中國土地資本化與城鄉發展的演進脈絡與發展趨向

摘要：以土地制度改革的歷史脈絡為索引，改革開放以來中國土地資本化發展與城鄉關系的演變經歷了三個階段，分別為1978-1998年土地資本化醞釀與城鄉二元格局時期、1999-2007年土地資本化形成與城鄉融合發展時期、2008年至今土地資本化發展與城鄉雙重互構時期。當前，中國的土地資本化主要是城市土地資本化，農村土地資本化在程度和規模上仍處于起步、試點或隱性發展階段。但隨著我國城鄉關系進入新發展階段，對于農村土地流通交易與農民土地權益保障的關注度不斷提高，城鄉土地資本化并舉發展將成為下一階段我國深化土地制度改革的重點工作。

關鍵詞：土地資本化 土地制度改革 城鄉發展 城鄉雙重互構

* 基金項目：國家社會科學基金一般項目“雙重互構邏輯下中國城鄉關系的空間政治經濟學研究”（編號：21BJL051）。

改革開放以來，隨著我國逐步融入世界經濟體系，國外資本與國內勞動力、土地等要素相結合，推動了我國經濟快速增長。尤其是確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，我國的生產要素配置不斷向市場化方向發展。土地作為重要的生產要素，在市場化的同時也表現出資本化的一面。從外在因素來看，我國土地資本化同西方國家的資本全球化生產與我國參與國際分工協作有著直接關系，是經濟全球化和我國成為全球經濟生產鏈條中重要環節的產物。從內在因素來看，土地資本化是我國建設和完善社會主義市場經濟體制過程中產生并需加以約束和規范的產物。中國土地資本化的興起是在經濟全球化背景下進行的，也是社會主義市場經濟體制下土地作為生產要素市場化的結果。當前，我國的土地資本化主要是城市國有土地使用權的資本化，即通過農地非農化轉變土地所有性質后，經由市場出讓和土地抵押，實現城市土地由要素資源向增殖性資本轉變的過程。城市土地資本化作為一種優化土地資源配置、提高土地利用效率的有效途徑，在我國經濟的快速發展中起到了重要作用，但也產生了不平衡不對稱的空間交換常態，成為影響我國城鄉關系的重要因素。中國土地資本化發展依托于中國土地制度變遷的大背景展開，通過對土地制度變革與城鄉發展演進脈絡的梳理，能夠幫助理解中國土地資本化發展的階段性與城鄉關系演變間的聯動。基于此，本文以土地制度改革的歷史脈絡為索引，回顧了改革開放以來中國土地制度演變與土地資本化發展的歷程，從我國土地資本化發展角度審視了城鄉關系變化的全貌。

一、土地資本化醞釀與城鄉二元格局（1978-1998年）

（一）土地有償使用的探索（1978-1987年）

1978年黨的十一屆三中全會召開后，中國開始實行對內改革、對外開放的政策，國家發展重心逐漸轉到經濟建設上，經濟發展方式和人口流動政策開始呈現新特征，全球化與市場化成為我國經濟發展的新動力。這一時期，伴隨著以小崗村為代表的集體土地分田到戶承包責任制的鋪開，農村地區大刀闊斧地開展了家庭聯產承包責任制改革。農村土地改革將土地所有權與經營權相分離，在保證農村土地集體所有的前提條件下與達到國家糧食供給和稅收的財政要求后，農戶便可以自由在市場上出售他們的產品，這最大限度地激發了農民勞動的積極性，提高了農業勞動生產力，城鄉收入差距呈現出明顯下降趨勢。勞動生產率的提高為中國的發展釋放出了大量勞動力，雖然這一時期存在著嚴格的城鄉戶籍制度，但自1983年中央一號文件規定“允許農民自帶口糧進城鎮務工經商”后，大量農村剩余勞動力開始集中于鄉鎮企業，產業與人口的集聚先是催生了小城鎮，之后一些中小城鎮又相繼演變為更大的城市。

