我國城市社區應急管理政策量化評價

李憶華 陳正榮

摘 ? ? ?要：基于PMC（Policy Modeling Consistency）指數模型構建和政策文本內容分析（ROST CM6）對城市社區應急管理政策進行實證分析。結果顯示：我國城市社區應急管理政策整體發布較為合理，但仍存在一些亟待解決的問題，如國家層面的政策性質監管不足，多數政策的依據、時效以及工具選取較為單一，應急文化普及不夠，省、市兩級層面政策文本對災后恢復重建內容關注不足。完善城市社區應急管理政策，要在未來的政策設計中，合理選取政策工具，加強應急管理監管內容建設;實現政策短期時效性與中長期連續性的有機結合，以應對突發公共危機事件的不穩定性和不確定性;完善災后恢復重建的政策框架，構建長效、靈活的政策機制;普及應急文化，增強社區居民的安全素養和自救互救能力。

關 ?鍵 ?詞：城市社區;應急管理;政策量化;PMC指數模型

中圖分類號：D669.3 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1007-8207（2024）06-0062-15

一、引言

在城市應急管理體系中，社區處于基礎性地位，是應對突發事件、開展災害救助、恢復重建等應急活動的最前沿陣地。在自然災害等危機事件中，社區應急管理能力的高低，直接反映了社區在應對突發事件時能否及時做出有效的回應。[1]科學的城市社區應急管理需要完善有效的政策指導。在2003年“非典”疫情之后，我國頒布了一系列政策法規，例如《國家突發公共事件總體應急預案》《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），建立了以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為框架的應急管理體系，在一定程度上推動了應急管理政策制度創新。[2]但是，現行的城市社區應急管理還存在政策缺位、執行低效等問題。[3]為此，筆者采用PMC指數模型，對國家、省級、市級三個層次的城市社區應急管理政策文本進行量化評價，分析城市社區應急管理政策的制定效果和不足，并提出相應的對策建議，以期為完善城市社區應急管理政策、提升城市社區應急管理能力提供決策參考。

二、文獻回顧與述評

（一）城市社區應急管理政策回顧

城市社區應急管理政策是指為了維護社區的公共安全，政府與其他社會主體力量運用科學、技術、規劃和管理等手段對社區范圍內的突發公共事件進行預防、響應、處置以及恢復的一系列規范性文件。[4]筑牢城市社區這一基層應急管理防線的“前沿陣地”，著力提升基層社區有效化解危機的能力，為國家發展提供穩定的基層環境，是社會各界關注的重要議題。[5]我國城市社區應急管理政策發展最早可追溯至本世紀初，經歷了以下幾個重要階段。

⒈基于“非典”疫情的政策初步探索期（2000—2006年）。2000年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，首次系統地論述了在我國推進城市社區建設的重要性和基本路徑。[6]傳統的單位制逐漸消解，社區成為黨和政府聯系群眾、服務群眾的重要橋梁。在這一時期，城市社區建設的重心在社區治理上，社區應急管理沒有得到應有的重視。2003年“非典”疫情突如其來，暴露出我國城市社區突發事件預防與應對的短板。2004年，國務院辦公廳印發了《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》，強調突出政府職能，圍繞應急工作體制、運行機制和法制建設等方面制定、修訂應急預案，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則，發揮社區等基層組織的作用。[7]

⒉基于自然災害的政策逐步完善期（2007—2012年）。2007年《突發事件應對法》正式頒布并開始施行，有效提高了社會各方面依法應對突發事件的能力。[8]但是，2008年爆發的雪災和汶川地震給基層社區應急管理體系帶來了挑戰，以“一案三制”為核心的應急管理體系為應急響應和應急救援提供了制度支持和法律保障，但存在應急預案針對性較弱、應急聯動機制不強、災后重建政策依據不足等缺陷，為此，2009年國務院應急管理辦公室頒布了《突發事件應急演練指南》，提出要通過開展應急演練，找出應急預案存在的問題，完善應急機制。[9]2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，提出要進一步健全城市基層管理和服務體制，完善城市社區組織體系，壯大城市社區工作隊伍，標志著我國城市社區應急管理政策制度體系逐步完善。[10]

