論高空拋物侵權場合公安機關違反調查職責的賠償責任

摘 要：《民法典》第1254條第3款規定了高空拋物侵權場合中“依法及時調查”屬于公安機關的法定職責，違反該職責所引發的法律后果在《民法典》未作規定的情況下應回到一般法，即在《人民警察法》中予以確定。其中，相應的損害賠償責任可經由《人民警察法》第50條引致到《國家賠償法》中進行認定。當公安機關違反調查職責導致真正侵權人難以確定時，受害人、可能加害的建筑物使用人遭受的純粹經濟損失可以納入《國家賠償法》的調整范圍。當符合《國家賠償法》第2條規定的構成要件時，受害人、可能加害的建筑物使用人可以向違反調查職責的公安機關主張國家賠償。受違反安全保障義務的建筑物管理人應承擔補充責任的影響，可能加害的建筑物使用人主張的賠償責任數額與其承擔的補償責任范圍相同，受害人主張的賠償責任數額是其從真正侵權人處獲得的賠償總額與建筑物管理人承擔的補充責任數額及可能加害的建筑物使用人承擔的補償責任數額相加之后的差額。

關鍵詞：高空拋物；公安機關；調查職責；國家賠償；補償責任

中圖分類號：DF526 文獻標志碼：A

一、問題的提出

高樓林立的城市生活中“飛來橫禍”頻發，如何保障“頭頂上的安全”成為城市治理工作的重要議題之一。①對此，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1254條、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第291條之二等，都對高空拋物問題作出了明確規定，這為高空拋物法律問題的解決提供了規范依據。其中，根據《民法典》第1254條第3款的規定，在高空拋物侵權場合，公安機關應當依法及時調查，這為

查明案件事實提供了有力支持，有助于高空拋物侵權法律糾紛的解決。

參見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第698頁。但實踐中，公安機關往往因人手不足、經費有限等問題而未依法及時調查，致使《民法典》第1254條第3款的規定難以落到實處，有礙于提高高空拋物案件司法調整效率目的的實現。

參見唐勇、徐丹彤：《我國高空拋墜物侵權案中公安機關調查權問題研究》，載《貴州警察學院學報》2023年第1期，第14頁。從規范層面而言，公安機關未依法及時調查的原因主要有二：一是《民法典》第1254條第3款屬于不完全規范，其只規定了公安機關應當依法及時調查，而未規定公安機關未依法及時調查的法律后果，進而影響公安機關依法及時調查的積極性，此為公安機關怠于依法及時調查的內因；二是當公安機關未依法及時調查以致關鍵證據滅失而未能查清真正侵權人時，本可因查清真正侵權人而免于承擔補償責任的可能加害的建筑物使用人，在實際承擔補償責任

后，亦會因《民法典》第1254條第3款屬于不完全規范而畏于向公安機關主張相應損失，此為公安機關怠于依法及時調查的外因。在此背景下，為提高

高空拋物侵權場合中公安機關依法及時調查的積極性，本文擬以高空拋物侵權場合中公安機關違反調查職責的賠償責任為主題，在厘清《民法典》第1254條中公安機關“應當依法及時調查”的法律性質的基礎上，明確其未依法及時調查的法律后果，尤其是損害賠償責任承擔的規范依據，并為相應責任認定中的疑難問題探尋解決方案，以促進城市高效治理之立法目的的實現。

現 代 法 學 2024年第4期

朱曉峰：論高空拋物侵權場合公安機關違反調查職責的賠償責任

二、公安機關“應當依法及時調查”的法律性質

如前所述，《民法典》第1254條第3款屬于

不完全規范，其只規定了行為模式而未規定法律后果，從而導致該款規定事實上難以充分發揮指引與強制作用。因此，亟需在現行法律體系中通過法律解釋以明確《民法典》第1254條第3款的法律后果。在制定法規范理論中，不完全規范是相對于完全規范而言的概念，后者以普遍化的方式描述案件事實、構成要件，并同樣以普遍化的方式描繪其法律后果。這種完全規范通常情形下要么以命令形式表達，要么以禁令形式表達，但并非所有法條都必然包含命令或禁令，其也可能是賦權性規定，承認主體享有自由地為或不為特定行為的空間，但無論何種完全規范都必然包含適用規定，即完整法條作為規范語句的核心意義在于使法律后果得以適用。根據完整法條的邏輯形式，完整法條是一種假設語句：若具體案件事實將法條中抽象規定的構成要件予以現實化，那么該法條規定的法律后果對該案件事實就總是適用。

參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》（第6版），黃家鎮譯，商務印書館2020年版，第321、326頁。對于《民法典》第1254條第3款而言，其核心亦是“使法律后果得以適用”。但在此之前，應首先厘清該款規定究竟是賦權性規定還是強制性規定，即該款規定究竟是賦予公安機關在高空拋物侵權場合進行調查的自主權，還是強制其必須調查。對此，我國學理與實務上存在調查義務說與調查權說的分歧。

（一）調查義務說與調查權說的分歧

調查義務說認為，《民法典》第1254條第3款規定了公安機關的及時調查義務

參見鄒海林、朱廣新主編：《民法典評注·侵權責任編（2）》，中國法制出版社2020年版，第832頁。，這是因為該款規定使用了公安機關“應當依法及時調查”的表述。依據文義解釋方法，公安機關并不享有調查或不調查的選擇自由，而是負有及時調查以查清真正侵權人的法定義務。對此，在《民法典》制定過程中，雖有觀點認為，治理高空拋物，公權力不應該缺位，公安機關要擔負起應有職責，因而建議明確規定公安機關負有偵查義務；同時，全國人大憲法和法律委員會亦認識到于此場合公安機關應當負有調查義務。

參見沈春耀：《關于〈民法典侵權責任編（草案）〉修改情況的匯報（2019年8月22日十三屆全國人大常委會第十二次會議）》，載何勤華、李秀清、陳頤編：

《新中國民法典草案總覽》（增訂本），北京大學出版社2020年版，第475頁。但是，民法典相關草案的規定一直使用“有關機關”這一模糊表述，2020年5月提交十三屆全國人民代表大會第三次會議審議的草案亦未直接規定公安機關的調查義務。