同時，中國開放大門的打開吸引了大量外資，外資的涌入為中國城市的發展注入了活力。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國中外合資經營企業法》，規定中國合營者的投資可以包含經營期間所需的土地使用權，若土地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業須向中國政府交納使用費，自此揭開了中國城市土地使用權制度改革的序幕。1982年，《中華人民共和國憲法》首次承認國家對城市土地的所有權，這為后來的全面市場化作了鋪墊。土地與房地產業的發展密切相關，鄧小平在《關于建筑業和住宅問題的談話》中提出“房子是可以賣的”，為1984年《國務院政府工作報告》提出“城市住宅建設要進一步推行商品化試點，開展房地產經營業務”埋下了伏筆。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，該決定對于土地資本化發展與城鄉關系具有重要意義。一方面，會上提出“社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，預示著市場化改革已是大勢所趨。另一方面，會議針對農村與城市的發展進行了巨大調整，經濟體制改革的重心開始由農村轉向城市。得益于1978年的農村土地改革，中國的城鄉收入差距大致在1984年左右降至最低點（見圖1）。雖然農業農村仍有許多問題仍未破題，但開放后城市的飛速發展促成了關于城市改革的決定。在城市化與工業化的蓬勃發展下，城市居民的收入逐漸增加。相比之下，農村地區受限于中國“人多地少且細碎”的小農經濟模式，土地承包制改革的制度效力逐漸減弱，農民收入提高的空間開始壓縮。

（二）土地有償使用的形成（1988-1998年）

經濟開放重塑了城市形態，土地作為重要生產要素嚴格受控成為外資投入中國市場的最大阻礙，中國政府開始思考能否轉讓一部分城市土地開發權以吸引外資流入。1987年，廣東省深圳市先是以協議和公開招標方式出讓了兩塊地，同年年底，又成功敲響了城鎮土地使用權拍賣的第一槌。緊接著，《深圳經濟特區土地管理條例》提出“特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。雖然這時的土地出讓范圍僅僅框定在“特區城市”，但卻開創了國有土地有償使用的先例，邁出了我國利用經濟杠桿提高土地利用效率的重要一步。1988年，《中華人民共和國憲法修正案》修改了土地法律部分，在原有的“嚴禁土地所有權轉讓”后面增添了“土地使用權可依法轉讓”，自此，土地所有權與使用權相分離的法律制度得以確立，這一規定也為城市土地使用權的資本化創造了條件。1988年底，《中華人民共和國土地管理法》作出相應修改，刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容，為城鎮土地有償使用制度改革的全面鋪開奠定了基礎。這一年，《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》頒布，國家開始嘗試對土地使用征收合理的稅費，中國的住房體制也發生了巨大改革，房地產市場開始進入雙軌制過渡階段。1990年，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》正式發行，我國城市國有土地使用權出讓與轉讓自此有法可依。在國有土地使用權可交易可轉讓的土地產權結構原則下，中國城市土地資本化邏輯就此開啟。

1992年，鄧小平南巡為中國確立了“走中國特色社會主義市場經濟道路”的總基調。同年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為城鎮工商業的發展振奮了信心。地方政府開始積極推動土地出讓，推進工業區和開發區建設，城市經濟實現快速騰飛。然而，社會主義市場經濟體制確立后，農民仍承擔著較重的農業稅、特產稅和屠宰稅，農產品價格偏低的情況并未改變，工農產品價格剪刀差明顯，加上農村集體土地相比于城市而言流動性不足，資本不斷向城市集中。同年，戶籍制度進行了修訂，政府為了減少財政對農產品庫存補貼取消了糧油的票證供應制度，自此農民進城務工無需再自帶口糧。這一制度放開后，城市與農村在交往上變得密切，大規模的農業剩余勞動力加速流向沿海地區和城市。雖然當時的城鄉要素流動限制有所松動，但城鄉空間分割的狀況并未發生實質性改變。1993年，黨的十四屆三中全會提出“效率優先，兼顧公平”的原則，《中共中央關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》強調要特別重視和加強農業和農村工作，把農業和農村經濟的發展全面轉入社會主義市場經濟的軌道。

