鑄牢中華民族共同體意識(shí)視域下民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法研究

【中圖分類(lèi)號(hào)】D633，D922.15 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2024）05-0113-0010

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步一直是黨和國(guó)家民族工作的重心之一，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在我國(guó)民族法治建設(shè)中。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第50條中“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為”，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)民族團(tuán)結(jié)的維護(hù)。進(jìn)入新時(shí)代，通過(guò)法治化方式促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步成為重要議題，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法列為“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案\"這一項(xiàng)目列表中，凸顯了通過(guò)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)法治化推動(dòng)中華民族偉大復(fù)興的重要性。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)各民族“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”[1]，指明中華民族團(tuán)結(jié)在一起就是取得一切勝利的重要保障。在二十大報(bào)告中，習(xí)近平進(jìn)一步提到以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)[2]。以鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論為切入點(diǎn)，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的穩(wěn)步推進(jìn)指明了方向。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），提出“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力”，分別從具體立法、制度構(gòu)建和工作目標(biāo)三個(gè)方面對(duì)民族工作推進(jìn)作出了系統(tǒng)性部署。在這一民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)二十屆三中全會(huì)精神，探索以“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”為著力點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)掘其對(duì)當(dāng)下民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的理論指導(dǎo)意義，推進(jìn)立法工作的開(kāi)展。

一、現(xiàn)有民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的問(wèn)題檢視

完善的制度體系有利于治理工作開(kāi)展，強(qiáng)調(diào)“健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制”以進(jìn)一步貫徹民族工作主線，而推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法是從法治角度對(duì)健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制的具體落實(shí)。我國(guó)各地方已先行進(jìn)行了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法探索，各地方層面立法實(shí)踐能夠作為中央層面立法的借鑒。本文基于目前地方層面的立法文本來(lái)進(jìn)行剖析，總結(jié)其中存在的問(wèn)題，為后續(xù)立法的推進(jìn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。通過(guò)北大法寶檢索，直到2024年8月，共計(jì)有27部以“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”為主題的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，這些法律文本中存在宏觀原則層面和微觀條款層面的問(wèn)題。

（一）宏觀原則層面問(wèn)題檢視

在我國(guó)根本法—《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）的序言第11段強(qiáng)調(diào)我國(guó)已確立了“平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”，并在正文第4條將其進(jìn)一步深化。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民族區(qū)域自治法》）作為我國(guó)最重要的民族法律，其第9條正式確立了民族團(tuán)結(jié)互助原則。可以說(shuō)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)原則的內(nèi)容，但就目前部分立法呈現(xiàn)“有形無(wú)實(shí)”和缺乏“民族特性”的問(wèn)題。

1.立法呈現(xiàn)“有形無(wú)實(shí)”

目前已經(jīng)公布施行的地方層面民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法在結(jié)構(gòu)上都相對(duì)完整，但部分文本條文中體現(xiàn)立法關(guān)鍵內(nèi)容的條款卻篇幅太少或過(guò)于抽象，出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題體現(xiàn)了地方立法機(jī)關(guān)對(duì)“團(tuán)結(jié)”的核心要義理解存在一定程度的不足。以《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》為例，該條例中涉及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)文化體育事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等多個(gè)方面的立法規(guī)定，但許多內(nèi)容并非專(zhuān)屬于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法領(lǐng)域，部分條款在《民族區(qū)域自治法》和《中華人民共和國(guó)愛(ài)國(guó)主義教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《愛(ài)國(guó)主義教育法》）等相關(guān)立法中已有更詳細(xì)的規(guī)定，如果直接將這些規(guī)定簡(jiǎn)單組成一個(gè)法律文本，則有“掛羊頭賣(mài)狗肉”之嫌，作為一部新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法，沒(méi)有充分體現(xiàn)出其獨(dú)特價(jià)值。

2.立法缺乏“民族特性”

部分地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法缺乏“民族特性”，這里的“民族特性”指的是地方具體民族的獨(dú)有“特性”，因地制宜進(jìn)行立法是民族法律能適應(yīng)地方治理的前提。例如《貴州省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中多次提到“特色”，但感覺(jué)“雷聲大雨點(diǎn)小”，具有貴州本土民族特色的條款不夠豐富，許多條款所對(duì)應(yīng)的對(duì)象是宏觀的“民族”，但是對(duì)宏觀的“民族”進(jìn)行立法應(yīng)當(dāng)隸屬于國(guó)家立法的范疇，地方立法應(yīng)從具體入手，把各民族的根本利益同自治地方的實(shí)際情況和特點(diǎn)緊密結(jié)合起來(lái)，如此我國(guó)民族立法才能形成包括宏觀及微觀的完善立體體系。上述問(wèn)題體現(xiàn)了地方立法機(jī)關(guān)未能充分協(xié)調(diào)統(tǒng)一與自治的關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識(shí)和民族區(qū)域自治都是我國(guó)民族法治中不可忽視的核心內(nèi)容，顧此失彼的狀態(tài)并不是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)有之義，更不利于解決各民族所遇到的獨(dú)特性問(wèn)題。

（二）微觀條款層面問(wèn)題檢視

2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范評(píng)選表彰辦法》第5條通過(guò)開(kāi)放式列舉的方式將促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的典型行為進(jìn)行了羅列，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、干部培養(yǎng)、維護(hù)統(tǒng)一等多方面內(nèi)容，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的條款設(shè)計(jì)指明了方向，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法需要扎實(shí)的內(nèi)容加以輔助，才能“出拳有力”，而不是“花拳繡腿”，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展才能蒸蒸日上。目前在具體條款內(nèi)容上，部分立法存在未能“直人要害”和亟需“剛性保障”的問(wèn)題。

1.立法未能\"直人要害”