⒊基于總體國家安全觀的政策優化期（2013年至今）。自黨的十八大以來，我國應急管理體系經受住了來自各方面的風險挑戰考驗，應急管理效能顯著提升。黨和國家對安全作為價值目標的理解，由改革開放之后重視社會安全、2003年“非典”之后重視公共安全，進一步擴展至重視國家安全。在統籌發展和安全的關系上，強調安全發展，將安全作為發展的前提，置于優先位置。[11]2013年，黨的十八屆三中全會決定設立國家安全委員會。2014年，習近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議，首次提出總體國家安全觀，標志著我國開始基于國家安全戰略高度決策和部署應急管理工作。[12]2015年頒布《中華人民共和國國家安全法》，為一些亟待立法的應急管理問題提供了法律支撐。[13]同年民政部頒布《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，闡釋了支持引導社會力量參與救災工作的重要意義、基本原則和主要任務等。[14]隨后，2017年國務院辦公廳印發《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》，明確提出要建立覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發事件應急體系。[15]2020年黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五遠景目標的建議》首次將統籌發展和安全納入了“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想，城市社區應急管理政策進入優化階段。黨的二十大提出，提高公共安全治理水平。堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。這為推進社區應急管理體系和能力現代化建設提供了基本遵循。

（二）政策量化評價研究

對政策文本進行科學系統的量化評價分析需要從三個角度出發。首先是公共政策的內涵。公共政策是一個國家或政黨為某一個時期的目標任務制定出來的，并以此來約束指導人們行為的綱領性、計劃性的行為準則和規范。[16]其本質是政府部門制定規章制度來管理公共事務以及解決公共問題。[17]城市社區應急管理政策是我國城市基層應對突發公共危機事件的綱領性文件，國家及地方行政部門依據現實狀況和需求，通過制定多樣化的明細政策，旨在提升我國城市社區應急管理能力，優化城市社區應急管理體系，促進國家治理能力和治理體系現代化。其次是政策文本（政策內容載體）的功能。政策文本已經成為政策研究的基礎，可以反映出政策體系中各個因素之間的聯系和某一階段的社會歷史現實。[18]城市社區應急管理政策文本記錄了我國城市社區應急管理的發展歷程和歷史變遷，通過對其進行文本挖掘，可以掌握我國城市社區應急管理發展的趨勢和方向。最后是政策評價的依據。“政策評價的關鍵是建立評價指標體系”[19]，運用系統的分析范式，構建反映城市社區應急管理的評價體系，從而實現探究政策是否缺位、低效的目的。

筆者在文本挖掘的基礎上，選取Estrada創立的PMC指數模型[20]作為政策量化評價分析方法，“PMC指數模型能夠量化評估政策建模的一致性水平，PMC曲面能夠從多維度精確反映政策各維度的優劣勢”[21]，并且“由于其原始數據源對政策文本的挖掘，能夠在很大程度上避免作者主觀性”[22]，目前已經被廣泛應用于我國教育政策[23]、數字經濟政策[24]、大數據發展政策[25]等多個領域的政策評價。目前，這一分析方法已經趨于成熟，具有合理性。使用PMC指數模型進行政策量化評價一般由三個部分組成，如圖1所示。

三、城市社區應急管理政策的PMC指數模型構建

（一）數據來源

為確保城市社區應急管理政策研究樣本選取完整①，在收集城市社區應急管理政策的過程中，運用以下檢索方式：首先，在中國政府網中的國務院政策文件庫中以“安全社區”“社區應急”“社區綜合減災”“基層應急管理”為關鍵詞進行檢索;其次，通過中國知網中的政府文件檢索功能按照以上關鍵詞進行檢索;最后，按照同樣的關鍵詞在“北大法律信息網（北大法寶）”中進行補充檢索。得到政策文本480份，由于不僅要考慮政策文本的完整性，還要考慮政策文本的針對性和規范性，因此刪除行政批復、政府工作報告和通報等文本效力差的非正式政策文本237份，最終得到政策文本243份。