參見何勤華、李秀清、陳頤編：《新中國民法典草案總覽》（增訂本），北京大學出版社2020年版，第469、598、725頁。在該草案的審議過程中，有觀點認為，高空拋物危害公共安全，公安機關有義務進行調查以查清責任人。

參見李飛：《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉審議結果的報告（2020年5月26日十三屆全國人大三次會議主席團二次會議）》，載何勤華、李秀清、陳頤編：

《新中國民法典草案總覽》（增訂本），北京大學出版社2020年版，第868頁。立法者最終采納了這一觀點，以“公安等機關”代替“有關機關”的表述，在《民法典》第1254條第3款中明確了公安機關的調查義務。

參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編解讀》，中國法制出版社2020年版，第338頁。

依據調查義務說的觀點，公安機關之所以在高空拋物侵權場合負有調查義務，是因為該場合的侵權行為涉及危害公共安全，作為偵查機關的公安機關應當及時查清案件事實，從而為保障公共安全

提供證據支持。

參見彭文華：《〈刑法修正案（十一）〉關于高空拋物規定的理解與適用》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第1期，第53頁。相對于負有法定義務的公安機關，高空拋物侵權場合中的受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等民事主體是權利人，高空拋物侵權行為發生后，公安機關應依《民法典》第1254條的規定全面履行調查義務，若未履行該法定義務導致權利人遭受損失，則應承擔因違反該法定義務而產生的法律責任。

與調查義務說不同，調查權說認為，《民法典》第1254條規定了公安機關的調查權

參見唐勇、徐丹彤：《我國高空拋墜物侵權案中公安機關調查權問題研究》，載《貴州警察學院學報》2023年第1期，第14頁。，該調查權雖然屬于公權力，但其區別于傳統的治安調查權和刑事偵查權，本質上是一種新型民事侵權調查權，不以被調查對象違反行政法規或涉嫌刑事犯罪為前提，它具有協助性和程序性的特點。

參見何白珣：《論高空拋物侵權中公安機關的調查權》，載《湖北警官學院學報》2023年第6期，第19頁。就民事侵權調查權的公權力屬性而言，主要包括三個方面：一是享有民事侵權調查權的是公安機關，其屬于公權力機關；二是調查的事務具有公共事務屬性，涉及公共安全與公共秩序；三是調查權的設立目的具有公益性。就民事侵權調查權的協助性而言，高空拋物侵權場合中公安機關行使調查權的核心目的在于協助受害人收集證據、查清責任人并協助法院進行調查取證，其本質上屬于民事私法協助權

參見葉濤：《論高空拋墜物侵權案件中的公安機關調查權》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2020年第5期，第115頁。，是一種有限介入權，整體上區別于公安機關行使治安調查權或刑事調查權時的全面介入權，呈現出警察輔助權的特征。當然，若高空拋物行為構成治安違法或刑事犯罪，便會產生由民事侵權調查權轉變為治安調查權或刑事調查權的“民行交叉”或“民刑交叉”問題。

參見江必新、胡云騰、王軼：《刑行民交叉疑難問題研究》，載《中國法律評論》2021年第6期，第8頁。就民事侵權調查權的程序性而言，高空拋物侵權場合中公安機關的調查權是一種事實導向性權力

參見張瑩瑩：《論高空拋墜物侵權案件中公安機關的調查權》，載《政治與法律》2021年第4期，第151頁。，公安機關無需對案涉法律關系中的權利義務作出認定，其僅需對案件事實進行調查并將證據材料提交給法院以作為相應裁判的事實依據，這區別于治安調查權和刑事調查權，后二者是一種實體性權力，既要查明案件事實，亦要認定案涉法律責任。

參見何白珣：《論高空拋物侵權中公安機關的調查權》，載《湖北警官學院學報》2023年第6期，第19-20頁。依據調查權說的觀點，《民法典》第1254條第3款賦予公安機關在高空拋物侵權場合中調查案件事實的權力，盡管該調查權有別于治安調查權和刑事調查權，但其本質上仍是一種公權力，“依法及時調查”是行使公權力的行為，若公安機關違反法律規定而未依法及時調查，亦應承擔相應責任，至于此種責任是否包括對受害人的損害賠償，則需要根據現行國家賠償責任規范進行具體判斷。

參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2022年版，第15頁。

（二）對學說分歧的評析及本文的立場

對于調查義務說與調查權說的分歧，應從二者的本質出發進行辨析。其中，調查義務說中的義務與權利相對，是指法律施加給當事人的作為或不作為的拘束。對于義務人而言，不論其意思為何，都必須遵守而不能變更或免除義務，若未遵守便會遭受法律的強制與制裁。通常而言，義務與權利相伴而生，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。

參見梁慧星：《民法總論》（第6版），法律出版社2021年版，第85頁。因此，若依據調查義務說認為《民法典》第1254條第3款規定了公安機關在高空拋物侵權場合中的調查義務，那么與該義務相對應的權利應為及時調查權，權利主體為高空拋物侵權的受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等，至于該權利的性質，則顯然不屬于

支配權、形成權、抗辯權，但亦難以將其歸入請求權和確認權的范疇。因為就請求權而言，其核心意旨在于權利人可以請求義務人為或不為特定行為，而在高空拋物侵權場合，公安機關及時啟動調查程序的基礎并非因受害人等主體享有請求權，當公安機關未依法及時調查時，受害人等主體事實上亦不能以公安機關未履行作為義務為由向其主張民事法律責任。與此相同，確認權是權利人請求法院等有權機關確認權利歸屬或行為效力的權利，而高空拋物侵權場合中公安機關進行調查，僅是為了查清案件事實，這在本質上屬于民事司法協助，并不直接決定案涉法律關系的權利義務歸屬及責任認定，故其不屬于確認權。易言之，依據調查義務說將《民法典》第1254條第3款規定的“依法及時調查”認定為公安機關的義務，可能面臨著對應權利無法定性的問題，難謂合理。

與調查義務說的本質是權利不同，調查權說的本質是權力。依據調查權說，《民法典》第1254條第3款涉及的權力具體指向警察權，即享有警察權的公安機關在高空拋物侵權場合，負有依法及時調查以查清案件事實的職責，并且公安機關通常僅負有調查職責而不具備認定相應法律責任的權限。該觀點與我國現行法上的警察權一致。從《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）的立法技術看，我國的警察權受警察任務影響，應從職責與權限兩個維度來理解。

