中國國土空間規劃法治化：問題檢視與規范建構

黃錫生 王中政

摘要 國土空間不僅是人類生存和發展的物質空間，也是包含了社會關系生產與再生產的社會空間和權域空間，意味著國土空間規劃不再僅是介入空間生產的技術治理工具，而是成為體現國家意志和政府目標的施政方式。作為一項公共政策，法治化是國土空間規劃取得合法性的基本依托，也是證成其公權干預私權正當性的重要方式。國土空間規劃法治化的實質內涵是“良法善治”。“良法”表現為體系上的完整性、內容上的科學性和功能上的指引性；“善治”則需要構建橫向聯結的整體性國土空間規劃治理之道以及縱向傳導的“壓力-反饋”型國土空間規劃治理之道。受制于內在和外在因素，中國國土空間規劃法治化面臨著頂層設計付之闕如、規劃法治基礎薄弱以及央地事權劃分不清等多重困境。國土空間規劃中所蘊含的權利、權力內容及其復雜關系，決定了以“權利-權力”為核心范疇的法權結構主義對其具有更充分的解釋力。國土空間規劃法治化宜依循“空間權力-空間權利”的邏輯展開?？臻g權力是國土空間規劃法治化建構的基礎。國土空間規劃的權力體系包括空間發展權的供給、空間規劃權的配置以及空間管理權的創設，在權力配置上應體現出整體性、對應性和公共性。空間權利是國土空間規劃法治化建構的目標。國土空間規劃中的空間權是包括狹義空間權（空間物權）和空間人權的復合性空間權利?？臻g權的復合屬性及其立法缺失，以及作為抽象行政行為的國土空間規劃的可訴性難題，亟待構建以“立法救濟-行政救濟-司法救濟”為核心的空間權利救濟體系。

關鍵詞 國土空間規劃；法治化；空間權力；空間權利

中圖分類號 D922. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）05-0009-10 DOI：10. 12062/cpre. 20231210

國土空間作為人類生存和發展的外部環境，長期被認為是純粹的物質空間。20世紀70年代西方學界出現的“空間轉向”思想浪潮，使得空間的社會性開始顯現?！翱臻g既是物質的也是社會的”，成為當今空間研究的普遍共識［1］。國土空間的雙重屬性表明，國土空間規劃不再僅是支撐經濟增長、規范空間利用的工具，更是內嵌國家治理體系，并成為踐行生態文明、助力“雙碳”目標的公共政策［2］。作為一項公共政策，法治化是其獲得合法性的基本依托：一方面法治化可為國土空間規劃提供制度保障，證成其作為公權干預私權的正當性；另一方面法治化可為規劃相對人提供明確的權利指引，保障其空間利益。為此，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出要“加快國土空間規劃相關法律法規建設”，也說明法治化已成為國土空間規劃改革的重點。審視當前中國空間規劃法治建設，主要存在3類問題：一是以《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）為代表的空間規劃類法律無法滿足空間治理現代化的需求［3］；二是“部門規劃”導致的立法分散化問題突出［4］；三是空間規劃缺乏頂層的規范設計［5］。對此，學界提出了3種方案：一是單獨制定“國土空間規劃法”，以實現空間規劃的有法可依［6-7］；二是改進《城鄉規劃法》［8］或者將《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）“升級”為“國土空間管理法”［9］；三是采取“兩步走”策略，先制定空間規劃“基本法”，繼而推進法典化［10-11］。以上方案從不同角度論證了國土空間規劃立法中的重點問題，更多地涉及立法體例、功能定位、制度構建、法律銜接等具體問題，體現出明顯的實踐導向性。然而，國土空間規劃法治化是綜合性的，既需要微觀的制度設計，也需要宏觀的路徑指引?，F有研究主要集中在立法領域，簡單將法治化等同制度化和立法化，對國土空間規劃法治化的基礎理論和建構路徑著墨不多。基于此，本研究以國土空間的雙重屬性為基礎，嘗試就其中存在的權力與權利現象進行法學反思，并以法權結構主義為路徑指引，探索國土空間規劃法治化實現的理想圖景。

1 國土空間規劃法治化的挑戰

1. 1 國土空間規劃法治化的內涵

法治是一個既古老又嶄新的命題，一方面有關法治的追問可以溯及軸心時代，另一方面法治也是現代社會孜孜以求的目標。一般認為，亞里士多德對法治的闡釋是現代法治概念的濫觴。在他看來，法治具有兩重含義：一是已成立的法律獲得普遍服從，二是所服從的法律本身是制定良好的［12］。由此，“良法”和“善治”成為法治化的核心要義。在國土空間規劃的語境中，法治化的解讀雖然同樣應圍繞“良法”和“善治”展開，但具有其獨特的內涵特征。

