論紅色審計法制的特點及其對當代的啟示

何瑞鏵 朱靈通 鄭小榮

【摘 要】 研究紅色審計法制的特點不但可以豐富紅色審計史研究，而且可以拓展中國特色社會主義審計法制的溯源研究，為推進審計法制現代化提供歷史啟示。文章通過收集整理相關歷史文獻，總結紅色審計法制的特點，即人民性、反腐性和因地因時制宜。人民性屬于法制的政治屬性，表現為紅色審計法制是為了維護人民群眾利益，審計法制從群眾中來，規定審計工作接受群眾監督。反腐性屬于法制的工具屬性，表現為紅色審計法制的反腐目的、反腐職權等不斷豐富和發展。因地因時制宜屬于法制的技術屬性，表現為不同紅色根據地審計法制中審計委托權的靈活性不同，即因地制宜；同一紅色根據地的審計法制內容不斷豐富，即因時制宜。紅色審計法制對審計法制現代化建設的啟示是：從政治屬性角度，堅持人民性與黨性的統一；從工具屬性角度，加強反腐職能，不斷深化審計全覆蓋；從技術屬性角度，與時俱進地完善審計法制體系。

【關鍵詞】 紅色審計； 審計法制； 人民性； 反腐性； 與時俱進

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）13-0105-05

一、引言

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國審計法制建設取得了長足的發展。習近平總書記說“歷史是最好的教科書”。一個國家的法制離不開這個國家的歷史傳統。紅色審計法制是中國特色社會主義審計法制的源頭，為了更好地理解社會主義審計法制的發展規律，需要對其歷史淵源進行探析。紅色審計法制內容比較豐富，其中的特點值得提煉和總結。

目前比較有代表性的研究有：一是紅色審計法制相關研究。張希坡[1]認為革命根據地審計立法的經驗是必須建立專門的審計機關以及明確規定其組織體制和職權。李金華[2]闡述了革命根據地各個時期各種審計法規的內容及其演變。方寶璋[3]認為革命根據地審計法規的特點是，適應戰爭環境，簡潔明了，靈活機動，力求切實可行。張玉龍等[4]認為法制性是中央蘇區審計的特色之一。朱靈通[5]認為革命根據地在審計立法中體現出實事求是的精神。

二是中國特色社會主義審計法制相關研究。羅進新[6]在1989年全國審計工作會議上提出，各級審計機關要圍繞中央的指示精神貫徹執行《審計條例》，進一步加強審計法制建設，切實履行審計監督職能，為改革和建設服務。劉英來[7]在2003年12月召開的中國審計學會審計法制建設理事論壇綜述中提到，會議主要討論了審計法制建設中的五個方面問題：關于審計體制、審計機關職責和權限；關于審計模式和目標；關于審計程序和方法；關于審計報告和公告；關于審計法律責任。董大勝[8]對新中國審計法制的建設、演進進行回顧梳理，認為審計法制包括四個層次：憲法中的審計規定；全國人大及其常委會通過的審計法律；國務院頒布的行政法規和其他相關文件；審計署和地方省級人大、政府發布的地方性審計法規和規定。

上述為本文的進一步研究提供了參考和啟迪，但是也存在不足：一是紅色審計法制史的研究不夠深入，沒有從法制屬性的理論高度總結其特點；二是鮮有研究中國特色社會主義審計法制的紅色淵源，更沒有論及如何吸收紅色審計法制經驗建設社會主義審計法制。研究紅色審計法制的特點，可以豐富和深化紅色審計法制史研究；探索紅色審計法制與中國特色社會主義審計法制理論和思想之間的關系，可以進一步豐富黨領導下的審計法制史研究，揭示審計法制建設的規律。

筆者根據已有文獻資料總結繪制紅色審計法制框架圖，如圖1所示。

二、紅色審計法制的特點

紅色審計法制是中國共產黨領導的革命根據地頒布的與審計相關的法律法規制度規定等。紅色審計法制體系可以從審計法制的制定和頒布的機構來進行劃分：第一層次是最高權力機關頒布的法律法規，例如中央蘇區時期中央執行委員會頒布的《審計條例》；第二層次是人民代議機關通過的條例，如1939年4月4日陜甘寧邊區參議會頒布的《陜甘寧邊區政府組織條例》規定了審計處的八項職權；第三層次是根據地政府部門頒布的制度，如1949年3月12日華北區第二次政府委員會議通過的《華北區暫行審計規程》；第四層次是審計機關內部制度，如1949年9月20日陜甘寧邊區審計處頒布的《陜甘寧邊區審計處關于政治犯供應標準的通知》。