參見余凌云：《警察法講義》（第2版），清華大學出版社2020年版，第45頁。《人民警察法》第2條規定了警察任務，為完成警察任務，國家必須設立警察機關并通過法律賦予警察機關相應的職責和權限，此處的職責和權限就是警察權。

參見萬洪云、李永清主編：《警察法學》（第2版），法律出版社2020年版，第101頁。公安機關及其工作人員在行使警察權時，與特定的自然人或法人等主體形成的是具體行政法律關系，這是一種區別于民事法律關系的縱向法律關系，作為行政主體的公安機關行使警察權的行為不受行政相對人意思的影響。基于警察權的雙重結構，可進一步認識《民法典》第1254條第3款規定的“應當依法及時調查”的法律性質：

一方面，該款規定了警察職責。依據該款規定，“應當依法及時調查”是公安機關的職責所在，其在高空拋物侵權場合必須依法履行調查職責，不受高空拋物侵權場合中案涉行政相對人意思的影響

。無論高空拋物侵權場合的受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等主體是否請求公安機關進行調查，公安機關都應當依法及時展開調查，以查清案件事實，這一結論亦符合該款規定在文字表述上使用的“應當”之意。

另一方面，該款規定了公安機關介入高空拋物侵權案件的條件，明確了公安機關的權限范圍，對公安機關行使警察權力的行為進行了約束。依據該款規定，公安機關在高空拋物侵權場合的權限為依法及時調查，若不涉嫌行政違法或刑事犯罪，則公安機關應在民事司法協助意義上行使權力，協助受害人收集證據、查清真正侵權人并協助法院進行調查取證，無需對案涉法律關系中的權利義務作出認定，防止公安機關過度介入民事法律關系。

若公安機關未按照《民法典》第1254條第3款的規定依法及時展開調查，其便違反了法定職責，由此產生的法律責任在特別法沒有規定時，應回到涉及警察職責一般規定的《人民警察法》中予以確定。

參見朱曉峰：《論警察違反危難救助義務的損害賠償責任》，載《公安學研究》2023年第3期，第62頁。若公安機關不履行法定職責導致民事主體的財產權益受到損害，則受害人有權要求其承擔國家賠償責任。

參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2022年版，第23頁。

因此，相較于調查義務說，以調查權說的基本論點為基礎展開的推論更具說服力，殊值贊同。具言之，在我國現行法律體系中，可以將《民法典》第1254條第3款規定的“應當依法及時調查”作為警察權的具體表現形式并從警察職責和警察權限兩方面來理解，據此確認高空拋物侵權場合中公安機關“應當依法及時調查”是警察權的具體表現形式，當公安機關不依法及時調查時，可以通過《人民警察法》中關于違反

警察職責的法律責任的一般規定，解決因《民法典》第1254條第3款未規定法律后果而產生

的法律適用難題。

三、公安機關違反調查職責損害賠償責任的規范基礎

將《民法典》第1254條第3款規定的公安機關“應當依法及時調查”定性為公安機關應當履行的職責，可以在《民法典》未規定公安機關未履行該職責的法律責任時，通過在現行法律體系中尋找公安機關違反法定職責后的法律責任的一般規定，來解決《民法典》第1254條第3款在實踐適用中法律后果不清晰的問題，并為因公安機關違反職責而遭受損害的當事人提供法律救濟的規范依據。

（一）《民法典》第1254條第3款與《人民警察法》第6條第14項

如前所述，《民法典》第1254條第3款規定的公安機關在高空拋物侵權場合中“應當依法及時調查”是警察職責的一種具體表現形式。在我國現行法律體系下，《人民警察法》對警察的職責、

義務、紀律、法律責任等基本問題作出了規定，是關于警察法律規范的一般法。

參見萬洪云、李永清主編：《警察法學》（第2版），法律出版社2020年版，第7頁。其中，該法將警察權賦予公安機關，公安機關作為警察機關應當為完成《人民警察法》第2條規定的任務而全面履行警察職責。

對于公安機關應當履行的職責，《人民警察法》第6條采用“具體列舉＋兜底規定”的立法技術作出全面規定。其中，該條第14項作為兜底性規定，在該條前13項所列舉的公安機關按照職責分工應依法履行的職責之外，還將《人民警察法》之外其他法律、法規規定的其他職責，也納入

公安機關應當履行的警察職責范疇。這為將《民法典》規定的“其他職責”納入《人民警察法》的調整范圍提供了解釋空間。

雖然《民法典》是關于民事主體與民事活動的基本法，在民事法律問題的調整上屬于一般法，但該法第1254條第3款規定的高空拋物侵權場合中公安機關“應當依法及時調查”，并非民事法律關系的調整規則，而是為保護民事權益新增的行政機關職責條款

參見肖澤晟：《民法典涉行政條款在行政訴訟中的適用》，載《國家檢察官學院學報》2023年第3期，第131頁。，屬于《人民警察法》第6條第14項規定的“法律、法規規定的其他職責”。換言之，在公安機關法定職責及其違反后法律責任的規定問題上，《人民警察法》屬于一般法，而《民法典》第1254條第3款屬于特別法。

據此，對于違反《民法典》第1254條第3款規定的“應當依法及時調查”這一法定職責的法律后果，自然應按照“特別法有規定的優先適用特別法規定，特別法沒有規定的適用一般法規定”

王雷：《民法典適用銜接問題研究動態法源觀的提出》，載《中外法學》2021年第1期，第87頁。

的法律適用原理，在《民法典》沒有規定公安機關未依法及時調查的法律責任時，適用作為一般法的《人民警察法》關于違反警察職責后法律責任的一般規定進行處理。

（二）《人民警察法》第50條與《國家賠償法》第2條

作為有關警察職責的一般法，《人民警察法》對警察職責及

違反職責后的法律責任作出了明確規定。依據該法第七章關于法律責任的規定，可將警察違反法定職責或法定義務后應承擔的法律責任分為兩部分：一部分是內部責任，此為違法的警察個人應承擔的法律責任。依據該法第48、49條的規定，警察違反法律規定應給予行政處分，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。另一部分是外部責任，此為公安機關對外部的受害人應承擔的賠償責任。依據該法第50條的規定，若警察在執行職務中侵犯公民或組織的合法權益并造成損害的，應依據《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）和其他法律、法規的規定承擔賠償責任。與內部責任中的行政處分規定不同，此處關于刑事責任與賠償責任的規定屬于提示參引規范