首先，“良法”是“善治”的基礎和前提。國土空間規劃法治化應當遵循“良法先行”的基本準則，建立健全國土空間規劃規范體系和制度體系［13］。具體而言，“良法”的前提是“有法”，即有法可依。該法必須是“良法”。然而，關于何為“良法”則會將視野引入實證法學派和自然法學派的論辯中。前者認為法律僅是就規則進行的分析，應注重形式推演而非內在價值；后者則傾向法律具有道德性，應符合社會的“普遍之善”［14］。由此延伸出“形式法治派”和“實質法治派”，前者認為只要是按照法定程序制定、得到民主同意的法律就是良法；而后者則認為只有體現了民主精神、公平正義、維護人之尊嚴的法律才是良法［15］。綜合看，國土空間規劃法治化依循的“良法”應是形式法治和實質法治的結合。一方面，空間規劃法律在形式上應當遵循國家立法的基本程序，滿足法律規范性要求，即符合法律的形式理性；另一方面，空間規劃法律在內容上應體現以人為本的思想，注重將公平正義、民主自由等價值目標融入法律規范之中，即符合法律的實質理性。因此，國土空間規劃法治化之“良法”應至少具備3方面特征：一是體系上的完整性。由于國土空間涉及山水林田湖草沙等分散的自然要素，以及國土空間規劃形成的總體規劃、詳細規劃、專項規劃等，都顯現出了對國土空間規劃法體系化的要求。從外部視角看，體系完整性要求空間規劃法調整的范圍覆蓋全部的國土空間，并且應有基礎性法律發揮總領作用；從內部視角看，各空間規劃法律應當保證其內部體系和結構的周延性。二是內容上的科學性。法律體系僅是對法律現象進行學術上的建構性詮釋，屬于認識論的范疇［16］，不足以支撐“良法”的自洽性。內容上的科學性彌補了體系邏輯下的理性不足，其表明空間規劃法既滿足國家發展需要，也符合人民的根本利益。三是功能上的指引性。指引功能是法的規范功能之一，“良法”的內涵要求法能夠規范、指引、約束社會行為。空間規劃法的指引功能不僅是對規劃編制機關、審核機關等行政機關的“權力性”指引，也是對公民、法人以及其他社會主體的“權利性”導向。

其次，“善治”是“良法”的目標和過程。從語義學上看，“善治”包括兩重含義：一是靜態的“善治”，即“良法”之下社會和諧穩定的狀態；二是動態的“善治”，即“良法”融入社會的過程。就靜態而言，“善治”是“良法”的目標；就動態而言，“善治”是“良法”的過程。關于“善治”，一般認為其包括4要素：公民的安全應當得到保障；公共部門應正確且公正地管理公共開支；領導人對其行為向人民負責；信息公開和公眾參與［17］?？梢?，“善治”包含了一種主體性的關系，既是一種縱向上的傳導（中央與地方、政府與公民），也是一種橫向上的聯結（公民與公民、政府與政府）。國土空間規劃的“善治”應體現這種主體性關系。其一，構建橫向聯結的整體性國土空間規劃治理之道。整體性不僅因應了國土空間“物物相關”的生態規律，也是多元主體融入空間治理的基本表達。現代空間治理實踐表明，傳統國土空間規劃所依循的單一、封閉的管制方式已是難以為繼，現代化的國土空間規劃治理必須適應社會價值多元化的變革趨勢，通過多元協商消解規劃編制和實施中的利益沖突。橫向聯結則表明了不同治理主體之間相互依賴和制約的關系，既包括同級政府不同部門之間以及同一區域不同政府之間空間治理的事權劃分，也包括政府與公民、社會組織等其他社會主體的相互合作。其二，構建縱向傳導的“壓力-反饋”型國土空間規劃治理之道。國土空間規劃的特殊性在于公共利益與私人利益的交織，國土空間規劃不僅影響市民社會，也是國家層面的一種調整。因此，國土空間規劃事實上橫跨了公共空間與私人空間。如果只是簡單的多元協商，缺乏自上而下以“壓力型”為主要形式的等級結構保障，缺乏執行、監督等方面的組織設計，多元主體的交易成本將無法控制，治理的合理性就難以實現［18］。因此，“壓力型”管制工具在國土空間規劃治理中必不可少。然而，權力運行的單向性會使得“上”“下”隔閡，乃至對立。況且，國土空間規劃所涉及的信息復雜性也使得“自上而下”的單鏈條模式面臨著信息搜集、處理、轉化等環節的困境?；诖耍瑖量臻g規劃治理應在“壓力型”模式之外，構建“自下而上”的反饋機制，將“反饋型”架構嵌入其中，形成“壓力-反饋”的縱向傳導機制。