“民族團(tuán)結(jié)”是一種客觀狀態(tài)，也是一種主觀態(tài)度，所謂“強(qiáng)扭的瓜不甜”，如果地方立法的實(shí)施沒(méi)有做到二十屆三中全會(huì)《決定》中所提到的“增強(qiáng)中華民族凝聚力”，那么這一民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法便無(wú)法承擔(dān)健全制度機(jī)制的效果。2016年施行的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》是新疆一部以“民族團(tuán)結(jié)”為主題的省級(jí)地方性法規(guī)，該條例第三章到第五章聚焦了社會(huì)責(zé)任、宣傳教育、創(chuàng)建表彰的規(guī)定，也是該條例體現(xiàn)“民族團(tuán)結(jié)\"內(nèi)容的主要部分，但總體來(lái)說(shuō)涉及民生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)容篇幅較少，僅有四條涉及公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游就業(yè)等內(nèi)容。新疆是一個(gè)幅員遼闊的自治區(qū)，不同地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平存在差異。北疆的經(jīng)濟(jì)水平較高且發(fā)展迅速，南疆的經(jīng)濟(jì)水平相較于北疆則稍有落后。3]經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，對(duì)于南疆部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，如果促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的“組合拳”中忽視經(jīng)濟(jì)因素，便是沒(méi)有找到問(wèn)題的要害所在，立法的效果便會(huì)打折扣。

2.立法亟需“剛性保障”

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為理論基礎(chǔ)，“鑄牢”一詞體現(xiàn)的是自治機(jī)關(guān)為貫徹立法提供的“剛性保障”作用，但從目前立法情況來(lái)看，自治機(jī)關(guān)的定位與作用在部分立法中仍需進(jìn)一步明晰。例如《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中雖然設(shè)置條款明確違反該法的責(zé)任以及執(zhí)法主體，但機(jī)關(guān)干部落實(shí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的考核機(jī)制，以及針對(duì)民族工作主線推進(jìn)的新規(guī)劃有待細(xì)化，自治機(jī)關(guān)支持保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的能動(dòng)性尚未得到徹底解放。在各民族交往交流交融日益加深的當(dāng)下，該條例也沒(méi)能對(duì)自治機(jī)關(guān)如何處理與各族人民的關(guān)系，以及如何在多民族融合的大趨勢(shì)下實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)等新問(wèn)題進(jìn)行立法探索。自治機(jī)關(guān)作為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的貫徹執(zhí)行主體，需要在現(xiàn)有民族立法基礎(chǔ)之上，賦予推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展的新使命。

二、鑄牢中華民族共同體意識(shí)視域下的“四位一體”立法結(jié)構(gòu)

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”和“民族團(tuán)結(jié)”具有天然的聯(lián)系。習(xí)近平創(chuàng)造性地提出鑄牢中華民族共同體意識(shí)，為推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法指明了方向，前者作為具有開(kāi)創(chuàng)性的民族理論，為后者提供了重要指引，而后者作為我國(guó)民族法治發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，正合時(shí)宜地將前者融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，二者相輔相成，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法作為鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制的一部分，是該立法區(qū)別于以往民族立法的地方。基于鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法可以以“四位一體\"立法結(jié)構(gòu)為框架，按照“核心——協(xié)調(diào)——導(dǎo)向——保障\"的邏輯推進(jìn)。

（一）核心內(nèi)容：“多元一體”的共同體意識(shí)

二十屆三中全會(huì)《決定》所提到的“健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制”是服務(wù)于“大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局”的完善，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)也是大統(tǒng)戰(zhàn)的一部分，中華民族的團(tuán)結(jié)和國(guó)家的統(tǒng)一密不可分，多民族國(guó)家應(yīng)當(dāng)探索如何走出“多元一體”的正確道路。鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論的提出體現(xiàn)了黨和國(guó)家在民族工作實(shí)踐中發(fā)展了民族團(tuán)結(jié)理論，從原本簡(jiǎn)單的“各民族團(tuán)結(jié)在一起”，發(fā)展為“各民族不分彼此地交融”。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中自古就有“華夷一家”的大一統(tǒng)理念，各族人民長(zhǎng)期以來(lái)在交往交流交融過(guò)程中形成了“你中有我，我中有你”的緊密民族關(guān)系，歷史文化的凝聚力和融合度促使各民族同有一個(gè)中華民族的共同回憶，在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中也應(yīng)強(qiáng)調(diào)共同體意識(shí)塑造。

通過(guò)分析公民民族主義理論能夠直觀理解共同體意識(shí)的塑造。漢斯·科恩將民族主義分為兩種類(lèi)型，一種是族裔民族主義（ethnicnationalism），另一種是公民民族主義（civicnationalism）。4]前者認(rèn)為人分為各個(gè)民族，每一個(gè)民族都擁有自決權(quán)，各民族應(yīng)當(dāng)保衛(wèi)自已民族、對(duì)抗內(nèi)外敵人，這是民族主義的早期形態(tài)，在近現(xiàn)代歷史上對(duì)于各國(guó)擺脫殖民地統(tǒng)治建立獨(dú)立國(guó)家起了重要作用，然而，在統(tǒng)一的多民族國(guó)家，因?yàn)椴煌褡逯g的特殊性客觀存在，族裔民族主義容易被激進(jìn)民族主義者利用。在現(xiàn)代獨(dú)立的多民族國(guó)家國(guó)家中，后者的價(jià)值開(kāi)始逐漸受到重視，公民民族理論認(rèn)為民族不應(yīng)當(dāng)以人種、語(yǔ)言、文化等因素進(jìn)行劃分，強(qiáng)調(diào)民族具有其公認(rèn)的民族理念，凡認(rèn)同這一理念的人均是該民族的一員，這是一種平等和權(quán)利共享的公民共同體。這一民族主義與當(dāng)下我國(guó)對(duì)于民族關(guān)系問(wèn)題的處理有異曲同工之妙，鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論同樣強(qiáng)調(diào)中華民族是一個(gè)集政治、法律、歷史、文化為一體的中華全體民族的共同體，其中既包含中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也包含愛(ài)國(guó)主義情懷。

鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論能夠化解民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中存在的“有形無(wú)實(shí)”問(wèn)題。2018年“中華民族\"這一莊嚴(yán)的法律詞匯載人了《憲法》，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)各民族形成團(tuán)結(jié)的共同體的美好愿景。“整合”是憲法的一大重要功能，[5]《憲法》發(fā)出的共同體信號(hào)意在強(qiáng)化民族的共同身份認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)各族人民都是中華人民共和國(guó)的公民，秉持愛(ài)國(guó)主義精神，以中華民族的身份而自豪，為悠久而璀璨的中華文化而驕傲，這也與習(xí)近平提出的“五個(gè)認(rèn)同”[6論述相契合。“共同體”體現(xiàn)了兩方面的內(nèi)容，一是各族人民同屬于中華民族這一“共同”的身份，二是中國(guó)不同民族之間也同樣具有“共通”的屬性，這兩方面的內(nèi)容組成了民族認(rèn)同的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了中華民族“多元一體”的特征。促進(jìn)民族身份認(rèn)同能夠進(jìn)一步為民族共同目標(biāo)認(rèn)同打下基礎(chǔ)，強(qiáng)化民族共同目標(biāo)的認(rèn)同是塑造共同體意識(shí)的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，促進(jìn)各族人民意識(shí)到國(guó)家榮辱即各民族的榮辱，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)共同奮斗為民族團(tuán)結(jié)的最終導(dǎo)向。

（二）制度協(xié)調(diào)：統(tǒng)一與自治的“非對(duì)抗性”形態(tài)

統(tǒng)一是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的應(yīng)有之義，而自治則是民族法律的內(nèi)核和民族特性的來(lái)源，處理統(tǒng)一與自治的關(guān)系是我國(guó)解決民族問(wèn)題過(guò)程中的重要議題。統(tǒng)一具有民族團(tuán)結(jié)因素，故進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法必須先解決統(tǒng)一問(wèn)題，后續(xù)的推進(jìn)才會(huì)形成破竹之勢(shì)，而探討自治是一切民族立法所不可避免要涉及的，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的前提條件即保障《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中自治權(quán)的貫徹落實(shí)，推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法要明晰如何恰當(dāng)?shù)乇Ｕ献灾螜?quán)。

對(duì)于“自治”的理解，部分立法者容易陷入簡(jiǎn)單的字面理解而未深究其立法精神，將二者理解為互不相容的兩端，導(dǎo)致統(tǒng)一與自治的問(wèn)題演變成難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，出現(xiàn)立法超出自治范疇或忽視自治的情況。當(dāng)人們對(duì)法律文本某一用詞的涵義可能存在著不同的理解時(shí)，如德國(guó)法學(xué)家拉倫茨所說(shuō)，就會(huì)發(fā)生“何種解釋最能配合立法者的規(guī)定意向或其規(guī)范想法”[7]207的問(wèn)題，但法律原旨的傳達(dá)仍會(huì)受限于法律工作者自身的法律素養(yǎng)。在民族法律領(lǐng)域，尤其是民族自治地方立法過(guò)程中，可以看出立法者的理解闕如，目前部分地方存在與中央立法大同小異的民族地方立法，以《環(huán)江毛南族自治縣自治條例》為例，其立法的章節(jié)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都和《民族區(qū)域自治法》相似，甚至部分內(nèi)容僅僅將“實(shí)行區(qū)域自治的民族”改為“毛南族”，這樣的條款對(duì)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)因地制宜地開(kāi)展工作的指導(dǎo)意義十分有限，還有部分內(nèi)容似乎是體現(xiàn)了地方特色，卻與廣西的環(huán)境立法、農(nóng)業(yè)立法、工業(yè)立法有重疊內(nèi)容。可以看出，民族立法中最應(yīng)當(dāng)正確協(xié)調(diào)的是統(tǒng)一與自治問(wèn)題，但是在一些地方實(shí)踐中卻沒(méi)能處理好。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“必須明確民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族區(qū)域自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方”[8]，這一論斷體現(xiàn)的是對(duì)統(tǒng)一與自治關(guān)系的深刻理解，二者應(yīng)當(dāng)是一種“非對(duì)抗性”形態(tài)。當(dāng)探討自治的時(shí)候，不能僅僅聚焦于自治本身，而是要將統(tǒng)一與自治結(jié)合討論，二者是一種互為表里的關(guān)系，即正確地保障民族區(qū)域自治就是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，而國(guó)家統(tǒng)一則是有效實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的前提，《民族區(qū)域自治法》中提到民族立法在“不違背憲法和法律的原則”下進(jìn)行，《中華人民共和國(guó)立法法》中也明確“不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”，可見(jiàn)統(tǒng)一與自治的緊密聯(lián)系，因此，如果地方立法機(jī)關(guān)存在“自治是受到統(tǒng)一限制”的認(rèn)識(shí)，則是沒(méi)有理解自治的內(nèi)涵，在統(tǒng)一視域內(nèi)實(shí)行自治應(yīng)是完全自由的。統(tǒng)一與自治相輔相成，統(tǒng)一是中華民族在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展的前提，自治是各族人民發(fā)揮主觀能動(dòng)性的保障，這一點(diǎn)在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中應(yīng)當(dāng)明確。