從縱向來看，不同時期的革命根據地在審計法制方面并不存在嚴格的延續性，例如中央蘇區時期和陜甘寧邊區時期的審計法制存在著較大的差異；從橫向上看，同一時期各個革命根據地情況不同，審計法制的內容和層次差別也較大，缺乏統一性。戰時環境瞬息萬變，一切為了革命和戰爭的勝利，審計法制也是動態變化的，或新增或縮減或廢止或合并等，審計法制缺乏穩定性。因此，嚴格上來說紅色審計法制體系缺乏延續性、統一性和穩定性。雖然紅色審計法制在體系上存在一些不足，但是內容與法制精神上的特點是值得肯定與借鑒的，即紅色審計法制包含人民性、反腐性和因地因時制宜3個特點。

（一）人民性

法制是統治階級意志的體現，在政治上要維護統治階級的利益，這是法制的政治屬性。紅色審計法制是紅色政權的上層建筑，在政治上的根本目的是維護和保障人民的利益，具體表現在以下三個方面：

1.審計法制的立法目標是維護人民群眾利益

中國共產黨是無產階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨領導下制定的紅色審計法制是人民當家作主的主要形式，其首要和最重要的目標是維護人民群眾的利益，這是紅色審計法制人民性的最重要體現。審計法制目標是維護群眾利益，主要體現在兩個方面：一是把減輕人民負擔作為審計法制立法目的之一。《晉察冀邊區審計規程》第一條規定把“反對浪費，以減輕人民負擔”[9]105作為規程制定的目的之一。二是把取得革命勝利作為審計法制立法目的之一。黨領導人民進行革命的最終目的是維護廣大人民群眾的利益，因此，審計法制保障革命取得勝利與維護人民群眾利益是一致的。1934年2月20日頒布的《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》第一條明確提出了該條例的立法目的是“使財政收支適用于目前革命戰爭的需要”[10]。

2.審計法制從群眾中來

紅色政權群眾路線是黨的根本工作路線。毛澤東[11]指出：“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和廣大人民群眾取得最密切的聯系。”黨領導下的紅色審計法制體現了“群眾路線”。紅色審計法制注重充分聽取、吸收群眾和基層審計人員對審計法制的意見，強調立法程序上的民主，即實行審計立法從群眾中來。

中央蘇區時期的審計根本法——《審計條例》是審計立法從群眾中來的典型。1934年2月3日，阮嘯仙被任命為中央審計委員會主任，他認識到迫切需要制定一部審計法律。法律從哪里來，從群眾中來。為此，他下基層，走訪群眾，虛心聽取他們的意見，還先后向原審計委員會委員高自立、吳亮平以及法律專家梁柏臺等請教，深入到財政部、國民經濟部等中央多個部門以及部分國家企業進行調查，廣泛接觸各單位群眾，掌握第一手資料；然后，阮嘯仙親自起草，幾易其稿，提交中央執行委員會討論，最終《審計條例》在1934年2月20日由毛澤東主席簽發并正式實施。

陜甘寧晉綏邊區通過多種途徑，吸收財經工作者和群眾對審計草案的意見。1948年3月11日由西北審計委員會主任馬文瑞親自簽發的《關于召開審計座談會討論陜甘寧晉綏邊區審計草案》的通知，決定于3月18日上午召開審計座談會，邀請相關人員專門討論由財政廳起草的陜甘寧晉綏邊區審計草案。1948年3月25日，審計委員會又下發給其他部門征求對審計規程（第二次修正草案的意見），草案送給西北局秘書處后，該處又組織討論。直到1948年10月1日《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》正式出臺。

3.規定審計工作接受群眾監督

1934年2月20日頒布的《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》第二條規定了中央審計委員會及分會須與中央、省及中央直屬縣、市工農檢察委員會取得密切聯系，使更能吸收廣大工農群眾對于審計的意見[10]。可見，這一條主要是為了方便群眾對審計機構和人員的工作進行監督。1948年10月頒布的《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》規定了各單位設立群眾性審計組織——經濟委員會，各單位的賬目先要由經濟委員會審查后，才能上報給上級審計機構[12]45-47。這樣群眾成為審計監督隊伍中的第一梯隊。

