消費稅改革的方向

2024年3月，全國人大對預算報告的審查意見指出要推動消費稅改革。結合7月將召開二十屆三中全會，市場對于消費稅改革的預期進一步升溫。

消費稅改革的必要性

1994年起征收消費稅，其目的在于調節產品結構、引導消費方向，體現“寓禁于征”的政策意圖。但隨著時代的發展，居民消費結構與央地財政關系均發生較大變化，消費稅的征收思路或將進一步調整。我們認為，補充地方財力、調整地方“重生產、輕消費”的思路可能成為未來征收消費稅征收的核心意圖。

1994年實施分稅制改革，有效解決了中央財政缺口問題，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高至1994年的56%。分稅制改革在收入劃分維度成效顯著，但并未調整財政支出結構。為保證改革的順利進行，中央制定了稅收返還辦法以調動地方積極性。1998年實施房地產制度改革后，作為政府性基金歸地方所有的土地出讓金收入大幅增長，逐漸成為地方財政的重要來源，部分地方甚至出現過度依賴土地財政的情況。此外，省級以下分稅制財政體制由各地方政府按照實際情況進行調整，造成基層的財權逐漸減小，事權逐級增加的情況。

近年來房地產市場持續調整，土地出讓金收入的下滑導致地方財力受限。2022年以來，全國商品房銷售面積和房地產新開工面積延續負增長，造成房企拿地意愿持續低迷，土地出讓金收入出現顯著下滑。根據《關于2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》，考慮債務收入、調入資金后，2023年地方一般公共預算收入總量和政府性基金收入總量合計為334334.92億元，較2022年增長1.66%。但2023年地方一般公共預算本級收入與地方政府性基金預算本級收入合計為183505.86億元，較2022年增長0.07%，仍不及2021年的九成水平。這意味著地產景氣度下行后，地方可自主支配的財力顯著受限。

中央經濟工作會議提出謀劃新一輪財稅體制改革，一方面中央可能上收部分事權和支出責任，另一方面可能通過消費稅改革等措施補充地方財力，激發地方開拓財源的積極性。2023年中央經濟工作會議和2024年政府工作報告均提出要謀劃新一輪財稅體制改革。從改革目的看，新一輪財稅體制改革既要解決短期面臨的財政緊平衡、地方債務風險和土地財政難以為繼的問題，也要圍繞推進中國式現代化、構建統一大市場、統籌發展與安全等重大戰略任務。

消費稅改革的政策脈絡已較為清晰，消費稅“后移”和“下劃”的改革方向也符合新一輪財稅體制改革的整體要求。因此，在地方財力受限的背景下，消費稅改革的必要性和可能性進一步提升。更重要的是，消費稅改革有助于改善地方政府“重生產、輕消費”的現象，對于釋放擴大內需潛力具有重大意義。

現行的稅收制度倚重生產環節，多數稅收來自企業，且主要在生產環節征收。2016年“營改增”政策實施以前，服務業征收的營業稅屬于地方收入，改革以后的增值稅由央地共享，地方分享比例由25%提升至50%。盡管政策的本意是平衡地方稅收，但反而激勵地方爭奪制造業稅基，客觀上造成部分行業出現產能過剩、重復建設的問題，某種程度上也埋下了市場分割的隱患。通過消費稅的“后移”和“下劃”，地方將增加來自消費環節的稅收，這不僅可以改善地方政府“重生產、輕消費”的思路，也有助于打破地方保護和市場分割，促進全國統一大市場建設。

消費稅改革的可能方向

結合有關消費稅改革的政策文件以及實際情況，我們認為未來消費稅改革將大體分為三個方向。

其一，消費稅征收環節后移，并穩步下劃至地方。

現行的消費稅在生產環節征稅，征收環節后移的含義是將消費稅征收后移至批發零售環節。消費稅在生產環節征收的優點包括征收效率高、監管成本低、收入不易流失等，而后移至批發零售環節征收對于征管技術要求比較高，因此消費稅征收環節后移的改革方向雖早已明確，但至今尚未落地。

從可行性看，在消費稅15個稅目中，除木制一次性筷子、電池、涂料以外，其余12個稅目基本具備在零售環節實現征收消費稅的條件。根據我們的測算，2023年成品油消費稅占消費稅收入比重約為60%，是消費稅最重要的稅目之一。目前加油站基本都安裝了稅控加油機，其征收環節由生產向零售后移的條件較為成熟。

