財政推動新質生產力發展的三個著力點

財政政策是宏觀經濟治理政策體系中的主干。實施宏觀經濟治理首先要抓住發展新質生產力這個牛鼻子，以此為軸心牽動經濟高質量發展、構建新發展格局。因此，加快發展新質生產力自當成為財政政策介入宏觀經濟治理的突破點。財政政策推動新質生產力發展必須立足公共財政基本屬性，發力解決新質生產力發展面臨的基礎性、全局性、前瞻性問題。正是以此原則為基點，近年來，積極的財政政策圍繞推動加快發展新質生產力不斷加力提效，形成了三大著力點。

加大財政科技投入提升了生產力高科技水平

新質生產力的核心是科技創新驅動生產力進步。我國發展新質生產力最大的難點和堵點恰恰就在于科技創新與高質量發展的需要還有較大差距。解決這一問題，需要全社會持續增強科技創新的資源配置力度。其中至為關鍵的是政府要充分發揮科技創新的鋪底作用，要通過增加財政科技投入引領科技創新、攻克重大技術和關鍵技術難關。為此，近年來財政科技投入保持高增長勢態。2018年-2023年，財政科技支出從8327億元增長到10567億元，年均增長6.4%，超出同期一般公共預算支出總額年均增長率兩個多百分點。此間，財政科技支出占全社會研究與實驗發展經費投入比重達30%，把全社會研究與實驗發展經費增長率推到了年均10%的水平，使我國成為全球研究與實驗發展經費第二大投入國。

財政科技支出增長是有的放矢補短板的增長。具體表現在三個方面：一是強基礎?；A研究是科技創新的“底座”。相對而言具有創新周期長、資金投入大、成果轉化成本高三大特點，但在全球新一輪科技創新競爭浪潮中，基礎研究創新突破比拼卻是焦點。為此，國家財政承擔起了夯實科技創新基礎、增強前沿研究能力的職責，其突出表現就是基礎研究投入空前增長，目前財政基礎研究支出占全社會基礎研究投入比重已高達98%。在2020年-2022年三年新冠肺炎疫情沖擊經濟導致財政收支矛盾異常尖銳期間，財政基礎研究支出從880.55億元增至1331.67億元，增長51%，超出同期科技支出總額增長率40個百分點。其中自然科學基金、重點實驗室及相關設施、重大科學工程、專項基礎科研四項支出分別從331.1億元、165.61億元、41.41億元、91.39億元增至393.97億元、303.32億元、76.78億元、231.18億元。2023和2024兩年基礎研究支出繼續增長，2023年中央本級基礎研究支出增長6.6%，2024年科技攻關被列為積極的財政政策支持重點，中央本級基礎研究支出安排980億元，增長13.1%；二是強攻關。針對部分行業關鍵核心技術和共性技術存在“卡脖子”問題，國家財政集中財力辦大事，大力支持保障打贏關鍵核心技術攻堅戰，傾力布局一批國家科技重大項目。2020年，應用研究投入中的高技術研究和專項科研試制兩項支出就已分別達到823.85億元、562.64億元。2020年-2022年，技術研究與開發支出從1797.89億元增至1948.91億元，2021年高達2138.40億元。在這些投入中，科技成果轉化與擴散支出從489.63億元增至524.87億元。這表明國家財政強攻關是從科技研發和成果轉化兩個維度入手來解決問題；三是強服務。不斷增強創新驅動能力是實現高質量發展的戰略舉措。這要求政府承擔起服務創新驅動的職責，其要義是政府須為科技創新創造基礎條件。為此，國家財政科技條件與服務支出和科學技術普及支出不斷增長，2022年已分別達到451億元、163億元，2023年和2024年仍保持增長勢態，重點支持創新技術服務體系建設、推動科技館免費開放和全民科學素質行動的實施。

財稅政策強力推動了制造業高質量發展

制造業是立國之本、強國之基。建設制造強國是發展新質生產力的“基礎工程”。近年來在實施積極的財政政策過程中，建設制造強國成為突出聚力點。財稅政策多管齊下促進制造業實現質量變革、效率變革、動力變革，進而促使制造業邁向全球價值制造業價值鏈中高端、提升產業鏈供應鏈柔性和安全水平，把中國制造轉向中國創造。這些舉措強力推動了新質生產力的發展，為提升各個產業生產過程的數字化、網絡化、智能化、綠色化水平打下了堅實基礎，同時也為各類市場主體自主發展新質生產力注入了資金、提供了物質條件。