1. 2 國土空間規劃法治化的困境

1. 2. 1 頂層設計付之闕如

“沒有規則的游戲，結果只能是混亂。把國土空間規劃的設計定位為架構設計，就應當先從‘立法開始”［19］。通過考察可以發現，我國國土空間規劃立法存在著形式與實質層面上的雙重困境：在形式層面上，一是缺乏基礎性的國土空間規劃法承擔統籌與協調功能；二是規劃立法的牽頭部門多且分散；三是不同規劃部門的規范體系差別較大。在實質層面上，盡管部分法律明確了規劃建設要與國土空間規劃相銜接或者符合國土空間規劃的要求，但如何與之銜接則語焉不詳。由于缺乏系統的頂層設計，國土空間規劃立法分散化、利益部門化等問題突出。一方面，部分空間規劃在規范內容上存在交叉重疊。例如，在江河流域等水利風景區的規劃中，需要同時參考住房和城鄉建設部頒布的《風景名勝區規劃編制規范》和水利部頒布的《水利風景區規劃編制規范》。這就導致風景區所在地區的政府和規劃編制單位在制定城市規劃、基礎設施規劃等其他規劃時，參考何種規范實現與風景區規劃的銜接就成為棘手的問題［20］。同時，規劃的編制在“誰的地盤”就要按誰的規定執行，這種缺乏制度化的“霸王條款”反映出規劃運行的無序。另一方面，部分空間規劃仍面臨“師出無名”的窘境。目前，我國除了土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等規劃的編制具有明確的法律依據外，多數規劃缺乏明確的法律依據。例如，主體功能區規劃、區域規劃、國土規劃、生態功能區劃等，既沒有專門的法律文件，也沒有在相關立法中得到體現，其更多的是出自政策文件、國務院批復，甚至是實踐的需要。

1. 2. 2 規劃法治基礎薄弱

城市規劃是我國最早的空間規劃，其最初的任務是服務工業發展，本質上是國民經濟計劃的具體化，受經濟政策調整影響較大［21］。2014年之前，我國各類規劃雖有較快發展，但總體滯后且自成體系。隨著“多規合一”試點啟動特別是《若干意見》的出臺，我國空間規劃建設才步入現代化的快車道。因此，嚴格來說，我國現代化的國土空間規劃實踐只有10年時間，距《若干意見》出臺也只有4年多，國土空間規劃仍然缺乏必要的經驗支撐，而這也產生了一些新的問題。首先，國土空間規劃的底層邏輯不清。國土空間規劃既是一項科學活動，也是重要的社會活動，其根本任務是分配空間利益、協調空間關系、實現空間善治。現代空間治理不僅強調治理主體的多元化，也更突出治理方式的協商化。而我國空間規劃仍然停留在科層治理層面，導致利益主體關系緊張、空間治理效能低下。其次，國土空間規劃的法治理念滯后。長期以來，國土空間規劃被視為政府干預空間生產的一項行政權力，使得國土空間規劃存在“重管控輕治理”“重生產輕保護”“重城市輕鄉村”等價值偏離行為，導致國土空間規劃的“物化”現象嚴重，忽視了作為規劃主體的“人”的因素，社會公平、空間正義等法治理念也有所疏失。最后，國土空間規劃的基礎目標不明。從城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區劃到國土空間規劃，國土空間規劃的范圍不僅從平面上升到立體，治理對象也從自然要素上升到空間整體。意味著國土空間規劃面臨著比以往任何規劃都要繁重的治理任務，特別是在中國式現代化的背景下，不僅環境治理、資源利用需要依靠國土空間規劃，基礎設施建設、鄉村振興、共同富裕也要與國土空間規劃相銜接［22］。也表明，國土空間規劃的治理目標已不局限空間劃分、資源配置等具體目標，而是包含了實現經濟發展、社會和諧、生態文明的綜合性目標。在這一背景下，基礎目標、進階目標和高階目標的認定，近期目標與遠期目標的劃分，以及發生目標沖突或競合時的協調等問題都是對規劃法治基礎的考驗。

