我國新型農村合作金融組織的困境與突破

我國農村信用社的商業化轉型為新型農村合作金融組織提供了發展的歷史機遇和舞臺。源于農村的內生性需求與國家政策的密集推動，新型農村合作金融組織在農村信用社啟動商業化改革之時便應運而生并蓬勃發展，但由于缺乏頂層設計并受制于政策執行偏差，新型農村合作金融組織經過短暫發展便陷入困境。如何找到癥結所在，突破困境，促進我國新型農村合作金融組織健康發展，成為當下重要課題。

新型農村合作金融組織在農村信用社2003年新一輪深化改革之時萌芽，在政策的推動下迅速發展壯大。新型農村合作金融組織的產生與發展，一定程度上彌補了農村信用社商業化帶來的不足，成了“三農”資金互濟的有效渠道，部分解決了農村地區資金供給不足的問題。但整體而言，由于監管政策、經濟環境以及自身經營等諸多內外因素的疊加影響，新型農村合作金融組織并沒有得到健康有序發展。一度引起社會轟動的全國首家農村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社，在經過長達7年的“休眠”后，于2021年11月末宣布解散。百信農村資金互助社的謝幕，宣告了我國農村合作金融組織的發展走入低谷，陷入了困境。

新型農村合作金融組織類別

根據監管主體或主管部門的不同，可以將新型農村合作金融組織劃分為銀行監管部門準入型、依托專業合作社型、政府扶貧型、供銷社創辦型、農民自辦型5種類型。

銀行監管部門準入型。此類組織由農民或農村小企業發起設立，銀行業監督管理機構批準，實行民主管理，稱為“農村資金互助社”。2006年末，原銀監會發文鼓勵此類組織發展，并于2007年印發了《農村資金互助社示范章程》。2007年3月，百信農村資金互助社開始營業，截至2012年6月，全國范圍內獲得批準的農村資金互助社共有49家。此后，由于不少地方的合作金融組織出現非法集資事件，原銀監會因此暫停辦理審批手續。

依托專業合作社型。此類組織由專業合作社內部成員以自愿方式入股設立，部分由農業部門審批。截至2009年末，全國除西藏以外的30個省（自治區、直轄市）有該類型的農村資金合作組織2.85萬家，占當時全國資金互助組織總數的50.89%。此類資金互助組織又可分為三種情況，其中在專業合作社內部開展信用合作的占46.25%，依托專業合作社組建獨立的信用合作組織的占比46.01%，由專業合作社與其他企業、個人共同組建的占比為7.74%。此類資金互助組織是2015年及以后中央一號文件重點強調發展的類型。

政府扶貧型。此類組織以財政部門的扶貧資金作為“互助資金”，在此基礎上貧困村農民再以自有資金入股等方式設立，部分由民政部門審批。這一類資金互助組織是在特定時期，針對特定貧困區域的特定貧困群體采用的一種特殊扶貧方式。2006年5月，原國務院扶貧辦和財政部聯合出臺了《關于開展建立“貧困村村級發展互助基金”試點工作的通知》（國開辦發〔2006〕35號），在14個省（自治區）啟動了試點工作。截至2009年末，該類新型農村合作金融組織有1.13萬家。

供銷社創辦型。此類組織由供銷社創辦或領辦。2012年9月，中華全國供銷合作總社出臺了《關于積極推進供銷合作社系統開展農村金融服務的意見》（供銷經字〔2012〕52號），提出“試點農村資金互助社并開展專業合作社內部資金互助”。隨后，供銷社系統進一步規范發展農村資金互助社，又將其他部分其他類型的農村資金互助社改制為供銷社創辦型，吸納廣大農民、種養大戶、農村能人、農民合作社、涉農企業等為社員。供銷社創辦型農村資金互助社數量眾多，但缺乏全國統一數據。

農民自辦型。此類指上述幾種情形外的由農民自發形成的資金互助組織，包括的范圍較廣，既有在產業合作的基礎上設立的，也有以資金互助為主兼顧產業合作設立的。例如，安徽明光市潘村鎮興旺村9戶農民自發組織成立“親友互助會”，在民政部門登記為“興旺農民資金互助合作社”。截至2009年末，該類農村信用合作組織約有1.62萬家。

資金互助社的演變

我國的資金互助社雖然種類不同，數量眾多，但因發展受到共同的宏觀環境及相似的微觀因素的影響和制約，其發展演變具有相似的特征。總體來說，資金互助社的發展歷程可以劃分為探索、規范發展、非規范發展三個階段。

探索階段（2004—2006年）。2004年，中央發布了一號文件，鼓勵創建直接為“三農”服務的多種所有制金融組織。2005年，國務院發布了《關于深化經濟體制改革的意見》（國發〔2005〕9號），要求探索發展新的農村資金互助社。2006年10月，國家出臺了《中華人民共和國農民專業合作社法》，并于2007年12月修訂，放寬了農村金融市場準入政策。同時期，原國務院扶貧辦、財政部開始了貧困村村級資金互助社的試點工作。

規范發展階段（2007—2012年）。原銀監會于2007年1月出臺了《農村資金互助社管理暫行規定》（銀監發〔2007〕7號），于同年12 月發布了《中國銀監會關于農村資金互助社監督管理的意見》（銀監發〔2007〕90 號）。由于試點范圍小，準入條件和監管內容嚴苛，資金互助社申請獲批的機會非常少，2012年6月，原銀監會決定暫停辦理資金互助社的審批手續。