（二）變量選取及參數設定

在構建城市社區應急管理政策評價PMC指數模型之前，需要考慮與社區應急管理政策有關聯的所有可實現變量。因此，要對所選取的政策文本進行挖掘，將243份政策文本導入到ROST CM6.0軟件進行功能性分析，對政策文本數據匯總和分詞處理，然后，提取政策文本中的高頻詞，刪除“完成”“日常”“當地”“按照”等沒有參考價值的無意義詞匯后，建立能夠反映城市社區應急管理政策重點的高頻詞匯表，限于篇幅，按照關鍵詞詞頻排名，整理了前45個有效詞匯，如表1所示。

在分析城市社區應急管理政策高頻關鍵詞的基礎上，參考Estrada、張永安、王增文、周瑛等相關學者的文獻[26][27]，建立了我國城市社區應急管理政策量化評價標準體系，最終形成9個一級變量和32個二級變量，如表2所示。

（三）建立多投入-產出表

根據變量設置中的9個一級變量和32個二級變量建立多投入-產出表，進而對城市社區應急管理政策的評價進行全方位系統科學的分析，如表3所示。

四、PMC指數計算

（一）樣本選取

從243份關于城市社區應急管理的政策文本中，根據發布時間以及效力等級選出10份政策文本作為本文的政策樣本進行量化評價，如表4所示，其中國家層面4項，省級層面3項，市級層面3項。選取這10份政策文本的緣由在于：樣本體現國家、省、市的縱向層級性，分別代表不同的效力位階;基于橫向地理位置考量，樣本選取盡量覆蓋我國東、中、西部地區，以保障樣本選取的科學性和合理性;基于政策文本的可比性考量，選取的樣本要具有一定的可對比基礎。

（二）PMC指數計算

選取出樣本后進行PMC指數的計算，參考Estrada的研究成果，PMC指數模型的計算包括以下幾個步驟：

⒈按照公式⑴和表1的評價標準計算各二級變量值。由于本文進行的是政策一致性評價，因此所有二級變量具有相等的重要性，采取二進制的計分模式，即二級變量服從[0，1]分布，選取的城市社區應急管理政策樣本符合二級變量中的評價標準計為1，否則計為0，以此建立政策樣本的多投入-產出表，其中，設a為一級變量序號，b為二級變量序號。

a=1，2，3，4，5，6，7，8，9，…，∞ ?b=1，2，3，4，5，6，7，8，…，∞ ?公式⑴

⒉按照公式（2）和公式（3）計算各一級變量值。n=T代表各一級變量下對應的二級變量個數。公式⑵

公式⑶

⒊按照公式⑷計算各政策樣本的PMC指數值。

PMC= ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?公式⑷

通過對選取的政策樣本各項內容進行仔細研讀，按照上述步驟計算得到城市社區應急管理政策樣本的多投入-產出表，如表5所示，以及PMC指數匯總表，如表6所示。

五、城市社區應急管理政策量化評價分析

對政策進行量化評價分析，首先要確定評價標準，根據Estrada M確定的評分等級劃分標準，由于本文選取了9個一級變量，因此設置城市社區應急管理政策的PMC指數值為0～9，再將計算出的各政策樣本具體PMC指數值劃分為四個等級，如表7所示。當PMC指數值在0～3.99之間時，該政策低于一致性政策，屬于“不良”政策;當PMC指數值在4～5.99之間時，該政策屬于“可接受”的一致性政策;當PMC指數值在6～7.99之間時，該政策屬于“優秀”的一致性政策;當PMC指數值在8～9.0之間時，該政策則屬于“完美”的一致性政策。按照這一標準對10份城市社區應急管理政策樣本進行評級，最終的評級結果并入到表5中。