參見朱曉峰：《〈民法典〉第995條（人格權請求權）評注》，載《荊楚法學》2024年第1期，第30頁。，《人民警察法》本身并未直接規定具體的責任認定規則，而是將其參引到《刑法》《國家賠償法》等法律規范當中去，依據被參引法律的責任認定規則來完成具體案件中待評價事實的法律效果評價。其中，對于公安機關的賠償責任，依據《人民警察法》第50條的參引，應依照《國家賠償法》及其他有關法律、法規的規定進行認定。這為

公安機關未依法及時調查導致相關主體遭受損害時應承擔的賠償責任提供了清晰指引。

經由《人民警察法》第50條引致的《國家賠償法》，對國家機關及其工作人員行使職權時違反法律規定，侵犯公民、法人和其他組織合法權益并造成損害的賠償問題，作出了全面規定。依據《國家賠償法》第2條的規定，主張國家賠償責任應具備主體要件、侵權行為要件、損害結果要件和因果關系要件。

參見江必新主編：《〈中華人民共和國國家賠償法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第36頁。其中，理論界與實務界對主體要件

的理解分歧不大，其要求侵權人是國家機關及其工作人員。依據《民法典》第1254條第3款的規定，高空拋物侵權場合中負有依法及時調查責任的是公安機關，公安機關屬于國家偵查機關，符合主體要件的要求。存有爭議的是其他三項要件，需要結合《民法典》第1254條第3款的規定進行厘清。

1.侵權行為

該項要件關注侵害行為是否系行使職權且違反法律規定。這實質上包含兩個方面的要求：一方面是侵害行為系發生在行使職權時，若非因行使職權而侵害公民、法人和其他組織的合法權益，則該侵害行為不在《國家賠償法》的調整范圍內

參見杜儀方：《行政賠償中的“行使職權”概念——以日本法為參照》，載《法商研究》2018年第2期，第183頁。；另一方面是侵害行為違反法律規定且在法律規定的可歸責情形范圍內。

參見陶凱元：《正確處理當前〈國家賠償法〉實施中的若干關系》，載《法律適用》2014年第10期，第4頁。

就行使職權而言，依據《民法典》第1254條第3款的規定，公安機關在高空拋物侵權場合中依法及時調查是其法定職pOxsKWrsYUgmbm5dpu7n/429DD0p5V5vpfkW9zhrK3Q=責，發生在調查過程中的侵害行為自然發生在行使職權時。但問題在于，在高空拋物侵權場合中，公安機關未“依法及時調查”可能表現為兩種情形：一是公安機關在侵權行為發生后雖然進行了調查，但該調查可能未依法及時展開，即不完全履行職責；二是公安機關在侵權行為發生后，完全未展開調查。就公安機關不完全履行職責而言，由于其實施了調查行為，故即使該行為不當，也當然系發生在行使調查職權時；但就完全不履行職責而言，由于公安機關

并未行使職權，故該不履行職責的行為是否屬于《國家賠償法》第2條規定的發生在行使職權時，我國學理與實踐中存在不同觀點。

相關討論參見沈巋：《論怠于履行職責致害的國家賠償》，載《中外法學》2011年第1期，第81頁。為充分保護受害人的合法權益并督促行政機關依法行政

參見石佑啟：《行政不作為引起的國家賠償責任探討》，載《行政法學研究》1998年第4期，第57頁。，實現對行政機關的全面監督，最高人民法院通過司法解釋、答復等方式明確行政不作為致損時的行政賠償問題。其中，2022年《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（法釋〔2022〕10號，以下簡稱《行政賠償解釋》）第1條第1項在過往實踐經驗的基礎上進一步規定，《國家賠償法》第3條、第4條規定的“其他違法行為”亦包括不履行法定職責的消極不作為，明確了行政機關及其工作人員違法不作為屬于《國家賠償法》的調整范圍

參見于厚森、郭修江、楊科雄、牛延佳：《〈最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定〉重點條文理解與適用》，載《中國應用法學》2022年第2期，第28-29頁。，為《民法典》第1254條第3款規定的公安機關怠于履行調查職責場合中的受害人提供了獲取救濟的法律基礎。

就侵害行為屬于違反法律規定的行為而言，《國家賠償法》既未采用無過錯歸責原則，也未明確規定過錯歸責原則，而是采用違法歸責原則

參見蔣成旭：《認真對待過錯：再論國家賠償的過錯歸責》，載《浙江學刊》2021年第3期，第97頁。，即侵害行為必須違反法律規定。關于行政機關及其工作人員行使職權時違反法律規定的情形，《國家賠償法》第3條、第4條作出了明確的列舉，不屬于這些法律規定情形的其他侵害行為，即不在《國家賠償法》的調整范圍內。如前所述，由于《國家賠償法》第3條第5項、第4條第4項規定的具有兜底屬性的“其他違法行為”已經被《行政賠償解釋》規定的行政機關及其工作人員不履行法定職責的情形所納入，因此公安機關違反《民法典》第1254條第3款規定的調查職責的行為，亦可被納入《國家賠償法》的調整范圍。

2.損害結果

該項要件從兩方面提出要求：一是《國家賠償法》保護的合法權益被侵害；二是受害人因合法權益被侵害而遭受財產損失或精神損害。就“合法權益”而言，盡管《國家賠償法》第2條并未對該概念的內涵與外延作出明確界定，但結合該法第3條、第4條、第17條、第18條進行體系解釋，可以發現納入該法保護范圍的“合法權益”主要是指生命權、身體權、健康權等物質性人格權及人身自由、財產權，其他民事權益并不在《國家賠償法》的保護范圍內。

參見程嘯、曾俊剛：《個人信息侵權的損害賠償責任》，載《云南社會科學》2023年第2期，第109頁。據此，公安機關未履行《民法典》第1254條第3款規定的依法及時調查職責，雖然并未直接侵害公民、法人和其他組織的物質性人格權、人身自由，但有可能使那些本不應承擔補償責任的建筑物使用人在真正侵權人不明時承擔補償責任，使那些應獲得全部損害賠償的受害人在真正侵權人不明時只能獲得低于賠償數額的補償。