（三）措施導(dǎo)向：“對(duì)癥下藥”式的民族實(shí)質(zhì)平等

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中重視實(shí)現(xiàn)各民族的實(shí)質(zhì)平等，是正視各民族存在特殊性的客觀事實(shí)前提下加強(qiáng)各民族團(tuán)結(jié)凝聚力的方式。相對(duì)封閉的地理?xiàng)l件更容易產(chǎn)生獨(dú)有的民族文化，復(fù)雜地貌環(huán)境是多民族國(guó)家產(chǎn)生的原因，同時(shí)也導(dǎo)致各民族所處地方與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)、教育、基建等多方面的資源差距，這一典型特征產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是任何民族立法都不可忽視的。著名哲學(xué)家約翰·羅爾斯的“無(wú)知之幕”理論表明，某些看似公平的社會(huì)規(guī)則，對(duì)某些人而言并不公平，而實(shí)現(xiàn)正義的前提是確保公平。9]0這一點(diǎn)在我國(guó)民族問(wèn)題的解決上同樣得到體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)要讓各族人民感受到作為中華民族一員的幸福感和自豪感，并為了加強(qiáng)各民族間的凝聚力而努力，這就需要解決地區(qū)發(fā)展差異性的問(wèn)題。維拉利在探討意大利統(tǒng)一問(wèn)題時(shí)提出，如果人民處于糟糕的處境，就不能夠參與到國(guó)家統(tǒng)一事業(yè)中，而只能被“拖著走”，[10]397因此當(dāng)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的民族地區(qū)的人民也能和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人民一樣享受平等的各項(xiàng)資源時(shí)，各民族的凝聚力便會(huì)更強(qiáng)。這里所說(shuō)的平等是一種“實(shí)質(zhì)平等”。我國(guó)法律基本原則之一是民族平等原則，而實(shí)現(xiàn)各民族間的實(shí)質(zhì)平等是遵循這一原則的體現(xiàn)。[1]52

民族平等原則在我國(guó)民族治理中得到了充分貫徹落實(shí)，但我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各民族間的不平等現(xiàn)象仍未完全消失，不平等問(wèn)題的解決需要合理的利益分配。戴維·伊斯頓提出政治系統(tǒng)的整體運(yùn)作模式理論，該理論中談到“特定支持”，這里支持即國(guó)家公民對(duì)國(guó)家的支持，而其中特定支持的激發(fā)條件是系統(tǒng)應(yīng)將利益分配給系統(tǒng)成員。[12]32＼～323那么從民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法來(lái)看，民族團(tuán)結(jié)要得到各族人民的支持，應(yīng)當(dāng)平等地分配利益，而基于民族地區(qū)的差異性，要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，應(yīng)當(dāng)探索如何采取靈活的方式對(duì)弱勢(shì)民族進(jìn)行國(guó)家照顧和重點(diǎn)幫扶，實(shí)現(xiàn)各族人民的共同繁榮，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法本質(zhì)上是通過(guò)民族團(tuán)結(jié)法治化手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展這一根本目標(biāo)，因此民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法不能僅僅局限于如何實(shí)現(xiàn)“團(tuán)結(jié)”，而是要有目的意識(shí)，目的是通過(guò)\"多元一體的辯證統(tǒng)一”[13]，進(jìn)行為中華民族偉大復(fù)興凝聚力量，注重“對(duì)癥下藥”，把握各民族地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，并加以解決，如此各族人民才能齊心協(xié)力，為民族復(fù)興的共同目標(biāo)努力。

（四）貫徹保障：自治機(jī)關(guān)的“主導(dǎo)型”法治角色

自治機(jī)關(guān)是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)承上啟下的樞紐，其強(qiáng)制力保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的推進(jìn)。國(guó)家權(quán)力的核心是\"強(qiáng)制力”，14]具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力是實(shí)現(xiàn)某種公共職能的必要前提［15]洛克提出了社會(huì)的自然屬性，社會(huì)中的人所表現(xiàn)的自然狀態(tài)是自由平等的理想狀態(tài)，這一理想狀態(tài)表現(xiàn)為“在自然法的范圍內(nèi)，按照他們認(rèn)為合適的辦法，決定他們的行動(dòng)和處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身，而無(wú)須得到任何人的許可或聽(tīng)命于任何人的意志”[16]15。不過(guò)這一理想狀態(tài)下的社會(huì)存在問(wèn)題，一個(gè)普遍接受和承認(rèn)的是非準(zhǔn)則或解決爭(zhēng)議的通用度量沒(méi)有形成，缺乏以既定的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)斷爭(zhēng)端的公正裁判和確保這種判決執(zhí)行的力量。基于此，洛克強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力機(jī)關(guān)存在的意義，即通過(guò)公權(quán)力機(jī)關(guān)保障社會(huì)契約的締結(jié)以解決上述問(wèn)題。[16]134中國(guó)是個(gè)多種民族構(gòu)成的國(guó)家，在國(guó)家治理中會(huì)面臨各種民族問(wèn)題，例如各民族的糾紛和沖突，或者民族分裂主義者利用民族問(wèn)題煽動(dòng)暴亂，這些都會(huì)對(duì)社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)及國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生阻礙，“如何處置、怎樣處置這類(lèi)沖突，直接關(guān)涉國(guó)家的政治能力”[17]。如何體現(xiàn)國(guó)家的政治能力？公權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力就是最好的體現(xiàn)，自治機(jī)關(guān)在憲法理論中體現(xiàn)的是公權(quán)力力量，民族地區(qū)各類(lèi)問(wèn)題的解決，關(guān)鍵在于自治機(jī)關(guān)如何被正確定位。

在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中自治機(jī)關(guān)的角色十分重要，自治機(jī)關(guān)的參與為中華民族共同體意識(shí)的“鑄牢\"增添了強(qiáng)度保障，通過(guò)自治機(jī)關(guān)構(gòu)建強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)體系對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的貫徹至關(guān)重要。完善組織架構(gòu)是法律有效執(zhí)行的前提，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)解決阻礙中華民族大團(tuán)結(jié)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如打擊破壞民族團(tuán)結(jié)犯罪行為、民族團(tuán)結(jié)宣傳教育、民族地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等，這些問(wèn)題的解決需要依靠自治機(jī)關(guān)完成，因此民族自治地方自治機(jī)關(guān)的治理能力直接影響著立法的實(shí)效。從民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法入手打造自治機(jī)關(guān)的“主導(dǎo)型\"法治角色，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化自治機(jī)關(guān)在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的職能職責(zé)，并基于新的民族工作主線和民族發(fā)展情況制定恰當(dāng)?shù)淖灾螜C(jī)關(guān)工作制度，以增進(jìn)自治機(jī)關(guān)與各族人民的互信，使各族人民對(duì)黨和政府的大政方針、國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展走向產(chǎn)生歸屬感，強(qiáng)化“對(duì)祖國(guó)的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)、道德價(jià)值觀、理想信念、國(guó)家主權(quán)、中華民族共同體意識(shí)等的堅(jiān)定認(rèn)同”[18]，由此才能有效推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的順利開(kāi)展。