相比之下，消費稅下劃至地方仍存在一定難度。目前消費稅占比最高的稅目是成品油消費稅，雖然歸屬于中央稅，但具有專項用途，通過轉移支付制度專款專用于地方道路修建和維護。因此，消費稅下劃至地方仍面臨阻礙。但當前地方財力受限問題亟待解決，建設全國統一大市場也需要財稅體制改革的配合，消費稅改革的必要性逐漸上升，預計改革仍將穩步推行。結合2019年底財政部發布的《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》，未來消費稅改革可能采取與“營改增”類似的試點改革，即改革政策先在部分地區的部分行業/稅目進行試點，再逐步推廣至全國范圍部分行業/稅目，最后覆蓋至全國范圍的所有行業/稅目。

從效果上看，消費稅的下劃將對沖土地出讓金收入持續下行對地方財力的負面影響。根據《關于2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》，2024年國內消費稅預算收入為17245億元，如果全部下劃至地方，則地方一般公共預算本級收入與地方政府性基金預算本級收入之和為205097.53億元，基本與2021年持平。這意味著消費稅改革對于緩解地方財力受限問題具有重要意義。

其二，將車輛購置稅與汽車消費稅合并。汽車消費稅與車輛購置稅是汽車產業生產、零售環節中征收的兩個稅種，自開征以來對調節汽車消費規模和結構起到重要作用。其中，車輛購置稅是價外稅，在零售環節征收，稅率為10%，稅收收入歸屬于中央；而汽車消費稅是價內稅，在生產環節征收，稅率取決于排氣量，目前也屬于中央稅。然而，汽車消費稅和車輛購置稅存在征稅對象重復計征問題，一定程度上制約了汽車消費。同時，隨著時代的發展，汽車也由過去的奢侈品轉為大眾消費品，與消費稅“調節小眾奢侈品消費”的初衷存在偏差。更重要的是，隨著消費稅征收環節的后移，汽車消費稅和車輛購置稅的重復計征問題將更為突出。

理論上講，消費稅分為選擇性消費稅和一般性消費稅，前者選擇某些特定商品征稅，如煙酒、奢侈品、燃油等，后者則對大部分消費商品征稅，如超市購買的商品，二者的功能定位是完全不同的。現行的汽車消費稅實際上是選擇性消費稅，而車輛購置稅則更符合一般消費稅的概念。

隨著消費稅改革的推進，我們預計未來車輛購置稅和汽車消費稅有望合并為一個稅種，保持總體稅負不變并增加地方財政留成比例或全部下放至地方。2023年中國車輛購置稅收入為2681億元，如果全部下放至地方，一方面可以激勵地方政府促進汽車消費，另一方面也將對地方財力起到較好補充作用。

其三，實施消費稅擴圍。如前文所述，消費稅可以分為選擇性消費稅和一般性消費稅，現行的消費稅制度屬于選擇性消費稅，僅對特定的消費品征稅，但未對消費行為和大多數零售商品征稅。我們認為，消費稅存在較大擴容空間，未來可能將更多的奢侈商品和服務、高能耗或高污染商品納入征稅范圍，實施零售環節征收并下劃給地方政府。

此外，另一種可能的情形是，為滿足擴大內需和建設全國統一大市場的需求，不排除消費稅未來擴圍至更多商品和服務的零售環節，增值稅后退至批發環節，并保持整體宏觀稅負不變。在這種情形下，消費稅實際上取代了零售環節征收的增值稅，消費稅將由選擇性消費稅變為一般性消費稅，其主要定位將不再是調節消費結構，而是籌集財政收入。一般性消費稅的稅基來源于當地居民消費，而居民消費又與地方政府提供的消費基礎設施有密切關系，因此將其作為地方稅是比較合適的。

我們認為，消費稅擴圍最終采取第二種情形的可能性更高。由于現行的消費稅是選擇性消費稅，其涉及的商品主要是過度消費會造成危害的特殊消費品、奢侈品、資源消耗品等。如果僅僅將消費稅下劃至地方，而不調整征稅范圍或僅將更多奢侈品和服務納入征稅范疇，可能造成地方政府為擴大財政收入而刺激奢侈品和資源消耗品消費的現象。此外，消費稅擴圍至更多商品和服務的零售環節征收，將顯著提振地方政府擴大內需的動機，也符合當前的經濟形勢與政策基調。鑒于消費稅的復雜性，消費稅的改革需要較長時間。

（作者為西部證券首席分析師）