（二）反腐性

紅色政權非常重視對腐敗的治理，制定了各種反腐敗的法制。審計作為一種專業的經濟監督，是一種重要的治理腐敗的工具。因此，紅色審計法制自然也體現出反腐性，它屬于法制的工具屬性。

1.蘇區時期審計法制中反腐性的初步形成

中央蘇區時期，1933年12月12日公布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》規定了市工農檢查委員會的任務之一是檢舉“貪污腐化消極怠工，壓制強迫，或其他違反選民群眾公意，違反蘇維埃法令的行為的分子”[13]。這一時期，各級工農檢查委員會雖然不是完全意義上的審計組織，但行使了包括審計職能在內的其他監督職能。這里給予工農檢查委員會檢舉貪污腐化的職權，表明了審計法制反腐性的初步萌芽。同時，該法也規定了鄉工農檢查委員會擁有這樣的反腐職權。

1934年2月20日頒布的《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》第一條把“裁判檢舉對貪污浪費的行為”[10]作為制定該條例的目的之一。可見，該條例已經把反腐作為制定審計法制的目的之一，這比在制度中規定工農檢查委員會的反腐職權進了一大步。條例雖然沒有明確直接規定審計組織的反腐職權，但是在該法第二條規定了中央審計委員會及分會需與縣、市工農檢察委員會取得密切聯系，這個工農檢察委員會就是上面的工農檢察委員會，因此，這樣實際上是間接地規定了審計委員會的反腐職權。工農檢察委員會可以說是審計委員會反腐的群眾組織，他們互通有無，相互支持。工農檢察委員會具有群眾性的天然優勢，能夠有效地發現腐敗線索，審計委員會根據工農檢察委員會提供的線索，可以有針對性地對違反財經法紀的腐敗問題進行審計調查，從而提高審計效率和效果。

2.抗戰時期紅色審計法制中反腐性的繼承和發展

抗日戰爭時期的紅色審計法制同樣體現出反腐性。1942年6月5日頒布的《山東省暫行審計條例》第十條規定了審計部門在審查決算時如果發現貪污舞弊的，可以向同級檢察委員會檢舉[12]10，即對貪污具有提請檢舉權。1942年8月13日，晉察冀軍區司令部和晉察冀邊區行政委員會頒布的《關于組織審計委員會的決定》中規定審計委員會的職權之一是檢查、檢舉各級軍政部門浪費貪污事項，這是對中央蘇區時期審計組織反腐職權的繼承。1944年4月1日中共晉綏分局審計委員會頒發的《審計條例》第一條明確地把“杜絕貪污浪費”[9]49作為制定該條例的目的之一，這是對1934年《審計條例》把反腐作為制定審計法律制度目的之一的繼承。1945年3月6日頒布的《晉冀魯豫邊區政府太岳行署暫行審計制度》第十條規定：“審計機關、審計人員，如發現各級機關單位，不能按照原定預算者開支，以至有浪費或貪污情事者，得提出意見，或經過其主管人，予以警告，其情節嚴重者，得交付司法機關查辦之。”[9]69即審計機關和人員對貪污者具有移送司法機關查辦權，這是對中央蘇區時期審計反腐職權的進一步具體化。

3.解放戰爭時期紅色審計法制反腐性的進一步發展

解放戰爭時期的革命根據地審計法制進一步繼承和發展了前兩個時期的反腐性。1948年2月17日頒布的《晉冀魯豫邊區黨政民學審計制度》第二條規定了審計部門“如發現濫收濫支、貪污浪費等情事……情節嚴重者，得商得首長同意，會同審檢廳與干部部門提交司法執行處理”[9]91。從上面的“交付司法機關查辦”到“提交司法執行處理”，即從“移送查辦權”到“提交執行處理權”，這兩項權力有不同的涵義，前者是指審計部門只是移送給司法機關，司法機關到底查得如何，審計可能無權過問，而后者則是審計部門已經有了確鑿的證據，提出了處理意見，司法機關執行審計部門的處理，這反映了審計部門反腐職權的擴大。1948年10月1日頒布的《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》第三章規定各級審計機構的職權之一是“關于貪污浪費及收支不合理等行為之清算與檢舉”[9]95；第四章規定審計機關對于日常事務的處理，即“凡不合理之收支與貪污舞弊之情事，則進行清算與檢舉”[9]98。這一條把反貪污舞弊作為審計機關日常事務處理內容之一，反映了反腐在審計法制中的重要性得到進一步提升。