三、鑄牢中華民族共同體意識(shí)視域下民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的總體思路

體系化的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能讓民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法充分發(fā)揮其提升民族凝聚力的作用，通過(guò)健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)民族工作開(kāi)展的法治化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，共同實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。“四位一體”立法結(jié)構(gòu)是以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為理論基礎(chǔ)，契合民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的體系邏輯，本質(zhì)上分為四步走，一是立法核心定調(diào)，二是制度障礙破除，三是解決關(guān)鍵問(wèn)題，四是定位執(zhí)行主體。基于此，我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)以“四位一體”立法結(jié)構(gòu)形成具象化立法內(nèi)容，具體聚焦以下幾個(gè)方面：

（一）以夯實(shí)共同體身份認(rèn)同為核心的規(guī)則創(chuàng)制

鑄牢中華民族共同體意識(shí)必須加強(qiáng)中華民族身份認(rèn)同，在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法內(nèi)容設(shè)計(jì)中又可以進(jìn)一步分為兩個(gè)方面，即“共同性”和\"共通性”。

1.體現(xiàn)\"共同性”

體現(xiàn)“共同性”是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中“團(tuán)結(jié)”一詞的應(yīng)有之義，應(yīng)當(dāng)成為貫穿民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的重要內(nèi)容。我國(guó)各民族具有與生俱來(lái)的獨(dú)特性，這與將“共同性”作為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的核心內(nèi)涵不矛盾，“共同體之于個(gè)體的根本價(jià)值不容否定—沒(méi)有前者，后者無(wú)法存續(xù)和自由全面發(fā)展”[19]，這一共同體是各族人民“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共”[20]的共同體。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法要體現(xiàn)\"共同性”，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治化的方式反對(duì)大漢族主義和地方民族主義，防范民族歧視現(xiàn)象發(fā)生，形成各族人民相互尊重、相互欣賞，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒的良好局面。

追求“共同性”是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的應(yīng)有價(jià)值取向，而立法尋找“共同性”，就是通過(guò)對(duì)不同民族的考察，尋找各民族間共同的內(nèi)容，以此作為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的主要方向，通過(guò)聚焦“共同性”規(guī)定，能更好地實(shí)現(xiàn)中央層面民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專(zhuān)門(mén)立法的統(tǒng)籌全局的作用。一方面要聚焦對(duì)中華民族的優(yōu)秀文化和偉大人物的正確認(rèn)識(shí)，國(guó)家是由它們各自的歷史來(lái)定義的，對(duì)偉人和著名事件的記憶可以團(tuán)結(jié)并鼓勵(lì)民眾，由此可以激發(fā)各族人民的愛(ài)國(guó)心理，民族團(tuán)結(jié)立法應(yīng)與《愛(ài)國(guó)主義教育法》相呼應(yīng)，我國(guó)《愛(ài)國(guó)主義教育法》第6條規(guī)定了愛(ài)國(guó)主義教育的主要內(nèi)容，其中就包含了“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化”和\"英雄烈士和先進(jìn)模范人物的事跡及體現(xiàn)的民族精神、時(shí)代精神”，愛(ài)國(guó)主義與民族團(tuán)結(jié)具有緊密聯(lián)系，在成為愛(ài)國(guó)者之前，追求其他是不切實(shí)際的，我們首先是中華民族的一員，然后才具備某一民族的身份;另一方面民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“共同性\"內(nèi)容，增進(jìn)民族互信，在多民族地區(qū)形成各族人民不分彼此的“交融”狀態(tài)，讓每一個(gè)民族都能在中華民族大家庭中大放異彩，在國(guó)家發(fā)展中扮演好自己的角色。

2.體現(xiàn)\"共通性”

“共通性”指向“和而不同”的價(jià)值原則，共通性是一種“思想、觀念之凝結(jié)與政治、社會(huì)之和諧”[21]。相較于“共同性”的目標(biāo)意義，“共通性\"需要直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即各民族客觀上具有各自的特殊性，在這基礎(chǔ)上明確我國(guó)56個(gè)民族同屬于中華民族，各民族具有各自“特色”的同時(shí)也具有“共通”內(nèi)容，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)依據(jù)這一點(diǎn)進(jìn)行立法。

“共通性\"要求立法明晰特殊化規(guī)定的使用空間，以追求“共通”為立法主旨，增加共通性立法內(nèi)容的比重。對(duì)于共通性?xún)?nèi)容應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)于確實(shí)具有民族特殊性規(guī)定必要的內(nèi)容則進(jìn)行差異性規(guī)定，但不是無(wú)條件地包容，而是以“多元一體”的格局觀促進(jìn)各民族特殊性?xún)?nèi)容向共通性轉(zhuǎn)化。以糾紛化解為例，不同民族公民之間出現(xiàn)的法律糾紛，也屬于中國(guó)公民之間的糾紛，不可以將其簡(jiǎn)單歸結(jié)為民族問(wèn)題，不一定要特殊化規(guī)定，尤其忌諱所謂“變通”的選擇性執(zhí)法，這種“變通”的適用范圍擴(kuò)展到民族交往之中會(huì)侵蝕國(guó)家法規(guī)的統(tǒng)一性。處理民族因素案件要端正思想，2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》提到，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)處理民族問(wèn)題，不能把涉及少數(shù)民族的一般問(wèn)題歸結(jié)為民族問(wèn)題。例如，具有少數(shù)民族身份的某一公民對(duì)另一民族的公民存在歧視，不能認(rèn)為是某一民族對(duì)另一民族的人存在歧視。不要刻意加深各民族之間的隔閡，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的民族團(tuán)結(jié)，強(qiáng)調(diào)中國(guó)各民族的共同體性質(zhì)。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法承載著將各民族納人中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展軌道的使命，要以實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一為前提，尊重各民族意愿，但也不能過(guò)分夸大民族因素，不能因案件涉及少數(shù)民族群體就在處理上喪失公平，要一視同仁，一斷于法，注重協(xié)商調(diào)解在民族矛盾中發(fā)揮的重要作用。