參見湖北省武漢市武昌區人民法院（2012）鄂武昌民初字第00236號民事判決書。質言之，公安機關的違法行為會使受害人的財產利益不

當減少，這亦屬于《國家賠償法》第4條第4項規定的財產權被侵害的情形。

參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2022年版，第41頁。

就受害人因合法權益被侵害而遭受財產損失或精神損害而言，依據《國家賠償法》第36條的規定，除該條列舉規定的財產權損害類型外，對財產權造成的其他損害，按照直接損失給予賠償，非直接損失的損害類型不在《國家賠償法》的賠償之列。依據我國學理及實務中的觀點，直接損失是指不法侵害導致現有財產直接減少，相應的賠償應當是已發生的確定的損失，不包括尚未發生但屬于受害人應得或可得的利益。

參見江必新、梁鳳云、梁清：《國家賠償法理論與實務》，中國社會科學出版社2010年版，第871頁。依據該觀點，《民法典》第1254條第3款規定的公安機關違反

調查職責后，受害人遭受的財產損失即不在《國家賠償法》可賠償的范圍內，因為此時受害人遭受的財產損失并非是由公安機關違反調查職責直接導致，而是高空拋物侵權場合中的不明侵權人所致。公安機關未履行職責導致真正侵權人不能確定，使有可能獲得全部賠償的受害人難以獲得全部賠償而遭受不利益，使本不應承擔補償責任的建筑物使用人因承擔補償責任而遭受不利益，這種不利益不屬于《國家賠償法》第36條第8項規定的直接損失范疇，而是一種純粹經濟損失。

為解決《國家賠償法》中“直接損失”概念的涵攝范圍過于狹窄而不利于保護

受害人的問題，《行政Ht3UZCtja2JtsJ8zPVc8FGnys0Msk1BoHMRnkntXZT8=賠償解釋》第29條對該概念進行了新的界定，將“直接損失”擴展為“實際損失”，實質性地擴展了《國家賠償法》的賠償范圍。

參見于厚森、郭修江、楊科雄、牛延佳：《〈最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定〉的理解與適用》，載《法律適用》2022年第4期，第30頁。據此，只要受害人遭受的損失具有現實性、確定性且與行政違法行為之間具有因果關系，就可以納入《國家賠償法》的賠償范圍。

參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2022年版，第492-493頁。由此，亦可以將前述高空拋物侵權場合中因公安機關怠于履行職責而導致的純粹經濟損失納入《國家賠償法》的調整范圍。

3.因果關系

該項要件在國家賠償責任問題上需要區分責任成立和責任承擔，進而有不同的關注重點。其中，國家賠償責任成立的因果關系是指侵權行為與權益被侵害或保護性法律規定被違反之間存在引起與被引起的關系，至于是否存在損害則在所不問；國家賠償責任承擔的因果關系是指侵權行為與受害人遭受的損害之間存在引起與被引起的關系，以此決定

侵權人

承擔賠償責任的具體范圍。關于因果關系的判斷標準，不同于我國現行法律體系下民事損害賠償責任普遍采用的相當因果關系判斷標準

參見程嘯、李西泠：《論個人信息侵權責任中的因果關系》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2023年第1期，第19頁。，學理與實務上對國家賠償責任中的因果關系判斷標準存在分歧，主要表現為直接因果關系說、相當因果關系說和綜合考量說三種。

直接因果關系說認為，國家賠償責任的因果關系不能完全按照民法上的因果關系理論進行分析，因為二者的寬嚴程度并不完全相同，國家只對直接產生的原因事實負責，因為其與損害結果之間存在必然、內在、本質的聯系。

參見萬洪云、李永清主編：《警察法學》（第2版），法律出版社2020年版，第220-221頁。

相當因果關系說認為，國家賠償責任因果關系的判斷要在充分保護受害人合法權益和有利于激發國家機關及其工作人員積極性之間

尋求平衡，以此為前提，應以相當因果關系標準作為國家賠償因果關系認定的基礎，以通常情形下行為人為或不為特定行為時一般人所能預見的事實及一般人不能預見卻能為行為人認識的特別事實為條件，同時兼顧合理、公正、正義等法律政策性因素判斷因果關系之有無，解決責任歸屬和賠償范圍問題。

參見梁清、陳丹：《國家賠償因果關系的法律認定》，載《人民司法》2010年第17期，第61-62頁。

綜合考量說認為，比較法在判斷因果關系時均未簡單地采用某一判斷標準，而是綜合考量可預見性、直接性、相當性及法規保護目的等因素作出認定，這些因素都以政策性考量為基礎。以此為借鑒，我國在認定國家賠償責任中的因果關系時，亦應在政策性考量的基礎上結合案涉具體情形并綜合考量各種因素，以判斷國家賠償責任的因果關系是否存在。

參見王熱、陳丹：《論國家賠償案件中因果關系要件的判斷標準》，載《求索》2011年第8期，第137頁。

從上述三種學說的觀點來看，直接因果關系說的標準過于嚴苛，將國家賠償責任的因果關系限制在相當狹窄的范圍內，既不利于充分保護受害人的合法權益，亦不能對國家機關及其工作人員依法行使職權進行有效監督，與《國家賠償法》第1條宣示的立法目的不符，并不可取。綜合考量說以政策性考量為基礎并結合案涉諸多因素對國家賠償責任的因果關系進行綜合認定，看似全面，但不可避免地會使因果關系這一法律上的判斷問題更多表現為政策性考量問題，從而降低了具體案件中因果關系判斷結果的相對確定性和可預見性，并削弱了以此為基礎的最終法律效果評價的說服力，亦不合理。相較而言，相當因果關系說強調以侵權行為發生時的一般社會經驗和智識水平作為判斷標準，認定案涉特定行為是否提高了損害發生的可能性，在可操作性及可預見性上更具說服力，值得贊同。至于相當因果關系說中法官自由裁量權過大的問題，可通過引入法規目的等其他因素進行適當限制

參見王磊：《相當因果關系的現代變遷與本土抉擇》，載《財經法學》2022年第1期，第76頁。，而不宜直接否定相當因果關系說本身的可適用性。

在《民法典》第1254條規定的高空拋物侵權場合，雖然受害人遭受的損害系由侵權人的非法拋物行為所致，但是當公安機關違反該條第3款規定的依法及時調查職責致使難以查明真正侵權人時，受害人、可能加害的建筑物使用人及建筑物的管理人都會因此遭受財產上的不利益，此種不利益在公安機關依法及時履行調查職責時即可避免。