高強度減稅降費是積極的財政政策的核心內容，聚力支持制造業發展成為減稅降費的主攻方向之一，目的就在于整體推進發展新質生產力。近年來出臺的制造業稅費優惠政策具有系統性特征，包括普惠性、創新發展、特定領域、綠色轉型、投資五大類。普惠類政策首先把小微企業列為重點扶持對象，如實施增值稅小規模納稅人適用3%征收率的應稅銷售收入減按1%增收增值稅和對小微企業減按25%計算應納稅所得額并按20%的稅率繳納企業所得稅兩項政策。此外，在實施大規模增值稅留抵退稅政策時，把制造業整體列為優先支持對象。在鼓勵制造業創新升級稅費優惠政策體系中，最為突出的是單獨給予制造業企業所得稅研發費用加計扣除比例統一提高至100%的政策。特定領域政策注重解決制造業重大技術攻關問題優先鼓勵先進制造業的發展，比如對集成電路企業的企業所得稅研發費用加計扣除比例提高至120%、允許集成電路企業按照當期可抵扣進項稅額加計15%抵減應納增值稅稅額，再如從2020年1月1日起國家鼓勵的重點軟件企業獲利年度起第1年至第5年免征企業所得稅。制度安排上的傾斜使制造業成為減稅降費大戶，近年來制造業減稅降費額占全年減稅降費總額比重均超35%，2021年約1.1萬億元，占當年減稅降費總額比重近50%；2022年達1.5萬億元，2023年制造業新增減稅降費及退稅緩費總額為9495.3億元，占當年總額比重42.6%。

加大投入精準施策支持制造業發展是積極的財政政策不斷加力提效的特征之一。加大制造業投入，首先聚焦落實習近平總書記“努力實現關鍵核心技術自主可控，把創新主動權、發展權牢牢掌握在自己手中”的重要指示精神，支持解決重點領域重點行業“卡脖子”問題。具體舉措是圍繞重點產業鏈各環節上的“堵點”“卡點”加大投入突破一批短板弱項技術，如解決高端芯片、基礎零部件、新材料、關鍵核心軟件、短板裝備等“卡脖子”技術問題。其次是在加大投入時注重向中小企業傾斜以充分釋放這類企業的創新潛能。具體舉措包括：2021年財政部門會同其他部門啟動實施支持專精特新中小企業發展獎補政策，及至2023年已引導培育1.2萬家國家級專精特新“小巨人”企業和10.3萬家省級專精特新企業；2023年中央財政設立專項資金支持30個城市開展中小企業數字化轉型城市試點；如此等等。再次是創新投入方式。比如從2015年起實施首臺（套）重大技術裝備和重點新材料首批次應用保險補償政策。這項政策的特點是，以市場化方式協同企業破解重大技術裝備、新材料初期應用問題。截至2021年，已有3.1萬臺（套）裝備和160個新材料品種享受了該項政策，拉動了約3400億元裝備材料市場擴張。最后，至為重要的是加大投入時建立了相對穩定的資金來源體系。目前我國一般公共預算支出功能分類支出科目體系中設有制造業、工業和信息產業監管兩個款級科目。這為國家財政制造業投入增長奠定了制度基礎。近年來，制造業支出總額持續增長，2020年-2022年間從1081.6億元增至1198.05億元。同期，產業發展支出從529.32億元增至825.7億元。這些投入涉及紡織、醫藥制造、通信設備、電氣機械、工藝品等行業的轉型升級。此外，國家財政還設立了產業基礎再造和制造業高質量發展專項資金著力支持集成電路等關鍵產業發展，2024年中央財政安排104億元用于這項資金加快突破基礎產品、核心技術等短板。各級政府還設立了產業發展引導資金。如中央財政設立的集成電路產業發展基金、中小企業發展基金、融資擔?；穑渲胁糠仲Y金以股權投資的形式帶動全社會投資先進制造業。

支出政策全方位保障了勞動者的發展

勞動者是生產力中最關鍵、最活躍的要素。生產力的發展歸根結底是由人來推動并服務于人的發展。顯然，發展新質生產力首先要保障勞動者的發展。在這方面，政府有不可替代的作用，其中至為重要的是充分運用支出政策提供基本公共服務來全方位保障勞動者的發展。所謂全方位是指既要確保提高勞動者素質并增強勞動者就業競爭力，又要維護勞動者的生存權得到充分落實，還要力促實現全民共享發展成果。近年來，在發展新質生產力的過程中，支出政策的制定始終以促進人的全面發展為基點，堅持兜牢基本民生保障底線，支出擴張不斷向勞動者傾斜，這為發展新質生產力奠定了堅實的人力資源供給基礎。具體表現在如下兩方面：