（二）以兼顧統(tǒng)一與自治為前提的規(guī)則創(chuàng)制

統(tǒng)一與自治的“非對(duì)抗性”形態(tài)意味著二者能夠兼顧，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)探索如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與自治的最佳結(jié)合，并消除在這一過(guò)程中存在的負(fù)面因素，這樣才能使得民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法具有“民族特性”。

1.形成統(tǒng)一之下的最優(yōu)自治

協(xié)調(diào)保有少數(shù)民族特色與鑄牢中華民族共同體意識(shí)都是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的價(jià)值取向，要保障國(guó)家統(tǒng)一之下的最優(yōu)自治。在進(jìn)行民族立法時(shí)通常都會(huì)有專(zhuān)章對(duì)“自治權(quán)”進(jìn)行規(guī)定，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法在該章節(jié)下要避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)地區(qū)民族特色而忽視中華民族的整體性，不能違背國(guó)家立法的統(tǒng)一性精神，同時(shí)也要明確鑄牢中華民族共同體意識(shí)不是以無(wú)視各民族特殊性為前提，對(duì)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重能夠加強(qiáng)各民族之間的凝聚力，如果將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法理解為只要統(tǒng)一而不要自治的法律，那么就曲解了民族法治工作的方向。

我國(guó)的自治權(quán)本質(zhì)上屬于國(guó)家統(tǒng)一權(quán)力結(jié)構(gòu)范疇內(nèi)，實(shí)行自治即維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。自治權(quán)屬于法律上的公權(quán)，其所代表的不是個(gè)人意志，而是民族共同體的共同意志，“自治權(quán)就從屬于國(guó)家主權(quán)、服從于國(guó)家主權(quán)了，使之具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，是國(guó)家權(quán)力讓予的一部分”[22]，由自治權(quán)進(jìn)一步產(chǎn)生了民族自治地方政府，民族自治地方政府權(quán)力也是中央行政權(quán)力的分支，因此民族自治地方政府在行使自治權(quán)的同時(shí)，本質(zhì)上也是服從于中央的統(tǒng)一目的，如果在民族地區(qū)立法過(guò)程中存在所謂“過(guò)于體現(xiàn)自治而損害統(tǒng)一”，那么這里所提到的“自治”便不屬于自治的真正范疇。

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)為一種理念共識(shí)搭建框架，即只要避免出現(xiàn)違背法律位階體系或下位法越位規(guī)范上位法的情況，就能夠?qū)崿F(xiàn)自治和統(tǒng)一的兼顧，形成自治權(quán)的實(shí)施與中央治理的高度契合。這一立法理念的充分鋪墊能夠解放立法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，使立法機(jī)關(guān)不必耗費(fèi)大量精力糾結(jié)于所謂的“統(tǒng)一與自治的矛盾”，在立法過(guò)程中投入更多精力提高立法質(zhì)量，制定出更符合民族地區(qū)實(shí)際情況的立法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一與民族區(qū)域自治的“雙贏”。

2.兼顧“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“避免地方等靠要”

在鑄牢中華民族共同體意識(shí)視域下，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)契合國(guó)家法制統(tǒng)一趨勢(shì)，同時(shí)避免地方政府消極依靠中央而缺乏能動(dòng)性的現(xiàn)象發(fā)生，防止出現(xiàn)統(tǒng)一和自治此消彼長(zhǎng)的不健康狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)統(tǒng)一。

“堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)\"要求民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中形成自中央向基層扎根的立法框架。以我國(guó)的基層政權(quán)形式——民族鄉(xiāng)為例，已設(shè)立的956個(gè)民族鄉(xiāng)[23]在國(guó)內(nèi)各地均有分布，許多民族鄉(xiāng)地理位置偏僻，呈分散狀態(tài)，民族工作開(kāi)展十分困難，要確保民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法縱向貫徹執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)注重兩方面內(nèi)容：一方面，在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中華民族偉大復(fù)興的中流砥柱，在立法的原則條款中強(qiáng)化黨在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的領(lǐng)導(dǎo)屬性，使得黨的精神能貫徹到民族地區(qū)，確保民族工作主線在基層準(zhǔn)確落實(shí);另一方面，加強(qiáng)基層組織法治建設(shè)，讓民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)在基層“生根發(fā)芽”，充分發(fā)揮村委會(huì)、鄉(xiāng)政府等基層組織的作用，確保民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的“最后一環(huán)”不斷，加強(qiáng)基層干部法治素養(yǎng)建設(shè)，提高其對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的重視，保障法律有效施行。

“避免地方等靠要”則必須促進(jìn)自治機(jī)關(guān)主觀能動(dòng)性發(fā)揮，加強(qiáng)自身對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的把握。自治機(jī)關(guān)不能只聚焦“自治權(quán)利”，更要先提升自身“自治能力”，要避免任務(wù)式立法和重復(fù)立法，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法要真正為當(dāng)?shù)孛褡逯\福利，應(yīng)聚焦民族地區(qū)民生發(fā)展，滿(mǎn)足民族自治地方的差異化法律需求，打破立法瓶頸。具體條款制定要充分考慮當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，尊重和融合當(dāng)?shù)孛褡宓牧?xí)俗文化，制定真正有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的法律法規(guī)，避免立法模板化，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地反對(duì)實(shí)證調(diào)研和科學(xué)論證缺位而喪失針對(duì)性的自治。