（一）PMC曲面構建

PMC曲面圖要根據PMC指數具體數值構建，它能從多角度視域分析城市社區應急管理政策的優劣性，是PMC指數計算結果的生動展現。PMC曲面計算公式如公式⑸所示，它是一個具有平衡性和對稱性的三階矩陣。

PMC曲面=公式⑸

（二）PMC曲面繪制

根據選取的政策樣本層級，將10份政策樣本進行聚類，分為國家層面、省級層面、市級層面三級政策，因此PMC曲面的繪制也從這三個層級出發，將國家層面、省級層面、市級層面的政策PMC指數值分別取平均值繪制PMC曲面，如圖2、圖3、圖4所示。

（三）政策量化評價

政策曲面的整體位置越高說明政策質量水平越高，政策曲面凹陷程度越小代表政策內部指標一致性水平越高。[28]對國家、省、市三級層次的PMC曲面圖進行分析可以發現，國家層面和省級層面的整體位置相較于市級層面的整體位置偏高，凹陷程度偏小，因此，國家層面和省級層面的政策質量水平和政策內部指標一致性水平比市級層面的更高。

⒈我國城市社區應急管理政策文本的整體分析。根據表5中城市社區應急管理政策的PMC指數計算結果，10項城市社區應急管理政策PMC均值為5.97，總體處于可接受等級，其中3項政策達到優秀等級，其余7項政策皆為可接受等級，沒有出現完美和不良等級的政策樣本。說明我國城市社區應急管理政策的制定從國家層面到地方政府層面均考慮較為周全，政策擴散都得到了積極貫徹落實，具有一定的有效性、可沿用性以及科學性。

對各級指標PMC指數進行分析，政策性質X1的PMC均值為0.74，說明城市社區應急管理政策性質從整體上看較為全面，但對各項政策性質中內容按級別進行觀察可以發現，國家政策層面和省市政策層面在監管和建議上存在一定差別。在監管方面，國家層面較少政策具有監管性質，而多數省市層面的政策體現了監管性，說明尚未形成國家統一標準的監管體系;在建議方面，僅有少數國家層面政策存在建議性，表明大多數政策只規定了目標、要求、任務以及程序上的做法，沒有給出具體的政策建議。政策評價X2的PMC均值為1，說明城市社區應急管理政策的制定都遵從了目標明確、方案科學以及可操作性的原則。政策時效X3的PMC均值為0.4，反映了多數城市社區應急管理政策沒有實現長、中、短期目標的有機結合。發文級別X4的PMC均值為0.33，說明城市社區應急管理政策多為各層級按照要求單獨發布，缺乏縱向聯動。政策工具X5的PMC均值為0.4，通過觀察政策樣本的二級指標賦值情況，發現國家、省、市三級層次政策體系在選取政策工具時具有相同的偏好，傾向于使用強制性政策工具，而缺乏使用混合型和自愿性政策工具，這是因為在我國現行行政體制下，強制型政策工具的運用既能夠突出政府在城市社區應急管理中的領導作用，又可以減少政策推行的阻力，確保政策及時有效落地，但是，過度依賴這一政策工具會導致政策效率遞減、政策效果偏離預期的情況出現。政策領域X6的PMC均值為0.74，說明城市社區應急管理政策制定中對政治、經濟、社會、技術以及文化等方面均有涉及，體現了城市社區應急管理具有復雜的特性，需要從各個方面做出有效應對。政策視角X7的PMC均值為0.5，分析二級指標賦值情況，國家、省、地市三個層級的政策視角得分均落到微觀視角，說明城市社區應急管理政策在制定的過程中突出重點，根據具體情況做出了工作部署，加強了政策的可操作性。政策內容X8的PMC均值為0.86，說明城市社區應急管理政策的制定基本都包括了應急預防、組織機制、聯動機制、應急處置、恢復重建、應急人才培訓、宣傳培訓和應急保障8個方面的內容，政策方案較為詳實。政策公開X9的PMC均值為1，說明城市社區應急管理政策在制定后都完成了對外公開。