1. 2. 3 央地事權劃分不清

我國空間規劃體系的形成與發展在很大程度上受到中央和地方事權劃分的影響，過去飽受詬病的“規劃打架”“部門規劃”等現象也是由于央地事權劃分不清導致地方過度分權繼而引發的規劃失效。具體而言，國土空間規劃中的央地事權劃分不清主要表現為空間規劃權的配置不合理。一是空間規劃權存在多頭配置的問題。我國空間規劃種類繁多，總體規劃有土地利用規劃、主體功能區劃、城鄉規劃等，專項規劃和詳細規劃有諸如某某新區規劃、某某建設規劃等具體規劃，而由于規范層面只有《城鄉規劃法》《土地管理法》和《中華人民共和國環境保護法》，導致除了城鄉規劃、土地利用規劃和環境保護規劃有法可依外，其他規劃多是依據本部門的規劃，這就導致了規劃名目繁多、銜接不足的問題。盡管“多規合一”改革在一定程度上破解了空間規劃權的配置難題，但在空間規劃執行階段的多頭管理問題仍未徹底解決。二是空間規劃權存在權責不一的問題。例如在城鄉規劃中，規劃許可的依據是經批準的控制性詳細規劃，《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》（住房和城鄉建設部令第7號公布）明確控制性詳細規劃的編制權在市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或鎮政府，審批權在市、縣人民政府，這就使得中央政府并不掌握城市的控制性詳細規劃，最終導致國務院的城市總體規劃與地方的控制性詳細規劃存在距離。更深一步地，國土空間規劃事權劃分不清源于央地利益的博弈。這或許與地方保護主義或短視行為有關，但本質上是頂層設計的闕如。例如，盡管國家層面尚未制定“國土空間規劃法”，但部分地方已根據本行政區域的需要先行制定了地方性的“國土空間規劃條例”，雖然能夠為國家立法提供地方經驗，但在缺乏上位法的情況下，地方的先行立法可能會強化區域利益，也使跨區域性問題因立法協調性不足而難以解決［23］。

2 國土空間規劃法治化的基礎

“利益是主體所追求的目的，權力和權利則是主體追求目的的手段”［24］。國土空間規劃不僅是對國土空間的劃分，更是對空間利益的調整?？臻g利益的實現，一是上升為某種受法律保護的空間權利，通過私法的手段予以保護；二是通過賦予公權力機關以空間權力，對空間利益予以保護。由于國土空間的特殊性以及國土空間規劃的政策導向性，權力成為影響空間最基本、最重要的因素：空間不僅是權力行使的載體，也是體現權力的效應和工具，而權力則直接決定了對空間的占有和支配。國土空間所形成的一系列復雜關系都可以從空間與權力的關系中得到解答，甚至空間權力關系直接決定了空間權利的分配［25］。因此，空間權力對于國土空間規劃法治化建構具有基礎性作用。

2. 1 國土空間規劃權力的配置基準

國土空間規劃從編制到實施涉及不同的權力主體，包括中央政府與地方政府，規劃編制機構、審核機構、實施機構等部門。明確國土空間規劃權力的配置基準有助于科學劃定不同部門的權力邊界，避免權力掣肘和權力重疊。

2. 1. 1 整體性

上文分析表明，央地關系失衡是我國國土空間規劃失序的重要原因。這一現象表面上是由于中央與地方、不同規劃部門之間缺乏溝通，實則是權力分散引致的“各自為政”。實際上，中央政府制定和審批的空間規劃最終還是要靠地方政府分解和落實。在這一過程中，空間規劃的有效性除了取決于自身的合理性外，更依賴地方政府的執行。因此，如何約束地方政府的規劃行為就成為國土空間規劃權力配置的關鍵。為了避免部門規劃引發的權力張力，國土空間規劃在權力配置時應當突出整體性，即將規劃的編制權和實施權進行整合，通過統一的國土空間規劃實現整體性空間治理。這里需要說明的是：第一，權力的整體性不同于權力的集中性。權力集中意味著權力上移，而這種上移又只停留在決策層面，在具體實施過程中，中央政府的集權并不能很好地滲透到實際執行的地方政府，條條關系和條塊關系反而分割了國家權威［26］。第二，權力的整體性需要構建“一級政府、一級規劃、一級事權”的“分化治理”體系，即在橫向上整合分散在不同部門的空間規劃權，在縱向上合理分配不同層級的空間規劃權，既要維護中央政府在全國性和跨區域性空間規劃上的權威，也要保障地方政府在局域性、地區性規劃上的應有權力［27］。國土空間規劃權力配置的整體性也因應了國土空間規劃的整體性。國土空間規劃不是單一的城市規劃、土地利用規劃等規劃的延伸，也不是“多規合一”的簡單疊加，而是建立在“多規”之上的整體性重構。這不僅涉及國家的發展和利益，也涉及地方的發展和利益，更涉及公民的利益。因此，權力配置的整體性也可以說是對“國土空間規劃權力配置的規劃”。