非規范發展階段（2013年以來）。2013 年11月，黨的十八屆三中全會決議明確“允許合作社開展信用合作”；2014 年中央一號文件提出“推動社區性農民資金互助組織發展”；2015—2017年，中央一號文件將關注點放在合作社內部的資金互助上，要求先試點再擴大。但由于缺乏正規的審批和有效的監管，新成立的資金互助社質量不高，甚至出現了違規吸儲和詐騙集資案件，不僅擾亂了農村金融市場秩序，違背了政策初衷，也損害了資金互助社的形象。

資金互助社的困境

管理不到位，注冊登記比率低。人民銀行2010年9月牽頭開展的調查顯示，在全國56000家資金互助社中，僅有11.89%在工商或民政部門登記注冊。此外，有4823家盡管沒有獲得銀監部門的審批，但在原工商部門進行了登記注冊，占比8.6%；同時，有6769家在民政部門登記注冊，占比12.08%；而沒有在任何部門登記注冊或備案的資金互助社則有42545家，占比75.97%。大部分資金互助社處于無法得到有效管理的“野蠻生長”狀態。

監督不到位，潛在風險隱患大。2014年中央一號文件明確了資金互助社應堅持的原則，即社員制、封閉式、不對外吸儲放貸、不支付固定利息。然而，從2010年9月人民銀行牽頭九部門的調研情況，以及2014年8月《中國銀行業》雜志發布的《農村資金互助社十年》來看，這些標準并沒有得到有效執行，數量龐大的資金互助社中有很大一部分機構以合法之名從事非法業務，包括非法集資、高利貸以及“山寨銀行”等。

資金來源不足，難以滿足發展需求。資金互助社的資金來源一般有三條途徑：吸收社員存款、接受社會捐贈資金（包括財政注資和部門專項資金）以及向其他金融機構融資。然而，由于社會捐贈資金沒有普遍性，而從其他銀行業金融機構融入資金，缺乏細化的政策支持，難以滿足產業更大規模發展的資金需求。

盈利能力不強，難以維持可持續發展。在財務上可持續，是資金互助社生存的最低要求。然而，由于大多數資金互助社資金規模較小，貸款創收有限，而按照監管要求需要有相應的人力、物力和財力，成本費用大都是剛性支出，難以壓縮。因此，在財務方面的可持續存在較大困難。同時，政府所出臺的有關財稅優惠條款不多，也缺乏相應的法律支撐，導致相應權益難以得到保護。

人員素質不高，經營管理知識欠缺。由于資金互助社位于行政村內，年齡較輕且有一定文化素質的年輕人多數已外出務工。而資金互助社的管理人員年齡偏大，文化較低，缺乏金融知識和強烈的責任心，整體素質較為低下，難以適應資金互助社良性發展的需要。

突破路徑與策略

建立法律保障機制。資金互助社目前仍缺乏相應的法律保護，雖然國家頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》，但其內容與資金互助社不直接相關。而且，資金互助社種類較多，其余類型與專業合作社也沒有聯系。因此，應吸取農村信用社異化的教訓，建議頒布專門的合作金融法律，彌補我國合作金融的歷史空白，真正地為資金互助社提供法律保障。

建立審批服務機制。資金互助社的發展陷入困境與宏觀環境有關，更與審批服務機制的缺失直接相關。資金互助社遍布全國，數量眾多，其審批、監管、服務都需要耗費巨大的人力、物力和時間成本，審批是關鍵環節，不可等閑視之。除審批外，還要承擔從業人員培訓、優惠政策落實、協調各方關系等服務，建立全方位的服務機制。

建立框架運行機制。目前，資金互助社尚無統一的運行框架，大部分資金互助社都缺乏經營管理經驗。建立統一的框架運行機制是資金互助社政策落地的保障舉措。其運行模式可從資金籌集、資金使用、互助社之間聯合、與其他金融機構合作等著手。我們需要從增強資金互助社生存能力、運營能力、抗風險能力的角度出發，為其提供盡可能多的選擇方案，營造適宜生長的環境，打通鏈條上的某些障礙。

建立信息溝通機制。資金互助社在運行過程中，往往會出現資金籌集、資金運用、內部管理、外部風險等方面的諸多問題。如果這些問題得不到妥善解決，將會影響其正常運轉甚至威脅到其生存。為克服信息不對稱問題，審批服務部門要與資金互助社之間建立信息互動平臺。后者要定期或不定期地及時報送關鍵信息；前者則要及時掌握互助社的經營管理動向和運行質量，并盡快解決遇到的困難與問題。值得一提的是，在建立信息溝通機制時應注重幫扶資金互助社解決問題、尊重其自律運行模式并防止行政干預。

建立風險管控機制。由于規模較小且抗風險能力較弱，資金互助社的風險預警和處置顯得尤為重要。央行在《2022年第二季度中國貨幣政策執行報告》中提出，要健全金融風險預防、預警、處置和問責制度體系，構建防范化解長效機制。對于資金互助社而言，這項工作也是當務之急。監管部門應針對資金互助社建立專門的審慎政策框架，充分利用信息溝通平臺科學識別和判斷風險程度，并提高風險監測、評估與預警能力；完善風險處置機制并建立緩沖區和救助機制以提高其風險抵御能力。

前事不忘，后事之師，農村信用社異化的教訓我們要汲取。資金互助社如何避免重蹈其覆轍是我們不可回避的關鍵問題，而其短暫歷史恰恰使我們隱約覺察到農村信用社影子的端倪，如果管理、引導不當，很可能集體夭折或異化，進一步惡化“三農”問題。因此，當務之急是在資金互助社成立不久、尚未成型之時進行及時救贖，使之走上可持續發展之路，迎來健康發展的春天。