⒉我國城市社區應急管理政策文本的特征分析。首先，城市社區應急管理政策強調預防為主，所有的政策樣本在政策性質上都體現了預測性，在政策內容上都包含了應急預案，通過對可能發生的突發事件或緊急情況，提前進行規劃和準備，采取必要的措施以減少潛在的損失和風險，優化應急響應和恢復的效率，保障公眾的生命安全和財產安全。其次，城市社區應急管理政策主張組織協同，政策樣本都包含了組織機制和聯動機制等內容，通過加強各部門之間、各級政府之間、社區居民之間的溝通和合作，形成強大的應急管理合力，及時解決社區應急管理面臨的困難和問題。再次，城市社區應急管理政策傾向行政權威的任務推進，僅有P1和P3兩份政策文本在政策工具的選取上實現強制性政策工具和混合型政策工具相融合。在我國，公共政策具有政治屬性，而這種政治屬性的關鍵就在于它落實了政治權力應有的效能。在現行體制下，嚴密的科層體系決定了下級必須對上級負責，完成上級部門分配的任務。城市社區應急管理政策作為重要的公共政策，同樣具有政治屬性。因此，高層決策者就能“輕松”地運用科層體系中的行政權力，推進各項工作的順利落地，而強制性政策工具正是貫徹其意愿的強有力武器。最后，城市社區應急管理政策突出救援及時，政策樣本中應急處置、應急保障和應急人才培訓基本做到了全覆蓋，僅有P5缺少應急處置的得分，在突發事件發生后，要立即啟動應急預案，調動相關資源和力量，及時進行救援和處理。社區應急預案要切實可行，應急資源要得到妥善保障，應急隊伍要得到充分培訓和訓練，以保證救援及時、有效。

六、研究結論與未來展望

（一）研究結論

依據城市社區應急管理政策分析框架，借鑒已有文獻中設計的政策指標，構建了城市社區應急管理政策的PMC指數模型。為探析城市社區應急管理政策的合理性、有效性與可沿用性，進一步選取了國家層面城市社區應急管理政策4項、省級層面城市社區應急管理政策3項，市級層面城市社區應急管理政策3項作為研究樣本進行評價分析，最終得出以下結論。

我國城市社區應急管理政策設計整體合理，沒有出現完美和不良政策等級。說明我國城市社區應急管理政策的設計具有合理性、有效性和可沿用性。在政策質量上，省市兩個層級的政策質量相較國家層級而言偏差，這說明我國城市社區應急管理政策的落實與貫徹還存在一定不足。同時，選取的10項政策樣本具有一些普遍性缺陷和特殊性缺陷。普遍性缺陷主要包括：政策性質方面，多數政策缺少建議，僅規定了目標、要求、任務以及程序上的做法;政策時效方面，除P1外，其余9項政策均只包含了單一時期的政策時效，對長、中、短期目標進行有機結合的程度不夠;發文級別方面，發文級別的劃分界限清晰，多為按照各自層級單一發布，缺少縱向聯動;政策工具方面，國家、省級、市級三級層次的政策均偏好于強制性政策工具的使用;政策領域方面，多數政策缺少對文化領域的關注。特殊性缺陷包括：在政策性質上，國家層面的政策缺少監管性;政策內容上，省、市級層面政策缺少對災后恢復重建的重視。