2. 1. 2 對應性

權力的強制性和單向性容易使權力的運行陷入無序化，而構建權力的對應性架構，形成壓力反饋型的善治結構就顯得格外重要。尤其是對于國土空間規劃這種涉及全國性和區域性的權力行使，必須制定嚴格的監督約束機制。國土空間規劃權力配置的對應性包括兩方面含義：一是權責一致性。權責一致是法治化的基本要求。其中，“責”是對權力主體應該做什么的描述，為積極責任。它構成了權力運行的動力，體現出責任作為權力的義務性規定。但僅此不夠，只有存在一個不履行積極責任就應受到懲罰的義務性規定附著于權力之上時，才能約束權力行使者履行應承擔的責任，此種附著性規定就是消極責任［28］。國土空間規劃權力配置的權責一致主要是針對積極責任，其要求權力行使需保持與責任和義務的對應性。二是權力制約性。權力制約是法治化的另一項原則，它包括兩層內涵，即國家權力對國家權力的約束和公民權利對國家權力的約束。而在國土空間規劃權力配置中，權力制約性要求在國土空間規劃編制權和審批權之外輔之以監督權，既包括體制內的監督，如上級政府的監督、本級人大的監督等；也包括體制外的監督，即廣義上的監督，如立法監督、司法監督、社會監督等。

2. 1. 3 公共性

無論是整體性還是對應性，都是對權力配置的內在規定。而從外部視角看，基于權力客體和權力本身的屬性，權力配置還應當以公共利益為基本準則，也即權力配置應當突出公共性。首先，作為權力客體的國土空間具有公共性。不可否認，國土空間的內涵和外延正發生著深刻的轉變，尤其是在社會分工不斷細化的背景下，空間成為表征用途的基本方式，演化為生產空間、生活空間、生態空間等多重空間形態，被接受為“一個有關治權規定的包含自然、經濟、社會、文化等全要素的復雜系統空間”［29］。事實上，國土空間的概念在不斷抽象和泛化的同時卻遮蔽了其最初的自然屬性，即國土空間是我們每一個個體生存的場所，為我們提供了最初的生產和生活資料，并且我們對空間的占有都不能以剝奪他人的占有為前提。因此，就自然屬性來說，國土空間屬于典型的公共產品，具有公共性。其次，權力本身也具有公共性。權力通常被認為是“個人、組織或國家貫徹自己意志和政策，控制、操縱或影響他人行為（而不管他們同意與否）的能力”［30］。因此，權力往往與強制力、服從力甚至是暴力聯系在一起，與公共性似乎無關。但從權力來源上看，權力源自公民對自身部分權利的讓渡，是為維護權利而創設的，這一點“社會契約論”“公共信托論”提供了足夠的理論支撐。因而，從廣義上說，權利也包含了權力［31］。在國土空間規劃法權體系中，空間規劃權作為一項公權力，其產生于公共利益保護的需要，公眾授權是其存在的合法性依據。當政府獲得授權之后，其權力行使也應以公共利益為界，并受公眾監督。

2. 2 國土空間規劃權力的配置體系

基于權力配置的整體性、對應性和公共性，國土空間規劃的權力體系主要包括空間發展權的供給、空間規劃權的配置以及空間管理權的創設。

2. 2. 1 空間發展權的供給

空間發展權是國土空間規劃的依據，是規劃權力運行的基礎。作為土地發展權的延伸，空間發展權雖未直接體現于法律中，卻客觀存在于空間開發實踐中：上級政府對下級部門的建設許可以及政府對建設項目的規劃許可都體現了空間發展權。盡管如此，空間發展權的性質和內容仍然存在爭議。關于空間發展權的性質，學界給出的解釋有公權說［32］、私權說［33］和公私混合說［34］。基于國土空間的特殊性以及發展權的主體性，空間發展權應是兼具公權與私權的復合性“權”。一方面，個體的生存和活動都會占據一定的空間，這種進入空間并占有空間的行為屬于人權延伸。因此，從滿足人的基本生存和發展的角度上說，空間發展權是一項私權。另一方面，現代國家形成后，特別是當空間資源趨于緊張時，國土空間發展權就展現出了公權性。其一，空間的有限性使得空間的占有日漸成為一項分配空間利益的政治活動，公權屬性能夠使國土空間的分配更加符合國家的整體立場，消解因空間爭奪所產生的無序化；其二，國土空間的特殊性要求對土地的開發和利用必須給予一定的限制，以達到保護空間資源、實現可持續發展的目的，而這種限制主要基于其公權屬性；其三，空間發展權的制度目的是政府為了對空間發展增益分配進行干預，運用空間規劃以平衡并重構空間利益結構。國土空間發展權與國家管制權關系緊密，而后者屬于典型的公權［35］。此外，空間發展權的公權性意味著權利行使的國家干預和社會義務。其一，在行使方式上，空間發展權在國土空間規劃中表現為用途管制的方式；其二，從實現功能上，空間發展權在促進土地流轉和市場化利用的同時，也承擔著國土空間資源的保育和提升。因此，對國土空間的支撐作用而言，空間發展權所具有的用途管制功能要優位于 市場配置功能，是我國國土空間從“流量時代”走向“存量時代”的必然要求。

