代“楓橋經驗”、立足民事檢察監督職能、凝聚法律監督合力、構建多方參與的矛盾糾紛化解機制的創新舉措。第一，檢察機關將多元解紛貫穿民事檢察監督，以民事支持仲裁促矛盾糾紛化解，保障特殊群體合法權益，減少特殊群體訴累，加強矛盾預防，對于深化訴源治理具有重要作用。第二，檢察機關堅持有限介入原則，在民事支持仲裁過程中尊重特殊群體的意思自治，以幫助該群體實現實質意義上的權利平等為追求，不代替特殊群體參與仲裁活動，做到既不缺位，也不越位。第三，檢察機關全程參與支持民事仲裁活動，包括厘清爭議焦點、參與調解、跟蹤個案糾紛化解、推進普遍性矛盾難題破解，最大限度地修復社會關系。

（三）檢察機關開展民事支持仲裁具有正當性

首先，檢察機關作為社會公共利益代表，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道，加強對損害社會公共利益等突出問題的監督，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益。對于損害公共利益的行為，檢察機關對受到侵害的個人或集體支持仲裁，符合作為公共利益代表的定位。其次，檢察機關法律監督職能內涵具有延展性，隨著監督范圍變化而持續動態演進，并通過強化監督功能而不斷凸顯法律監督的概念內涵。［2］檢察機關充分發揮法律監督職能，將“雙贏多贏共贏”的監督理念融入自身工作中，在與行政機關、仲裁機構的協作配合中，探索出民事支持仲裁的創新做法，強化和拓展自身監督領域，也為法律監督職能注入了時代特色。最后，仲裁活動具有強烈的準司法屬性。雖然仲裁在本質上不屬于司法領域，但仲裁活動的開展，包括仲裁的申請受理、開庭和裁決等，都具有嚴格的程序規定，仲裁裁決在經過法院的確認后，即具備與生效裁判相同的強制執行效力。檢察機關開展民事支持仲裁符合法律監督職能定位，具有正當性。

二、民事支持仲裁的司法實踐

（一）案件辦理情況

從收集到的20余個案例中，可總結出以下三種典型模式：

1.參照法律建機制。如浙江省嘉興市南湖區人民檢察院（以下簡稱“南湖區院”）辦理榮某某等14人追索勞動報酬案時，根據與人社、婦聯等部門達成的特殊群體權益保護協作機制，參照《民事訴訟法》第15條的規定，決定支持窮盡維權手段的勞動者向勞動仲裁機構申請仲裁，最終成功追回勞動報酬。

2.協助取證促支持。如福建省廈門市集美區人民檢察院（以下簡稱“集美區院”）辦理黃某某等19人追索勞動報酬案時，主動協助維權者補齊證據材料，送達支持仲裁文書后全程參與庭審、調解，最終促成和解。

3.員工企業同幫助。如江蘇省常州市鐘樓區人民檢察院辦理吳某等33人追索勞動報酬案時，一方面發出支持仲裁意見書，為勞動者追回勞動報酬及補償；另一方面協調解決用工企業生產經營困難，激發經營活力，做到勞動者權益保護與服務保障民營經濟共推進。［3］

此外，檢察機關還以開通特殊群體綠色通道、引導勞動者向法院申請強制執行、發出社會治理檢察建議等形式維護勞動者合法權益，為探索建立民事支持仲裁制度增強立法供給。

（二）地方機制探索

浙江省紹興市上虞區人民檢察院（以下簡稱“上虞區院”）于2022年10月與勞動仲裁機構聯合簽署了《關于建立檢察機關支持勞動仲裁協作機制的若干意見（試行）》，從明確職能分工、規范辦案程序、注重線索移送、加強日常協作四個方面展開，重點明確檢察機關支持仲裁的對象為權益受到侵害且維權困難的勞動者，同時對爭議事實有調查核實權，可派員出席仲裁庭審、發表意見并進行監督。之后，上海市黃浦區人民檢察院、集美區院及南湖區院也分別與人社等部門簽署了協作意見［4］，進一步明確對于特殊群體被欠薪及易引發群體性糾紛的案件，檢察機關應積極參與庭審、調解、向勞動者提供法律咨詢、協助申請法律援助。綜上，檢察機關一方面探索性地將民事支持仲裁工作納入監督范疇，逐漸明確受案范圍、辦案程序、參與方式等，增加了可操作性及規范性；另一方面檢察機關作為主導部門，努力與多部門達成協作意見，既為行政機關暢通矛盾糾紛化解渠道，又為特殊群體提供法律幫助，從而實現司法為民的最終目標。