1994年是中國土地制度改革的關鍵一年，以財政收入集權為基本特征的分稅制改革正式施行，成為引發地方政府“以地生財”行為的制度性因素（孫秀林和周飛舟，2013）。中央與地方關系的全面重組為中國著手利用土地資源奠定了基礎，土地開發為地方政府發展當地經濟和擴大稅基提供了條件。這一年，全國范圍推出住房公積金制度，而后《政策性住房信貸業務管理暫行規定》和《商業銀行自營性住房貸款管理暫行規定》相繼發布，城市房地產金融制度的輪廓開始顯現，房地產業在此后相當長的一段時間成為我國增長極為迅速的產業。1995年，為順應我國經濟建設和對外開放政策對土地市場的要求，《中華人民共和國城市房地產管理法》頒布施行，規定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，以法律形式進一步完善了我國土地使用權的出讓和轉讓，特別是劃撥用地的轉讓方式。

然而，諸多的經濟改革使得中國經濟出現了增長過快的趨勢，通貨膨脹一時間成為當時的一大經濟難題。1995年，國家采取一系列的宏觀調控措施開始對經濟進行“降溫”。同時，政府提高了農產品的收購價格，城市地區的經濟發展在政府的調控下逐漸“慢了下來”，城市居民收入增速也“慢了下來”，城鄉收入差距開始縮小。但隨著農產品收購價格下降，農民收入的增長速度大幅回落，1997年以后城鄉收入差距又呈現出擴大態勢。當時，“增產不增收”現象與嚴重的社會負擔大大超過了農民人均純收入的增加倍數，更多的農民開始離土離鄉進城打工以補貼家用。1997年，東南亞經濟危機降臨，全球經濟環境遭受巨大沖擊，中國城市地區更多地受到國際經濟環境的影響，尤其是沿海地區以出口導向型加工制造業為主的城市，經濟出現了巨大波動，在多方因素疊加影響下城鄉收入差距達到了一個較低點。

二、土地資本化形成與城鄉融合發展（1999-2007年）

（一）引導推行“招拍掛”出讓國有土地使用權（1999-2002年）

國有土地有償使用制度正式推行后，土地資源的資產價值得以體現，土地出讓市場逐漸發展起來。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，雖然保留了農民利用集體土地創辦鄉鎮企業及與其他主體聯營、合作辦企業的制度安排，但考慮到土地用途的多樣化，引入了土地用途管制和規劃用地年度控制指標，農村利用集體建設用地從事非農產業的機會受到限制。此時，土地出讓方式仍以劃撥和協議出讓為主，通過市場進行配置的國有土地比例并不高。為加強國有土地資產管理，政府在推行國有土地使用權招標拍賣工作方面做了大量努力，國家層面陸續出臺的法律法規和地方層面的規范性文件，不斷地引導國有土地使用權“招拍掛”出讓與規范協議出讓土地行為。

1999年《國土資源部關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》指出，對于有條件的經營性用地“都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權”，提出要嚴控建設用地總量，尤其應嚴格限定行政劃撥供地和協議出讓國有土地使用權的范圍；2001年《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》發布，鼓勵“各地要大力推行土地使用權招標、拍賣”，并指出要嚴格限制協議用地范圍，“確實不能采用招標、拍賣方式的，方可采用協議方式”，且“各級人民政府均不得低于協議出讓最低價出讓土地”；2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的要求更為嚴格，“商業、旅游、娛樂、商品住宅等各類經營用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”；并在此后發布的《協議出讓國有土地使用權規定》中明確了協議出讓的要求。同時，住房、教育、醫療等一系列市場化體制性改革措施的陸續出臺，也為工業與城市經濟發展注入了巨大活力。

但在城市經濟體制改革開展的背景下，大量中小競爭性國企開始轉制和退出市場，城市就業矛盾趨于嚴峻。為保證城市秩序的穩定，政府利用戶籍管理制度定期清退大中城市中的滯留農民工，這一政策一直持續到了2000年前后（劉霞輝，2021），農村居民在城市打工賺錢機會的受限，加劇了當時的城鄉居民收入差距問題。2001年，我國的城鄉收入差距之比已接近2.5，但事實上該數據被明顯低估，若再考慮城鎮居民醫療補貼、教育補貼等因素，這一階段我國的城鄉收入差距將會更大（李實，2003）。基于對這一階段我國城鄉矛盾的關注，黨的十六大首次提出要“統籌城鄉經濟社會發展”，著重強調了協調城鄉發展的重要性。