2. 2. 2 空間規劃權的配置

從兩者關系上看，發展權是規劃權行使的依據，規劃權是發展權運行的保障，國家行使規劃權的本質就是對發展權的配置［36］。所謂空間規劃權是指，依據法律規定，對在我國國土空間范圍內從事空間資源開發利用保護和修復的行為進行規劃的權力［37］。空間規劃權是國土空間規劃權力體系中的核心權力之一。從權力配置的邏輯上看，國土空間規劃權包括主體與內容兩個維度。

首先，規劃權由誰行使是規劃權配置的邏輯起點。鑒于國土空間規劃所具有的全域性、公共性特征，國土空間規劃權的主體只能是國家，“即使民事主體能夠參與到規劃的編制和實施過程中，但規劃權的編制主體與參與主體并不相同，規劃權的主體不能及于私主體”［38］。然而，國家的抽象性導致規劃權的行使主體又外化為具體的行政機關，也即形成了規劃權主體單一性與多樣性的“矛盾”特征。規劃權的央地劃分是國土空間規劃權力配置的基本結構?！岸嘁幒弦弧备母镌谝欢ǔ潭壬蠈υ确稚⒌牡胤揭巹潤噙M行了整合，但也存在抑制地方創新性的可能。因此，實現國土空間規劃權央地配置的合理性，促進規劃權的分工協作尤為重要。一個基本的原則是，中央層面的權力配置應當關注國土空間的整體性和全局性，具備整合及協調的權能；地方層面的權力配置應當注重國土空間規劃的實踐性和地方性，具備調整及細化的權能。

其次，在具體內容方面，國土空間規劃權一般分為國土空間規劃編制權、實施權，但國土空間規劃權的內容遠不止此。在國土空間規劃編制權行使中涉及規劃的編制、審批、審核、監督、修改等問題，國土空間規劃實施權涉及規劃實施中所采取的行政手段，如土地規劃實施中的行政許可權、行政處罰權等，亦屬于國土空間規劃權的內容。

2. 2. 3 空間管理權的創設

國土空間是生態文明建設的空間載體和空間規劃的物質基礎，規劃是進行國土空間管理的主要手段。然而，作為一種公共產品，國土空間在演化為私人空間的同時，仍保留了大量的公共空間。私人空間與公共空間的異質性展現出了不同的治理面向，而單一的規劃權顯然不能勝任所有的空間治理事務。因此，為了實現國土空間治理的系統性集成，還需創設一種橫跨公共空間和私人空間的空間管理權。所謂空間管理權，是政府為彌補權力機制和市場機制在空間權力配置中的失效而介入空間生產的權力，其目的不僅在于補充規劃權的治理效能，也是權力體系的自我監督和糾偏。因此，在權力主體上，空間管理權由政府享有，不僅是因為私人缺乏管理公共事務的動力和條件，也是因為市場機制很難提供公共產品，對于公共產品，如市政設施、公共服務設施的提供還得依賴政府［39］。當然，政府擁有空間管理權的正當性不僅是其作為警察權的延伸，也來自政府本身所具有的公共管理職能。馬克思指出，“政府的監督勞動和全面干涉包括兩方面：既包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務，又包括由政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能”［40］?？梢?，空間管理權是政府的內生性權力之一。此外，在權力內容上，空間的公共管理權主要包含3個方面：一是合理劃分國土空間，如劃定生活空間、生產空間和生態空間；二是合理限制財產權的自由使用，如土地的征收和征用；三是控制空間資源和財產的隨意使用，如以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線為基礎，編制生態環境準入清單。

3 國土空間規劃法治化的目標

由于空間規劃的權力偏向性，學界往往更注重從權力的角度探討國土空間規劃的法治化建構，在一定程度上忽視了作為空間主體的人的權利。實際上，空間權利的競爭、保護、增進才是空間規劃和空間治理的基礎，沒有空間的權利化也就無所謂空間規劃和空間治理［41］。可以說，空間權力創設的根本目的在于保障空間權利的實現，空間權利應成為國土空間規劃法治化的目標。