參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編解讀》，中國法制出版社2020年版，第339頁。依據相當因果關系判斷標準，公安機關違反調查職責的行為，顯然會提高上述民事主體財產利益遭受損失的概率，違法行為與財產權益被侵害及最終的財產損失之間存在法律上的因果關系。

四、公安機關違反調查職責致損的賠償責任承擔

如前所述，當滿足前述責任構成要件時，依據《國家賠償法》第2條、第32條第1款、第36條第8項并結合《行政賠償解釋》第29條的規定，公安機關對高空拋物侵權場合中因其未依法及時履行調查職責而遭受財產損失的當事人負有賠償責任。

（一）公安機關的賠償責任與享有賠償請求權的主體

在高空拋物侵權場合，違反調查職責的公安機關并未直接侵害受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等主體的人身權益或財產權益，而是因違反職責導致未能查明真正侵權人，使本應由真正侵權人承擔的損害賠償責任由受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等主體分擔，由此導致這些實際分擔了賠償責任的民事主體的純粹經濟利益被侵害。易言之，在高空拋物侵權場合中，未履行調查職責的公安機關賠償的應是一種純粹經濟損失。在我國現行損害賠償規范體系中，不管是民事賠償責任還是國家賠償責任，判斷純粹經濟損失是否可賠的關鍵因素之一是其能否確定，通常情形下只有可以確定的純粹經濟損失才可被納入實際損失的范疇并獲得賠償。

參見張新寶、李倩：《純粹經濟損失賠償規則：理論、實踐及立法選擇》，載《法學論壇》2009年第1期，第7頁。在高空拋物侵權場合，需要通過侵權損害賠償責任進行填補的內容是受害人因侵害行為遭受的財產損失和精神損害。其中，財產損失主要是由侵害受害人的生命權、身體權、健康權所致，具體賠償數額可以依據《民法典》第1179條確定；人身權益侵害場合的嚴重精神損害，具體賠償數額可以依據《民法典》第1183條第1款確定。

參見王明鎖、胡芳、張鵬飛：《論從建筑物中拋擲物品的法律責任——以〈民法典〉第一千二百五十四條規定為中心》，載《晉陽學刊》2023年第2期，第115頁。公安機關未履行調查職責，并不會擴大受害人遭受的財產損失和精神損害，其僅使原本應由真正侵權人填補的損害轉由受害人、可能加害的建筑物使用人、建筑物管理人等主體分擔，從而導致這些本不應承擔責任的主體因損害分擔而遭受了純粹經濟損失。由此可以推知，高空拋物侵權場合的純粹經濟損失可以確定，因為其是真正侵權人應當承擔的損害賠償責任的轉嫁，所以其數額及認定規則與受害人因高空拋物侵權所遭受損害的數額及認定規則完全一致。當然，在前述向違反調查職責的公安機關主張純粹經濟損失賠償的權利人內部，因權利人各自實際遭受的損失并不相同，故其所獲賠償應有所區別。考慮到建筑物管理人承擔的責任本身具有特殊性，其是否有權向公安機關主張損失賠償及具體賠償數額，筆者將在“（二）公安機關的賠償責任與建筑物管理人的賠償責任”部分詳細展開，下文主要討論可能加害的建筑物使用人和受害人的損失及其向公安機關主張的賠償責任。

1.可能加害的建筑物使用人

依據《民法典》第1254條第1款的規定，可能加害的建筑物使用人在真正侵權人難以確定時，應當向受害人承擔補償責任。由于可能加害的建筑物使用人并非真正侵權人，由其承擔補償責任是法律對高空拋物場合的受害人予以特別保護并將相應損害進行分散處理的結果，是一種法定化的道德義務

參見王竹：《〈民法典〉高空拋物墜物責任新增規則評述》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，第108頁。，其承擔補償責任后若能確定真正侵權人，則有權向后者追償。當公安機關違反調查職責并難以確定真正侵權人時，可能加害的建筑物使用人在其承擔的補償責任范圍內事實上成為最終的損失承受者。因此，承擔了補償責任的可能加害的建筑物使用人可以向違反法定職責的公安機關主張賠償，賠償數額與其補償數額相同。

2.受害人

受害人是否可以向違反調查職責的公安機關主張損失賠償，取決于其因高空拋物侵權而遭受的損害是否已經通過可能加害的建筑物使用人的補償及未盡安全保障義務的建筑物管理人的補充賠償獲得了完全填補。若受害人遭受的損害已經獲得了足額填補，則依據受害人原則上不能從自己所遭受的損害中獲益的基本原理，其不能再向公安機關主張損失賠償；若受害人遭受的損失并未獲得足額填補，則其有權就所遭受的損失數額

與已獲得補償及賠償數額之和的差額部分，向公安機關主張損失賠償。

受害人就其遭受的損害是否獲得足額填補，在損害依《民法典》第1179條及第1183條第1款已確定的前提下，實際上主要取決于兩個因素：一是能獲得補償數額的多少；二是是否存在違反安全保障義務的建筑物管理人及其具體承擔的賠償數額。關于第一個因素，學理與實務上對現行損害賠償法律體系中補償數額與賠償數額之間的關系存在爭議。

其中，補償數額低于賠償數額說認為，補償不是賠償，賠償一般遵循填平原則，即損失多少賠償多少，而補償僅是其中一部分，補償數額應少于賠償數額

參見張新寶、張馨天：《從〈侵權責任法〉第87條到〈民法典〉第1254條：“高空拋（墜）物”致人損害責任規則的進步》，載《比較法研究》2020年第6期，第101頁。，其本質是公平原則下的損失分擔，具體數額應考慮行為的手段、情節、損失大小、影響程度、雙方當事人的經濟狀況等實際情況來確定，以實現公平合理、及時化解矛盾、妥善解決糾紛、促進社會和諧的目的。

參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編解讀》，中國法制出版社2020年，第91頁。個案具體認定說認為，《民法典》第1254條第1款并未像該法第183條及第1186條一樣對補償范圍作出限制，既然該款規定未對補償范圍作出任何限制，那么就不能排除由可能加害的建筑物使用人對受害人遭受的全部損害予以補償的可能。