（二）正式實行“招拍掛”制度（2003-2007年）

伴隨著經濟體制改革和社會主義市場經濟的不斷深化、現代企業制度確立，土地產權制度逐步形成。土地的數量、位置等方面的差別體現為邊際要素投入的經濟增量差異，出于對市場公平競爭的呼吁與吸引外資投資的需要，土地在資本化條件下進入市場成為歷史必然。

2002年，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》頒布，“招拍掛”取代無償劃撥和協議轉讓成為城市商住用地出讓的唯一合法渠道。2003年，中央將落實該項制度作為防止腐敗的重要任務，部署各級國土資源行政主管部門和監察機關開展對經營性土地使用權“招拍掛”出讓情況的執法監察。自此，我國形成了以“招拍掛”出讓為主要內容的國有土地使用權出讓制度。這種市場機制運作的出讓方式在某種程度上創造了一個基于土地的資本信用來源，滿足了后續中國快速興起的城市化建設發展需求。2003年，以“招拍掛”方式出讓的土地面積占總出讓面積的28%，到2008年這一比例已高達83.9%；2003年“招拍掛”出讓成交價款占總價款的56.7%，到2008年這一比例突破90%（見圖2和圖3）。2004年，《國土資源部、監察部關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》規定，“要嚴格執行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度”，“8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權”，即所謂的“831”大限。

繼商業、旅游、娛樂、商品住宅四類經營用地后，2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》要求，“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準”。2007年《國土資源部、監察部關于落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》提出，應做好工業用地“招拍掛”出讓與農用地轉用、土地征收審批的銜接，建立健全土地儲備制度與用地預申請制度，保證工業用地“招拍掛”制度的有效落實。同年，《中華人民共和國物權法》構建起了以土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權和宅基地使用權為主要內容的土地物權體系，提出要“讓招拍掛成為政府出讓工業用地的唯一合法方式”。緊接著，國土資源部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》指出，“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。

“招拍掛”制度的不斷完善為土地資本化的形成提供了條件，在土地資本化推動下，城市化和工業化實現了快速發展，而經濟發展背后的城鄉問題也開始引起關注。2003年，黨的十六屆三中全會審議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對城鄉關系進行了重大調整，提出“統籌城鄉發展”的戰略方針。2007年，黨的十七大報告進一步提出，要建立“以工促農、以城帶鄉的長效機制”，提出“城鄉一體化”概念。從“城鄉統籌”到“城鄉一體化”，推動城鄉融合發展成為國家經濟發展的重大問題。農村轉移支付、取消農業稅等諸多政策的實施對農村居民收入提高發揮了重要作用，在降低城鄉收入差距上取得了顯著成效。但是，由于城市與農村在土地市場發育程度上仍存在著巨大差異，農村地區終究難以與城市地區一樣享受土地資本化發展所帶來的巨大改革紅利，城鄉間發展差距依舊明顯。

三、土地資本化發展與城鄉“雙重互構”（2008年至今）

這一時期，在土地有償使用制度與“招拍掛”制度結合作用下，城市土地資本化模式不斷發展壯大，中國的高速城市化得以推進。城市快速發展的同時，征地拆遷成本逐步上升，加上一直以來不斷規范征地制度，使得僅僅依靠土地出讓收入投資基建的可行性下降。很多地方政府的土地成本占土地出讓收入的一半以上，有的地方已達到了60%，而在土地凈收入下降的情況下，政府仍在加大基礎設施投資（劉守英，2021）。在市場經濟條件下，土地不僅發揮著生產和社會保障的基本功能，還衍生出了財產功能、融資功能和資本功能等新功能（葛揚，2013）。