3. 1 國土空間規劃中的權利保障難題

3. 1. 1 空間權的雙重內涵及立法缺失

需要說明的是，國土空間規劃中的空間權與民法中的空間（物）權并非屬同一范疇。我們在探討國土空間規劃中的空間權時，需要對傳統的空間權概念進行解構。嚴格說來，國土空間規劃中的空間權是包括狹義空間權（空間物權）和空間人權的復合性空間權利。狹義空間權是指，民事主體對空間享有的支配和利用的權利。盡管學理上存在爭議，但通說將狹義空間權認定為一項財產權利或物權的權能，這也獲得了各國立法和判例的承認［42］。空間權的財產屬性：一是基于人地關系緊張所產生的人的主體性對空間的需求，使得空間權利“升格”為與人格權、名譽權等同等重要且不可被剝奪的人身權利。二是基于空間生產與權利的結合?？臻g生產的實質是通過人的對象性活動實現物質資料在空間中的配給或重置，從而生產出能夠滿足人類生存和發展需要的空間，而空間權利則是人與人之間的法律關系在空間生產中的投射。相較而言，空間人權是更為基礎的空間權利，它是人權概念在空間中的體現，是空間化和具象化的人權，即依據人的本性對空間進行主體性、價值性、對象性活動的權利［43］?？臻g人權與我國現代化進程密切相關，是人民對住房問題、交通問題等“城市病”問題的拷問?？臻g人權可以從兩個維度進行闡釋：一方面空間人權是一種生存性權利，它要求空間的分配與使用應首先滿足人之棲居需求而非投資謀利；另一方面空間人權是一種身份性權利，即進入空間并獲得身份認同的權利。因此，空間人權的內容主要有進入空間的權利、接受空間的權利、命名空間的權利、交換空間的權利、管理空間的權利等［44］。

作為一項復合性權利，空間權在我國實定法上可以找到部分依據，但總體不足。一般認為，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第345條的規定，即建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立，可視為我國立法關于空間權的表達。但從解釋論的角度上看，該條款僅規定建設用地使用權可以分層設立，并沒有對空間權利予以明確認可［45］。退一步說，即使該條款是關于空間權的規定，也存在解釋不足的問題。首先，該條款僅是針對建設用地這一特殊的空間類型，對于其他類型的空間用地是否能夠分層設立，則超出了該條款的解釋范圍；其次，從建設用地使用權與空間權的關系角度上看，該條款將空間權視為建設用地使用權的下位概念。易言之，空間權被涵攝在建設用地使用權的范圍之中，甚至有“無建設用地使用權則無空間權”的意思，顯然是將空間權作為一種附著性權利而忽視了其作為獨立財產權的客觀性。此外，作為人權的空間權并未得到應有重視。對比與之相似的環境權，在我國已展開多年探討且尚未達成一致觀點，而空間權尤其是作為人權的空間權仍未引起學界關注，相關研究更是寥寥，毋寧說受到立法肯認。綜上而言，現行立法對國土空間規劃中的空間權的關注不足、解釋張力不夠，導致空間權作為空間權利的正當性難以證立。

3. 1. 2 國土空間規劃的抽象性及救濟難題

長期以來，規劃被視為一種傳統行政與相對人之間、“自上而下”下命令的行政行為。盡管規劃權力受到嚴格的法律約束，但基于社會發展所產生的規劃變更或修改，事實上也會對部分區域和人群的空間權益產生影響。如何實現規劃權力下的權利救濟，是國土空間規劃法治化亟須解決的問題。

從邏輯上看，構建國土空間規劃救濟體系的前提是要明確國土空間規劃的法律性質。為此，學界的觀點有：一元說，即國土空間規劃屬于行政事實行為或行政處理行為；多元說，即基于國土空間規劃事實上融合了城鄉規劃、主體功能區規劃、環境規劃等，因而國土空間規劃的性質也因不同類型的規劃而定，包括“行政立法說”“行政規定說”等［46］。不可否認，國土空間規劃是以公共利益為目的并涉及未來的行動，本質上屬于行政規劃的范疇。再進一步地，國土空間規劃的制定、審批、修改等行為符合行政行為的構成要件，且屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第13條規定的具有普遍約束力的抽象行政行為。依據該條款，國土空間規劃的制定、審批和修改等活動并不在行政訴訟的受案范圍之中。最高人民法院發布的“（2017）最高法行申4731號”案例也佐證了這一點，即某一規劃和規劃行為是否可訴，依賴該規劃和規劃行為是否針對特定人，并對該特定人的權利產生直接影響。但就規劃的編制和審批而言，因其屬于針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，并不在受案范圍之內?，F實中，盡管規劃不對個人權利產生直接影響，但由于規劃的普遍性，也可能會因其實施、修改或變更造成某一特定群體或區域的空間權益受損。在缺乏有效救濟的情況下，特定群體或區域的空間權利得不到有效保障，從而產生空間不正義。

國土空間規劃行為的抽象性，使其在得不到“外部約束”的情況下，只能通過“內部自查”的方式保障規劃運行的合理性和合法性。通過對《城鄉規劃法》《土地管理法》等相關法律的考察，我國空間規劃形成了“橫向監督+縱向約束”的責任體系。所謂橫向監督是指，本級人大對本級政府的監督，如《城鄉規劃法》第52條等；而縱向約束是指上級規劃部門對下級規劃部門或者本級政府對本級規劃部門的監督和約束，如《城鄉規劃法》第60、61條等。從內部角度看，體制內監督分工明確、監督有力。但從外部角度看，政府部門也是政府的組成部分，兩者對外是統一的整體。因此，體制內監督難免有政府既當“裁判員”又當“運動員”之嫌，其中立性和公正性難以彰顯。