三、民事支持仲裁的困境分析與完善路徑

（一）困境分析

第一，法律規定缺位，參考依據模糊。民事支持仲裁目前尚無明文規定，缺乏指導性案例及做法，但因支持仲裁與支持起訴近似，各地檢察機關將民事支持起訴的相關規定及工作制度作為民事支持仲裁的重要參考。最高檢制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第14條、第15條、第21條的規定較為籠統和模糊，缺乏可操作的客觀標準，如第14條規定中“協助”的方式不明，第21條規定中“重大”的衡量標準不清。

第二，開展領域狹窄，案件類型單一。目前民事支持仲裁集中在追索勞動報酬領域，被侵權人多為處于弱勢地位的特殊群體，契合民事支持起訴制度的原則和條件。但仲裁案件涉及的領域不僅僅是追索勞動報酬，除《仲裁法》第3條規定的禁止性仲裁情形外，檢察機關尚未對特殊群體的其他合法權益領域進行支持仲裁的探索。

第三，協作機制零散，適用地域受限。如南湖區院、上虞區院分別與人社、司法等部門簽署的協作意見，適用范圍均局限于所在轄區，全國性的協作機制未曾建立。工作中，檢察機關與相關單位的溝通、協作經驗尚不夠豐富，這也增加了民事支持仲裁工作進一步推廣的難度。

（二）完善路徑

第一，確立基本原則和程序。檢察機關可以就民事支持仲裁制度出臺原則性規定，通過參照民事支持起訴制度，確立民事支持仲裁的適用原則和申請程序，細化民事支持仲裁的操作流程，如在協助調查方面，當事人申請仲裁方式解決爭議，原則上應當對自己的主張提供證據，但在雙方當事人社會力量懸殊、證據難以調取，或者存在滅失風險的情況下，檢察機關可以參照《仲裁法》第46條的規定，協助仲裁機構采取證據保全措施。對于急需資金保障基礎生活的特殊群體，或易引發群體事件的特殊案件，可視情協助獲取證據、開通維權綠色通道、引導申請強制執行等，更快更好地促使矛盾化解。在案件流程方面，支持、幫助特殊群體的原則應貫穿于案件始終，包括協助、引導當事人確定合理訴求、提供法律咨詢、后續跟蹤監督，以及與相關部門的協作配合等。檢察機關應秉持支持和監督并重的理念，既要尊重仲裁裁決的終局性和執行力，又要充分發揮仲裁優勢保障特殊群體的合法權益。

第二，探索案件適用范圍。檢察機關民事支持仲裁的主要目的是保護特殊群體的合法權益，因此，民事支持仲裁制度在不違反《仲裁法》第3條的情況下，應將適用群體限于農民工、殘障人士、婦女兒童等特殊群體。除了現有司法實踐中支持勞動者追索勞動報酬仲裁案件外，檢察機關支持仲裁的范圍還可拓展至社會保險待遇、最低生活保障待遇、撫恤金、救濟金，或者因工傷、醫療、產品質量等造成的人身、財產損害賠償等確有支持仲裁必要性的其他情形。當然，檢察機關支持仲裁的范圍既不能突破原有仲裁案件的受案范圍，也不能違背《仲裁法》第2條體現的立法宗旨即平等主體之間仲裁，應當在堅持比例性和必要性的基礎上，有限介入，注重發揮檢察專業優勢，著力為特殊群體解決實際困難。

第三，構建多元協作機制。檢察機關開展民事支持仲裁工作離不開人社、仲裁、婦聯等部門協作配合，需要立足本地仲裁實際情況，聯合多部門形成支持仲裁的共識，以協作機制推進民事支持仲裁工作的高質效開展，優化線索移送，強化協同履職，從基層到地市級、省級，隨之探索全國性的協作機制，使工作開展有規可依，以期更好推動矛盾化解、助力社會治理。一方面檢察機關與仲裁機構之間應加強常態化的信息互通。仲裁機構及時將涉社會特殊群體案件線索通報給檢察機關，特別是涉及困難群體、弱勢群體案件，做好線索移送工作，同時，檢察機關也應積極主動地與仲裁機構進行交流，就受理的申請支持仲裁案件，及時與仲裁機構做好溝通、對接工作；另一方面，延伸民事監督觸角，檢察機關可以嘗試派駐仲裁模式，與仲裁機構一道深入基層，深入群眾，將對公共利益的保護、對特殊群體的支持工作融入經濟社會發展各個領域，做到快速、高效、便捷化解矛盾。