（三）以保障各族人民平等利益為目標(biāo)的規(guī)則創(chuàng)制

所謂各族人民的平等利益，即是在實(shí)質(zhì)平等視角下，通過(guò)“對(duì)癥下藥”的方式解決要害問(wèn)題，進(jìn)而達(dá)到提高民族凝聚力的效果，主要聚焦實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)共享和發(fā)展成果共享。

1.發(fā)展機(jī)會(huì)共享：保障各族人民平等參與國(guó)家管理

在二十屆三中全會(huì)《決定》中，“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制”這一內(nèi)容歸類(lèi)于“健全全過(guò)程人民民主制度體系”這一大單元中，可見(jiàn)實(shí)現(xiàn)各族人民廣泛的民主參與，應(yīng)是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法中所應(yīng)當(dāng)涉及的內(nèi)容，也是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的應(yīng)有之義。從發(fā)展機(jī)會(huì)共享方面看，促進(jìn)各族人民參與國(guó)家管理，獲取更多展示自己的平臺(tái)至關(guān)重要

一是立法保障民族地區(qū)各族公民的民主權(quán)利。進(jìn)一步優(yōu)化各族人民擔(dān)任地方人大代表、黨代表和政協(xié)委員的規(guī)定，為自治地方人大發(fā)揮民族凝聚作用賦能，通過(guò)法治手段搭建交流平臺(tái)，讓各民族公民多為本民族發(fā)展建言獻(xiàn)策，提出針對(duì)性的民族特色建議，讓各民族通過(guò)本民族公民參政議政得到進(jìn)一步發(fā)展，增加各民族對(duì)“人民當(dāng)家作主\"理想實(shí)現(xiàn)的幸福感，形成民族團(tuán)結(jié)的凝聚力。

二是立法完善國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的人事領(lǐng)域照顧，增強(qiáng)各族人民參與國(guó)家管理的能力。隨著社會(huì)的發(fā)展，少數(shù)民族的人數(shù)不斷增長(zhǎng)， 1953～2020 年67年間，少數(shù)民族人口雖然規(guī)模不大，但增速卻十分迅猛，人口總量增長(zhǎng)了 257.76% ，[24]民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)推進(jìn)也需要大量的干部人才，尤其是生長(zhǎng)于民族地區(qū)，對(duì)民族情況熟悉，受民族群眾信賴(lài)的各民族干部。習(xí)近平對(duì)黨的建設(shè)和組織工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。”[25]因此立法應(yīng)當(dāng)重視各民族干部人才的選拔和培養(yǎng)，要重視地區(qū)要素與民族要素的結(jié)合，在干部選拔上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)待，重點(diǎn)培養(yǎng)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)干部。

2.發(fā)展成果共享：縮小民族地區(qū)生產(chǎn)生活水平差距

縮小民族地區(qū)生產(chǎn)生活水平差距必須加快促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展，主要圍繞依法貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域照顧和文化領(lǐng)域照顧兩方面展開(kāi)。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域照顧方面，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)需要增強(qiáng)各族人民幸福感，讓他們感受到中華民族共同體對(duì)其自身的重要價(jià)值。一是推進(jìn)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。解決部分民族自治地方因基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢的問(wèn)題，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在此基礎(chǔ)上打造民族特色產(chǎn)業(yè)，健全多層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)各民族地方的可持續(xù)發(fā)展能力;二是從財(cái)政、金融、稅收等多方面提供優(yōu)惠政策以及傾斜性立法，要完善差別化的區(qū)域政策，包括但不限于加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、對(duì)口支援力度和邊貿(mào)投資優(yōu)惠力度，實(shí)現(xiàn)共同富裕，重視第三次分配的作用，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；三是對(duì)財(cái)政狀況不佳的民族自治地方，在保障地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和改善民生方面，國(guó)家負(fù)有法律規(guī)定的財(cái)政幫扶責(zé)任，社會(huì)事業(yè)發(fā)展和民生建設(shè)資金要向民族地區(qū)傾斜，讓民族地區(qū)群眾共享改革發(fā)展成果。

在文化領(lǐng)域照顧方面，民族團(tuán)結(jié)意識(shí)的塑造需要強(qiáng)化民族文化認(rèn)同感，因此民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法還要聚焦民族文化建設(shè)事業(yè)發(fā)展。習(xí)近平曾提到：“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同，是民族團(tuán)結(jié)之根、民族和睦之魂。”[26]157認(rèn)同可以使每個(gè)個(gè)體進(jìn)行自我建構(gòu)，從而形成對(duì)某一對(duì)象的穩(wěn)固聯(lián)系，這是一種象征性的認(rèn)可，從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，認(rèn)同不是憑空想象而是通過(guò)某些方式建構(gòu)起來(lái)的。因此，應(yīng)當(dāng)注重民族文化對(duì)民族團(tuán)結(jié)的促進(jìn)作用，在具體立法實(shí)踐中，可以通過(guò)立法保障民族語(yǔ)言教育的傳承，采取通用語(yǔ)言和民族語(yǔ)言混合教學(xué)方法，對(duì)于偏遠(yuǎn)民族地區(qū)，群眾文化領(lǐng)域公共服務(wù)的建設(shè)尤為重要，應(yīng)當(dāng)重視民族地區(qū)共同文化遺產(chǎn)保護(hù)。

（四）以自治機(jī)關(guān)主導(dǎo)治理為導(dǎo)向的規(guī)則創(chuàng)制

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的推行需要自治機(jī)關(guān)協(xié)助以實(shí)現(xiàn)“鑄牢”的“剛性保護(hù)”，自治機(jī)關(guān)的主導(dǎo)治理模式應(yīng)以?xún)?yōu)化自治機(jī)關(guān)職能體系和完善多元參與治理模式為基礎(chǔ)構(gòu)建。