3. 2 國土空間規劃中的權利救濟體系

空間權的雙重屬性及其立法缺失以及規劃的可訴性難題凸顯出建立國土空間規劃權利救濟體系的必要性。從法治化實現的角度看，空間權利救濟體系主要包括立法救濟、行政救濟和司法救濟。

3. 2. 1 立法救濟

空間權利的貧困首先是權利立法的貧困。如上文所述，我國國土空間規劃尚無專門性立法，有關空間規劃的內容散見于《城鄉規劃法》《土地管理法》等法律規范中?；痉ǖ娜蔽徊粌H使規劃權力得不到有效約束，也使空間權利的保障期待落空。此外，作為空間權利核心的空間權在我國法律體系中也未顯現。因此，空間權利立法救濟的關鍵在于探討空間權入法的問題。根據域外經驗，空間權入法的方式主要有兩種：一是民法路徑，即在民法典有關章節中規定若干空間權的條款，德國和日本采用此例；二是特別法路徑，即制定專門的空間法，此例以美國為代表［47］。就我國立法現狀而言，依靠民法路徑實現空間權入法難度較大。一方面，相較于《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），《民法典》并未更加關注空間權的問題，而只是沿用了《物權法》的相關規定；另一方面，空間權的雙重內涵，特別是作為人權的空間權，顯然超出了民法的涵攝范圍。而特別法路徑雖然能夠系統性地規定空間權的屬性、內容和體系，實現空間權的整體性“入法”，但我國目前尚不具備空間權單獨立法的法律基礎。且不說“國土空間規劃法”“國土空間開發保護法”仍處于草創階段，即使該兩部法律出臺，從性質上看，也屬于公法范疇，對空間權的私權內容難有涉及?；诖?，根據空間權的復合屬性，理想的路徑是采取“民法+管理法”的雙重立法模式。具體而言，民法負責空間權利體系的建構，側重于對空間資源的分配和利用，包括規定空間的屬性、空間的分層利用、空間權的登記等內容。管理法負責配套制度的構建，側重于對空間的管理、保護和修復。例如，“國土空間規劃法”需要制定規劃文件和出讓合同的標準化文本，在空間出讓時通過合理的測量方法對空間范圍予以明確和界定；《土地管理法》要對集體建設用地使用權、宅基地使用權等適用空間權利作出相應的調整［48］。

3. 2. 2 行政救濟

國土空間規劃的行政救濟方式主要有3種：行政復議、規劃補償和規劃申訴。首先，行政復議是行政救濟中最常見的方式。然而，根據《中華人民共和國行政復議法》第6條的規定，規劃作為抽象行政行為并不在復議范圍之列。作為補充，該法第7條確立了規范性文件附帶審查制度，為規劃侵害行為的復議救濟提供了解釋空間。國土空間規劃作為一項“準立法”活動，應當受到法律的評價，即使不能直接針對規劃編制等行為提起行政復議，也可通過規劃的附帶性審查實現國土空間規劃行政救濟的效果。理由在于，規劃的編制盡管不對相對人產生直接的利益影響，卻是調整相關利益主體的先導性行政行為。同時，由于人們行為預期的作用，可能導致規劃編制行為提前影響到相關主體的利益。如果在規劃編制階段不能對利益受損主體進行救濟，等到進入規劃實施階段才啟動救濟程序，將不利于矛盾提前消解。其次，規劃補償制度也是空間權利救濟的重要方式。所謂規劃補償，是基于合法規劃行為導致空間權益受損的補償制度，《城鄉規劃法》第50條為其提供了法律支撐。誠然，規劃補償制度可以填補合法狀態下因規劃修改造成的信賴利益和財產利益損失，但因特殊的規范構造和理論前提，其救濟功能有限：規劃補償是對私人不動產權利因規劃變動承受的“特別犧牲”補償，在司法實踐中更多地轉化為對規劃行為合法性的審查，而此種審查又未及于對規劃相對人或利害關系人的侵害填補［49］。綜上來看，受限于法律規定和制度本身，規劃的附帶性審查和補償制度雖然能夠實現空間權利的救濟，但效果有限。源于英國的規劃申訴制度，因其便捷性和有效性可以成為國土空間規劃行政救濟的有效補充。規劃申訴是公民申訴權的延伸，《中華人民共和國憲法》第41條證成了其作為憲法性權利的存在。所謂申訴制度，是指公民在其合法權益受到損害時，向國家機關申訴理由，請求處理或者重新處理的制度［50］。規劃申訴制度在我國香港取得了積極的社會效果［51］。該制度注重規劃信息的公開和公眾的積極參與，不僅能為公眾空間權利的救濟提供必要的渠道，也是政府規劃權力科學運作的重要保障。