2008年以來，隨著土地使用權抵押政策的放寬與允許地方政府發行城投債，土地抵押逐漸成為地方政府投資基礎設施建設的一項重要融資來源，土地抵押面積與金額皆呈現上升趨勢。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布，指出我國的城鎮建成區面積增長遠高于城鎮人口增長速度，強調了我國面臨著建設用地粗放低效利用問題，尤其存在一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資來推進城鎮建設的情況。截至2015年底，我國以基礎設施建設為主的其他用地占國有建設用地供應總量的54.1%，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%，全年土地抵押面積凈增3.87萬公頃，抵押貸款凈增1.78萬億元（見圖4）。土地作為房地產企業最具抵押價值的資產，土地抵押配套有關金融制度不斷健全，也為房地產開發建設融資提供了條件。資本市場的興起推動了房地產融資渠道的多元化發展，信托基金、股市融資等渠道成為房地產與資本相結合的可行融資模式。2002-2009年的房地產集合信托無論是融資額還是發行數量，都呈現迅速上漲的趨勢；而從1991年建立股票市場到2009年，房地產業通過股市共融資3526.56億元，其中，債券募集資金934.45億元，股市融資2592.11億元。2006-2009年的總融資額達2836.29億元。房地產開發建設中，國內貸款（包括銀行貸款與非銀行金融機構貸款）一直是房地產開發的主要資金來源，近幾年國內貸款約占房地產開發資金的15%左右，其中，銀行貸款要遠高于非銀行金融機構貸款（見圖5和圖6）。

這一時期我國的城鄉關系也進入了新的階段。黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進入“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。得益于對城鄉統籌發展與鄉村振興戰略的重視，我國經濟實力持續躍升，人民生活水平全面提高，城鄉經濟差距趨于縮小。然而，迄今為止，我國仍存在著城鄉二元結構的特征，甚至呈現出城鄉“雙重互構”格局。即在加速城市化下，單向度的城市空間生產使得城市空間不斷形成對鄉村空間的擠壓，在城市擠壓鄉村空間的同時，鄉村也在形塑著城市（陳建華，2022）。城市空間生產與城市土地的資本化成為我國城鄉發展差距依舊巨大的“癥結”所在。正是在這種狀況下，中國城鄉關系進入了新一輪的調整。黨的十八大報告中明確提出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十九大和黨的二十大又一再強調，要堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。從“城鄉統籌”到“城鄉一體化”再到明確提出“城鄉融合發展”，體現了我國城鄉關系在不同階段的特征與發展要求。

四、城鄉土地資本化并舉發展成為當前時代命題

雖然國家不斷增加對鄉村的財政支持力度、完善各類福利和保障制度，但農村資本向城市集中的趨勢仍難以逆轉，城市土地資本化發展下出現了新型的城鄉“剪刀差”（武廷海、張能，2021）。在社會主義現代化建設新時期，如何穩妥地從單一的城市土地資本化轉向城鄉土地資本化齊頭發展成為了當前的時代命題。

此前，對于農村土地的資本化已經有過試點嘗試，如成都和重慶的全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區、都江堰市農房聯建等，但在全國層面并未實現進一步突破。近年來，政府開始關注到農村集體經營性建設用地入市問題。2013年，黨的十八屆三中全會提出“允許農村集體經營性建設用地入市”，確定了農村土地制度改革的方向。2019年的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，要“建立集體經營性建設用地入市制度”，“實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權”。2020年《中華人民共和國土地管理法》規定，對于確定為經營性用途并依法登記的集體經營性建設用地，“土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，這一法律為集體土地入市提供了保障。而后，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》也強調，要“加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見”，建立健全城鄉統一的建設用地市場。

伴隨著全國脫貧攻堅戰取得決定性勝利，農民收入有了實質性提高，與農民密切相關的土地問題，也成為了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關注熱點。2022年，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十七次會議上重點強調了要深化農村集體經營性建設用地入市試點工作，指出“推進農村集體經營性建設用地入市改革，事關農民切身利益，涉及各方面利益重大調整，必須審慎穩妥推進。試點縣（市、區）數量要穩妥可控。要堅持同地同權同責，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管”。總體上看，雖然我國確定農村土地制度改革方向已經有一段時間，但農村土地資本化的推進效果并不明顯。進入新時期，隨著農村土地流通交易與農民土地權益保障關注度的提高，城鄉土地資本化并舉發展將會是下一階段我國深化土地制度改革的重點工作。

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（作者單位：上海市鄉村振興研究中心）