參見鄒海林、朱廣新主編：《民法典評注·侵權責任編（2）》，中國法制出版社2020年版，第842頁。

筆者認為，《民法典》第1254條第1款規定的可能加害人的補償責任本質上反映了公平原則的損失分擔思想

參見王利明主編：《中國民法典評注·侵權責任編》，人民法院出版社2021年版，第415頁。，讓可能加害的建筑物使用人承擔與真正侵權人完全相同的責任，不論是賠償責任還是補償責任，最終都將達到完全填平受害人遭受的損害的效果，這顯然與公平原則下的損失分擔思想不符，即將受害人的損害完全轉嫁給可能加害的建筑物使用人從而使受害人自身無需承受任何損害。在此意義上，補償數額低于賠償數額的觀點更值贊同。因此，對于高空拋物侵權場合中未能從可能加害人處獲得完全補償的受害人而言，其因公安機關違反調查職責而遭受損失，該損失為其因高空拋物侵權所受損害與其從可能加害的建筑物使用人處所獲補償之間的差額。對此，受害人可以向公安機關主張損失賠償。

（二）公安機關的賠償責任與建筑物管理人的賠償責任

影響前述可能加害的建筑物使用人與受害人是否有權向違反調查職責的公安機關主張損失賠償及具體賠償數8LDJ+HfJJaeRKzj6mLBWyQ==額的核心在于《民法典》第1254條第2款規定的建筑物管理人是否承擔賠償責任。依據《民法典》第1254條第2款的規定，建筑物管理人應采取必要的安全保障措施防止高空拋物侵權行為發生，若其未采取必要的安全保障措施，則應依法承擔未履行安全保障義務的賠償責任。

參見王竹：《〈民法典〉高空拋物墜物責任新增規則評述》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，第109頁。

1.建筑物管理人補充責任與補償責任的適用順序之爭

對于違反安全保障義務的建筑物管理人所承擔的賠償責任，學理與實務上存在不同觀點，主要表現如下：

補充責任與補償責任并存說認為，《民法典》第1254條第2款規定的建筑物管理人違反安全保障義務時承擔的責任與《民法典》第1198條規定的安全保障義務人承擔的責任一致，都是“相應的補充責任”。此處的“相應”是指根據安全保障義務人的過錯程度和原因力大小來確定責任范圍，也即受害人只能在一定范圍內向建筑物管理人請求承擔賠償責任，而不能要求其承擔全部責任。同時，由于《民法典》第1254條第2款并沒有規定建筑物管理人的補充責任與可能加害的建筑物使用人的補償責任之間的先后順序，這意味著這兩種責任可以并存，受害人既可以同時主張這兩種責任，也可以先后主張。

參見王利明主編：《中國民法典評注·侵權責任編》，人民法院出版社2021年版，第418頁。

補充責任優先于補償責任說認為，雖然《民法典》第1254條第2款規定的民事責任與《民法典》第1198條規定的補充責任一致，即安全保障義務人違反安全保障義務時都應承擔“相應的補充責任”，但此處的“相應”是指責任比例的認定應當采用綜合標準，即綜合考慮案涉過錯程度、原因力大小、各方經濟能力、是否存在保險以及安全保障義務人的風險轉移能力等因素，而非采用過錯程度與原因力大小的二元標準，從而在各方利益的平衡保護中實現公平處理。在高空拋物侵權場合，以建筑物管理人承擔補充責任為前提，當真正侵權人不明時，基于賠償優先于補償以及最佳風險防范目的的考量，建筑物管理人的補充責任應先于可能加害的建筑物使用人的補償責任，即應首先確定建筑物管理人承擔的補充責任的比例，在此之外的部分由可能加害的建筑物使用人進行補償。

參見姚輝、金騎鋒：《民法典高空拋物致人損害責任的解釋論展開》，載《法律適用》2021年第7期，第32-35頁。

2.補充責任先于補償責任適用的正當性基礎

筆者認為，雖然《民法典》第1254條并未明確規定真正侵權人不明時建筑物管理人的補充責任與可能加害的建筑物使用人的補償責任之間的適用順序，但基于補充責任與補償責任在現行法律體系

中的功能，依然可以確定二者在具體適用時存在先后順序。事實上，除前述優先說所持的賠償優先于補償及促成最佳風險防范目的這兩項理由外，還可以從建筑物管理人與

可能加害的建筑物使用人承擔責任的前提及承擔責任后追償權的行使兩方面，具體分析補充責任與補償責任在適用時是否應存在先后順序。

第一，就補充責任與補償責任的承擔前提而言，補充責任以安全保障義務的存在與違反為前提，只要滿足這兩項條件，

不論真正侵權人是否明確或有無清償能力，在受害人向建筑物管理人主張補充責任時其都不能拒絕，因為此時承擔補充責任的建筑物管理人是為自己的過錯負責

參見王竹：《〈民法典〉高空拋物墜物責任新增規則評述》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，第112頁。；而對于補償責任，受害人向可能加害的建筑物使用人主張承擔補償責任是以真正侵權人難以確定為前提，當真正侵權人確定時，不管該侵權人有無清償能力，受害人都只能向其主張賠償，因為此時無過錯的其他人無需為真正侵權人分擔責任。若在高空拋物侵權場合中不區分二者的適用順序，則有可能使那些本應為自己的過錯承擔補充責任的建筑物管理人少承擔或免于承擔責任，使無過錯的可能加害的建筑物使用人承擔過重的補償責任，這并不符合現行法律體系下的過錯責任原則。

第二，就補充責任與補償責任承擔后的追償權而言，雖然承擔了補充責任的建筑物管理人與承擔了補償責任的可能加害的建筑物使用人都有權向真正侵權人追償，但在高空拋物侵權場合中真正侵權人并不確定時，此種法律規定的追償權事實上難以實現。此時，無論是承擔補充責任的建筑物管理人，還是承擔補償責任的可能加害的建筑物使用人，事實上都是終局的責任承擔者，若允許這兩種責任并存且由受害人任意選擇，則可能導致無過錯的可能加害的建筑物使用人承擔較重的補償責任，而有過錯的建筑物管理人反而承擔較輕的賠償責任甚至不承擔責任，這既不能促使建筑物管理人積極履行安全保障義務