1.優(yōu)化自治機(jī)關(guān)職能體系

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)推進(jìn)需要自治機(jī)關(guān)充分把握民族工作話語(yǔ)權(quán)，我國(guó)的自治機(jī)關(guān)分為兩類(lèi)，一類(lèi)是自治地方的人民代表大會(huì)，一類(lèi)是自治地方的人民政府，立法分別從這兩類(lèi)主體入手。

一是積極完善自治地方人大主導(dǎo)立法模式，加強(qiáng)立法規(guī)范性。第一，自治地方人大的主導(dǎo)地位體現(xiàn)其在聯(lián)結(jié)黨的意志與國(guó)家意志中發(fā)揮著不可替代的作用，也是鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的依靠對(duì)象。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)同時(shí)強(qiáng)化自治地方人大的主導(dǎo)立法地位，以鞏固和貫通黨的民族工作理念的法治化渠道。第二，把握立法主導(dǎo)權(quán)，關(guān)鍵在于提高自治地方人大的立法質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性和體系性，通過(guò)完善立法過(guò)程規(guī)定以保障自治地方人大主導(dǎo)立法，在立法過(guò)程中切實(shí)做好民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法規(guī)劃的編制和調(diào)研工作，提高立法聽(tīng)證的質(zhì)量，完善立法起草規(guī)則避免流于形式，加強(qiáng)民族地區(qū)人大常委會(huì)成員專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。

二是立法明確自治地方人民政府職責(zé)。自治地方人民政府是依法發(fā)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的重要推手，2022年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府組織法》）在對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)規(guī)定中，明確了與鑄牢中華民族共同體意識(shí)相關(guān)的內(nèi)容，這進(jìn)一步體現(xiàn)了在民族工作中人民政府的定位。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是我國(guó)法律體系的主系統(tǒng)，而我國(guó)的民族法律體系則是這一主系統(tǒng)下的子系統(tǒng)，因此民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)與《政府組織法》相互呼應(yīng)，通過(guò)立法讓人民政府在民族交流交往交融中發(fā)揮更有力的保障和促進(jìn)作用。

2.完善多元參與治理模式

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法需要形成“自治機(jī)關(guān)主導(dǎo)，民眾廣泛參與”的多元參與治理模式，這樣的治理模式能夠讓自治機(jī)關(guān)與各族人民形成高度互信，使民眾對(duì)各級(jí)部門(mén)工作的滿(mǎn)意度和認(rèn)可度提高，進(jìn)而對(duì)中華民族共同體產(chǎn)生認(rèn)同感，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的實(shí)施。

一是要厘清自治機(jī)關(guān)的治理范圍，推動(dòng)民族自治地方公民的社會(huì)治理參與。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法應(yīng)當(dāng)明確自治機(jī)關(guān)作為治理主導(dǎo)者，是要推行良法善治，要明確權(quán)利界限和越權(quán)責(zé)任，防范行政部門(mén)將“治理”簡(jiǎn)單化，同時(shí)加強(qiáng)民族自治地方公民的社會(huì)治理參與，讓各族人民群眾在社會(huì)治理過(guò)程中通過(guò)提高參與感進(jìn)而產(chǎn)生認(rèn)同感，通過(guò)主人翁意識(shí)的塑造體現(xiàn)各族人民當(dāng)家作主，進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)烈的中華民族認(rèn)同，共同推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展。

二是要形成“共治、共享、共建”的良性民族自治地方治理體系。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法要適應(yīng)各族人民交往交流交融日益加深的大背景，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展而采取因地制宜的措施，注重完善民族自治地方的協(xié)同治理體系，借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基層團(tuán)結(jié)價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，從政府部門(mén)、村委會(huì)、居委會(huì)等形成“點(diǎn)線面”的鋪開(kāi)式全覆蓋治理體系，進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)立法基層聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，探索從對(duì)單一或幾個(gè)民族聚居地的治理變?yōu)槊褡迦诤系幕デ妒缴鐓^(qū)治理的模式。

四 結(jié)語(yǔ)

鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一重大命題是黨和國(guó)家在堅(jiān)持不懈的實(shí)踐和勇于創(chuàng)新的實(shí)踐下形成的，是我國(guó)全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法擔(dān)負(fù)著鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的重大歷史使命，從法治化方向進(jìn)一步夯實(shí)民族工作主線，為新時(shí)代民族法治工作指明前進(jìn)方向，為二十屆三中全會(huì)《決定》中“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興而努力奮斗\"聚民族力量，讓團(tuán)結(jié)且強(qiáng)大的中華民族屹立于世界。

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RESEARCHONLEGISLATIONFOR NATIONAL UNITY AND PROGRESSFROM THEPERSPECTIVEOFFORGING THE SENSE OF COMMUNITYFOR THE CHINESENATION

Xie Zonglin，He Lirong

Abstract：Legislation for national unityand progress bears the critical misson of codifying the“senseof community for the Chinese nation.”The Third Plenary Sessionof the2Oth Central Commiteeof the CommunistPartyof China explicitly proposed to“enact the Law on the Promotion of National Unityand Progress.” Currently，China lacks specializedcentral-levellegislationinthisfield，whileexisting localregulationsexhibitdeficienciesiboth macro-level principlesand micro-level provisions，characterizedbyalackof innovation，relevance，and enforceability.To addressthese challenges，this studyadopts the theoretical framework of“forging the senseof community for the Chinese nation” to propose a“four-in-one” legislative structure featuring a“core-cordination-guidanceguarantee”logic.The legislative framework should focus on four dimensions：consolidatingthe“diversity-in-unity” communal identity，achievingnon-conflicting integrationof unificationandautonomy，safeguarding substantive equality for all ethnic groups，and establishing governance mechanisms led by autonomous authorities.

KeyWords：Forging the Senseof Community for the Chinese Nation;National Unity;Ethnic Minorities;Legislation

[責(zé)任編輯：奉媛]