（二）我國城市社區應急管理政策的未來展望

⒈豐富政策工具的選取。在城市社區應急管理政策的制定與執行中，各個層面的政策主體都要從現實的政治、經濟和社會狀況出發，統籌兼顧各方利益關系，掌握好社會發展與城市社區應急管理之間的平衡點。圍繞應急預防、組織機制、聯動機制、恢復重建、應急人才培訓、宣傳培訓等政策內容豐富政策工具的選取，突破傳統的使用單一強制性政策工具的束縛，例如通過市場激勵、公眾參與等手段和途徑，擴大應急管理的資金和物資來源、吸引和培養應急人才，從而增加混合型、自愿性政策工具的使用頻次，逐步實現城市社區應急管理政策由“強制驅動”轉化為“激勵驅動”，充分調動政策各方的積極性。

⒉強化政策短期時效性與中長期連續性的有機結合。政策設計既要統籌推進全國城市社區應急管理工作的重點任務，為有效應對突發公共危機事件提供有效保障，保持宏觀政策連續性、穩定性與可沿用性，又要考慮政策在短期內時效性，對某一時期發生的突發危機事件能夠做出及時的反饋與應對。城市社區應急管理政策應立足當前，著眼未來，對短期緊迫性問題強調政策的精準性、靈活性，對中長期深層次問題突出政策的穩定性、連續性，只有將政策短期時效性與中長期連續性進行有機結合，才能更好地應對越來越復雜的社會形勢，應對突發公共危機事件的不穩定性和不確定性，為推進國家應急管理現代化、建設平安中國提供政策保障。

⒊完善應急管理監管的內容建設。有效的監管是城市社區應急管理政策文本得以科學生產的重要保障。城市社區應急管理政策涉及經濟、社會領域，有效的監管是應急管理現代化的重要標志。在經濟領域，城市社區應急管理是政府部門的一項基礎性工程，需要政府的財政投入。加強資金的使用監管，有助于提升財政資金使用的效益。在社會領域，城市社區應急管理作為一項綜合性的管理活動，需要對應急場所建設以及應急人才培養過程進行監管，有利于促進社區應急管理能力提升。在未來的政策設計中應完善應急管理政策內容，把政策制度的監管納入應急管理體系，提高社區應急管理效能。

⒋健全災后恢復重建工作政策保障。災后恢復重建工作直接關系到應急管理成效。在完善城市社區應急管理政策中，地方政府應重視災后恢復重建工作的頂層設計，建立、完善災后恢復重建的政策框架與實施程序，構建長效、靈活的政策機制，制定相關的財政、金融等政策，統籌引導社會力量，提升災后恢復重建綜合能力。

⒌加大應急文化普及力度。社區是應急文化建設的重要場所。在完善城市社區應急管理政策中，政府應強化應急安全教育，加大應急文化普及的宣傳力度，通過組織各種各樣的宣傳教育活動，向公眾普及安全知識和應急技能，增強社區居民的安全意識，提高居民的安全素養和自救互救能力。

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——Research Based on PMC Index Model

Li Yihua， Chen Zhengrong

Abstract： This article is based on the PMC（Policy Modeling Consistency） index model construction and policy text content analysis （ROST CM6） to empirically analyze urban community emergency management policies. The empirical results show that the overall urban community emergency management policies release is relatively reasonable， but there are still some urgent problems to be solved： insufficient supervision of policy nature at the national level; The basis， timeliness， and tool selection of most policies are relatively single; insufficient popularization of emergency culture; the policy texts at the provincial and municipal levels do not pay enough attention to the content of post disaster recovery and reconstruction. Improving urban community emergency management policies requires improving the selection of policy tools and strengthen the construction of emergency management supervision content in future policy design; integrate the short-term timeliness of policies with the medium to long-term continuity to address the instability and uncertainty of sudden public crisis events; improving the policy framework for post disaster recovery and reconstruction，building a long-term and flexible policy mechanism;popularize emergency culture， and enhance community residents safety literacy and self rescue and mutual rescue capabilities.

Key words： urban community; emergency management; policy quantification; PMC index model

（責任編輯：劉劍明 ?助理編輯：李長寶）