參見馮愷：《民法典高空拋物致害責任規則的體系性解讀：局限與克服》，載《比較法研究》2021年第1期，第87頁。，也與過錯責任的基本原則不相符，難謂合理。

綜上所述，《民法典》第1254條第1款規定的可能加害的建筑物使用人的補償責任應在該條第2款規定的建筑物管理人承擔的補充責任之后適用。

3.建筑物管理人責任承擔對公安機關賠償責任承擔的影響

依據前述結論，在確定受害人及可能加害的建筑物使用人是否有權向違反《民法典》第1254條第3款規定的調查職責的公安機關主張損失賠償責任及具體賠償數額時，應首先依據《民法典》第1254條第2款并結合第1198條第2款的規定確定建筑物管理人是否應承擔

違反安全保障義務的補充責任及其具體比例。

第一種情況是建筑物管理人并未違反安全保障義務，此時其無需承擔補充責任，亦無權依據《國家賠償法》第2條等規定向違反調查職責的公安機關主張損害賠償。可能加害的建筑物使用人在依據《民法典》第1254條第1款的規定確定補償責任時亦無需考慮建筑物管理人，其在承擔補償責任后有權向違反調查職責的公1YG9WbPJehUo9LVQrC+Xsg==安機關就其遭受的損失主張賠償。由于此時受害人通過可能加害的建筑物使用人承擔補償責任所填補的僅是其遭受損害的一部分，對于真正侵權人應賠償但未能通過補償責任分擔出去的部分損害，受害人有權向違反調查職責的公安機關主張損失賠償。

第二種情況是建筑物管理人違反安全保障義務，此時其需要承擔

違反

安全保障義務后的補充責任，那么此時受害人與可能加害的建筑物使用人有權向違反調查職責的公安機關主張的賠償范圍應當是其損失數額與建筑物管理人承擔的補充責任數額之間的差額。在該差額內部，受害人與可能加害的建筑物使用人則依據后者具體承擔的補償責任比例來劃分各自向公安機關主張的賠償責任份額。

在第一種情況下，由于建筑物管理人并未因承擔補充責任而產生損失，其自然無權向違反調查職責的公安機關主張賠償責任。但在第二種情況下，由于建筑物管理人需要向受害人承擔補充責任而遭受了經濟上的不利益，對于其是否有權向公安機關主張賠償責任，存在進一步討論的空間。一種可能的思路是，雖然建筑物管理人違反安全保障義務需要依據《民法典》第1254條第2款并結合第1198條第2款的規定對受害人承擔賠償責任，但這種賠償責任僅僅是對直接侵權人應承擔的賠償責任的補充，并非終局的責任，其在承擔補充責任后有權依據《民法典》第1198條第2款的規定向終局的責任承擔者即真正侵權人追償。

參見王竹：《〈民法典〉高空拋物墜物責任新增規則評述》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，第112頁。在公安機關違反《民法典》第1254條第3款規定的調查職責致使真正侵權人難以確定時，承擔了補充責任的建筑物管理人所享有的追償權便難以實現，其由補充責任人事實上轉變為終局的責任承擔者，由此遭受的財產上的不利益系因公安機關違反調查職責所致，其有權依據《國家賠償法》第2條等規定向違反調查職責的公安機關主張賠償責任。但該思路的問題在于，違反安全保障義務的建筑物管理人承擔補充責任本系過錯責任的應有之義，《民法典》確立的安全保障義務一般條款（第1198條第2款）雖然規定承擔了補充責任的安全保障義務人享有追償權，但這也暗含著若真正侵權人下落不明、無力償債甚至難以確定時，承擔補充責任的安全保障義務人事實上應為自己違反安全保障義務的過錯行為承擔終局的責任，《民法典》第1198條第2款并未一般性地將該風險分配給其他主體。對此，《民法典》第1254條第2款亦應作相同理解。

參見張新寶、張馨天：《從〈侵權責任法〉第87條到〈民法典〉第1254條：“高空拋（墜）物”致人損害責任規則的進步》，載《比較法研究》2020年第6期，第101頁。以此為基礎，雖然《民法典》第1254條第3款規定了公安機關的調查職責，但該款規定的核心目的是保護受害人的合法權益和公共安全。

參見彭文華：《〈刑法修正案（十一）〉關于高空拋物規定的理解與適用》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第1期，第53頁。當然，若公安機關依法履行調查職責查明了真正侵權人，承擔補充責任的建筑物管理人亦會因此受益，因為其不會面臨因真正侵權人不確定而產生的事實上難以行使追償權的風險，這有別于真正侵權人確定但下落不明或不具有清償能力時追償不能的風險。若在公安機關未依法履行調查職責的場合使承擔了補充責任的建筑物管理人有權向公安機關主張賠償責任，無疑會將《民法典》第1198條第2款分配給建筑物管理人而《民法典》第1254條第2款對此沒有特別規定的風險轉嫁給公安機關，既使違反安全保障義務的建筑物管理人不能對其過錯負責，不利于督促建筑物管理人積極履行安全保障義務

參見曹險峰：《侵權法之法理與高空拋物規則》，載《法制與社會發展》2020年第1期，第58頁。，又使《民法典》第1254條第2款規定的高空拋物侵權場合中建筑物管理人承擔的法律責任的實際效果在無任何特殊理由的情形下區別于《民法典》第1198條第2款規定的一般安全保障義務人違反法定義務時責任承擔的實際效果，這不利于安全保障義務法律體系的整體協調。在此意義上，宜認為違反《民法典》第1254條第2款規定的負安全保障義務的建筑物管理人無權向違反《民法典》第1254條第3款規定的負調查職責的公安機關主張賠償責任。

五、結論

不完全法律條款需要與其他法律條款結合后方可作出法律效果評價。據此，為使公安機關在高空拋物侵權場合中依法及時履行《民法典》第1254條第3款規定的調查職責，應當通過體系解釋方法將該款規定與《人民警察法》第6條第14項關于公安機關法定職責的兜底性規定相結合，并將公安機關在高空拋物侵權場合中違反調查職責的損害賠償責任認定，通過《人民警察法》第50條與《國家賠償法》第2條建立體系關聯，從而為高空拋物侵權場合中因公安機關違反調查職責而遭受純粹經濟損失的受害人、可能加害的建筑物使用人提供救濟，助益于高空拋物侵權場合中充分保護相關民事主體合法權益并全面督促公安機關依法履行職責的立法目的的實現。