其一，不斷加大教育投入。教育投入狀況直接決定整體勞動者素質水平。改革初我國就確定了科教興國戰略，優先保障教育投入成為支出政策的重點。近年來，財政教育投入占GDP比重保持在4%以上，在一般公共預算支出結構中教育支出排位第一，2023年已突破4萬億元。目前，教育支出總額中普通教育支出占比80%左右，義務教育支出占普通教育支出比重50%多。在新增義務教育人口數連年減少的情形，我國沒有收縮義務教育支出規模，而是通過不斷提高經費保障標準擴大支出。這確保了人口基本素質水平逐步提升，為發展新質生產力創造了最基本條件。同時，高等教育支出穩步增長，2020年-2022年從5111.99億元增至5650.38億元。目前我國受過高等教育人數占人口總數比重已超10%，占勞動力人口比重接近20%。同期，職業教育投入也快速增長，從3154.46億元增至3666.86億元，其中高等職業教育從1419.52億元增至1803.49億元。這兩類教育投入的大幅增長為發展新質生產力培養了大批適用人才。進一步說，中國新質生產力發展之所以如此蓬勃興旺，關鍵在于教育投入及時跟進拓展、鞏固人力資源基礎。

其二，不斷加大促進共同富裕投入。發展新質生產力最終是要落實共享發展理念實現共同富裕，發展成果共享程度直接決定人民群眾發展新質生產力的熱情和創造性強弱。在發展新質生產力的過程中，國家財政強化彌補市場失靈功能，立足構建新型生產關系不斷加大投入力促實現共同富裕。首先，加大社會保障投入。社會保障是經濟社會發展的穩定器，是國家調節勞動者與市場主體間分配關系力促實現共同富裕的基本制度安排。目前，一般公共預算支出中的社會保障支出已近4萬億元，其中對基本養老保險基金的補助已突破1萬億元。這強有力支撐了社會保險基金運轉的可持續，也確保了職工基本養老保險上水平的連年提升，使勞動者老有所養。同時，住房保障支出已增至近8000億元，這為勞動者住有所居打下了基礎，特別是使中低收入階層的生存條件能與經濟發展同步改善，也有效協調了發展新質生產力與推進新型城鎮化之間的關系。其次，加大衛生健康投入。勞動力再生產和勞動力維護既是發展新質生產力的基礎條件，也是構建新型生產關系的基本內容。國家財政衛生健康投入直接決定勞動力的再生產和維護水平。過去11年，衛生健康支出不斷增長，其中2017年-2024年從14450.6億元增至22836億元，增幅高達58%，超出同期一般公共預算支出總額增幅18個百分點。國家財政衛生健康投入重在確保落實基本醫療制度和健康中國戰略。2020年-2022年新冠肺炎疫情防控期間公共衛生投入大幅增長，從3878.59億元增至6433.32億。這充分說明特殊時期我國對勞動力的再生產和維護具有特定制度優勢，為新質生產力逆勢發展創造了條件。目前，財政對基本醫療保險基金的補助已達6000多億元，基層醫療衛生機構支出1600億元左右，公立醫院補助支出2900億元左右。這些支出對人人享有基本醫療起到了基本財力保障作用。再次，加大困難群體幫扶投入。我國是14億人口的大國，困難群體人數1億多。讓這些人共享發展成果并參與發展新質生產力是中國特色社會主義的本質要求。為此，國家財政在困難群體幫扶方面不斷提標增支?！笆濉逼陂g，我國把打好脫貧攻堅戰列為重點任務，國家財政累計投入數萬億元。近年來，國家財政把鞏固扶貧成果和加大力度幫扶困難群體列為支出保障重點。目前，最低生活保障支出已達1800多億元，就業補助支出突破1000億元，殘疾人事業支出800億元左右，醫療救助支出600億元左右。這些投入穩定了社會，減緩了新質生產力發展的震蕩效應。

進一步強化財政政策新質生產力發展推動功能

未來10年是加快推進實現中國式現代化前景光明的10年，但任務艱巨，必須以發展新質生產力為突破口加快構建高質量新發展格局。這要求更加充分發揮好政府作用，進一步強化財政政策新質生產力發展推動功能相應成為必然之舉。然而需強調，做好這項工作必須與深化財稅改革有機連接在一起，要用改革手段擴展政策空間、放大政策效應；同時，還應在保持基礎性政策連續性的基礎上，增強政策集聚性，以創新驅動和制造業軸心施策。

一是進一步強化稅收政策功能。

今后強化稅收政策推動新質生產力發展功能首先應在梳理現行相關稅收政策情況的基礎上科學選擇政策體系主干。目前，有關新質生產力發展的稅收政策點多面廣，初步歸納有上百項。這些政策效果明顯，但也存在散、亂問題，突出點是短期調節和長效機制之間關系不清晰，這在一定程度上削弱了稅收政策效能并影響了總體稅制的完整性和穩定性。為此，有必要在新的歷史起點上明確政策體系主導取向，具體講就是要確定短期調節和長效機制兩者的地位。從新質生產力和保持宏觀稅負穩定兩者價值角度看，應把建立長效機制定位為強化新質生產力發展的稅收政策體系的主導取向。因為：就前者而言，新質生產力屬于先進生產力，解放和發展先進生產力是稅收政策的永恒著力點。就后者而言，保持宏觀稅負穩定是國家職能得以順暢履行的基本條件，而只有發展新質生產力才能培育財源、擴大稅基進而穩定宏觀稅負。

建立強化稅收政策推動發展新質生產力功能長效機制重在深化稅制改革，把發展新質生產力嵌入到長期稅制安排之中。為此，首先，可把現行短期調節性稅收政策中長期效應強的政策轉化為基本稅制內容，比如制造業增值稅留抵退稅政策、企業所得稅研發費用加計扣除等政策。其次，深化增值稅改革似可考慮針對先進制造業制定特殊優惠政策。此外，似有必要把與先進制造業有關的進口環節增值稅政策轉為基本稅制安排，如集成電路企業分期繳納進口環節增值稅、重大技術裝備生產企業免征進口環節增值稅等政策。再次，深化個人所得稅改革適應把激勵創新列為重點內容，可考慮把海南自貿試驗區中有關高科技人才的個人所得稅政策在更大范圍內推廣。最后，有必要加快綠色稅制建設步伐，推進消費稅、資源稅等改革。特別是消費稅改革，似可考慮盡快把征收環節后移，這樣既可促進有關行業如汽車制造的發展，又可調節消費結構。

二是進一步強化支出政策功能。

進一步強化支出政策功能，首先要全面認識我國新質生產力的發展狀況并由此出發來確定力度和落點。強化支出政策功能必須堅持提質增效原則。目前我國新質生產力已具較大規模，2023年數字經濟核心產業增加值占GDP比重已達10%、數據生產總量為32.85ZB、算力總規模居全球第二位，2021年中國制造強國發展指數位居全球第四，是全球制造業門類最為齊全的國家，初步具備了邁入制造強國行列的條件。顯然，今后強化支出政策功能的重點應放在提質增效上。

首先，加大投入推動高水平科技自立自強。從當前和今后的國際形勢看。高水平科技自立自強是發展新質生產力的核心舉措。為此，國家財政必須繼續增加科技投入，瞄準國家重大戰略需求和產業發展需要，注重把資金向基礎研究、應用基礎研究、國家戰略科技任務聚集。同時，需健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，推動國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等國家戰略科技力量合力攻關。此外，還要加大企業創新發展支持力度，強化企業科技創新主體地位，實施科技創新專項擔保計劃，深入開展中小企業數字化轉型城市試點，提高科技創新投入占國有資本經營預算支出結構的比重。

其次，加大制造業轉型升級投入。制造業轉型升級是新質生產力發展的根基。在當前需求收縮、預期偏弱的情形下，國家財政要進一步強化彌補市場失靈功能。一要擴大中央產業基礎再造和制造業高質量發展專項資金規模，實施加快突破基礎產品，核心技術等短板，加強制造業領域重點研發計劃、重大專項等保障，增強產業鏈供應鏈韌性和競爭力。二要充分運用各級政府的產業引導基金，強化對制造業企業技術改造的資金支持，引領社會資本擴大投資實施大規模設備更新，推進傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型，積極培育新興產業和未來產業及區域性產業集群。三要擴大地方政府專項債資金使用范圍，把資金更多地投向新基建，完善數字經濟基礎設施。四要增強財政政策與貨幣政策的協同性，各級財政要擴大國有商業銀行制造業貸款貼息支出規模。

最后，加大對經濟落后區域的投入。區域協調發展是新質生產力發展可持續的主導因素之一。增強新質生產力發展的區域協調性是政府應盡職責。為此，中央和省級財政要繼續擴大與新質生產力發展相關的對老少邊窮地區的轉移支付，如科技、節能減排、就業、產業發展等方面的共同財政事權轉移支付和專項轉移支付。要通過這項舉措支持擴大國內需求，增強超大規模市場和強大生產能力的優勢，形成新質生產力發展區域板塊輪動、優勢互補格局，助力產業鏈上中下游企業按照統一標準加快數字化改造，帶動區域經濟和產業鏈數字化轉型升級。

責任編輯：陳希琳