（三）因地因時制宜

中國共產黨領導下的革命根據地不是全國性的政權，是一種地方武裝割據，因此，不像南京國民政府一樣制定出全國統一性的審計法律法規。各個革命根據地所處的軍事形勢、交通條件、經濟環境和控制區域等各不相同，同時，在同一革命根據地，這些環境也會變化。因此，各個革命根據地從實際出發進行審計法制建設，使紅色審計法制做到因地因時制宜，它屬于法制的技術屬性，主要表現在以下兩個方面：

1.不同根據地審計委托權的靈活程度不同，即因地制宜

1946年5月25日頒布的《晉冀魯豫邊區政府太岳行署通令——關于各級審計職權及歲出科目及細目使用規則之確定》規定了審計職權分成專署級和縣級，其中縣級的職權規定如下：“（1）凡能嚴格執行財糧制度之縣份，專署即可委托以一定限度之審計權，審核縣級各機關單位之一切經常糧款、開支，但縣級無動支倉庫存糧權及動支倉庫存款權。（2）在受專署委托而有一定審計權之縣份，對臨時糧款開支帶有固定數量而無機動性者，如產婦、嬰兒保育費及榮退軍人費專署即可委托縣級審核之（參照邊府制度第七條）。（3）凡糧食制度不健全之縣份區級，一切經常臨時糧款開支，均歸專署直接審核，待其真正能執行制度時，由專署決定委托以一定限度之審計權。”[9]76這里，專署根據各個縣財糧制度健全與執行情況區別授予各縣不同程度的委托權，體現了審計委托權的靈活性，即委托權的相機授予。

1947年頒布的《太行行署審會計具體手續規定》指出：“正因為專署在審計工作上，既不能統一領導，又對具體手續指示不明確，所以造成縣里不管大小開支，既不編造預算，又不編造決算，有的縣份甚至整年不備案，形成了先斬后奏，既成事實的現象。”[12]122有的縣將經常性開支與臨時性開支混淆，為消除這種混亂局面，太行行署根據各縣審計制度執行的程度以及工作的開展情況分別授予不同的審計職權。

對于壽陽、榆次、平定三縣除經常的編制供給外，暫決定：一切臨時之審計職權完全歸專署，其具體是：（1）除公安局、縣政府、救聯會、武委會、金庫等單位的經常供給外，其余一切均歸專署審核。（2）病號獎金、榮軍糧、撫恤糧費、保育糧費、脫耗糧應造臨時計算表，加注初審意見報專署。臨時會議費、建筑等，凡不屬以上者均事先編造預算，經專署批準后，方準開支。對于一般縣的開支，則規定：（1）所有之經常開支均歸縣審核后，向專署備案。（2）榮軍糧、撫恤糧（包括埋葬費）經縣審核后按月向專署備案。[12]123

與1946年《晉冀魯豫邊區政府太岳行署通令——關于各級審計職權及歲出科目及細目使用規則之確定》不區分臨時費和經常費委托權相比，太岳行署根據實際情況的變化，進一步區分了經常費和臨時費的審計委托權，這樣，審計委托權的靈活性進一步增強。

2.同一根據地的審計法制內容不斷豐富，即因時制宜

中央紅軍主力到達陜北后，剛開始沿襲了中央蘇區的有關審計法制。隨著西安事變的和平解決，國共兩個政權從對立轉向合作抗日。為適應革命形勢的變化，陜甘寧革命根據地于1937年4月23日頒布了《蘇維埃政府關于財政措施的新規定》，該規定明確“在沒設審委的地方，財政、供給部，須負責審計”[12]77。陜甘寧邊區成立后，為加強抗日政權建設，1939年4月4日邊區以《陜甘寧邊區政府組織條例》的形式規定了邊區審計處的8項職權，表明法律層次得到提高、法律內容得到充實。1942年1月公布的《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》規定了縣政府設審計員，并賦予其審核征糧、金庫收支、公產收入、縣經費預決算等職權[12]210。這表明地方審計機構及其職權得到了審計法制的保障。1946年公布的《陜甘寧邊區審計暫行規程（草案）》共12條，進一步豐富了審計機構和審計職權的條款，增加了審計程序和審計方式的條款[12]27-28。1948年10月1日，為了發展國民經濟，加強支援解放戰爭，陜甘寧邊區政府、陜甘寧晉綏聯防軍區司令部、中國共產黨西北中央局聯合公布的《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》共20條，包括總則3條、審計機構5條、審計職權3條、審計實施與程序7條、附則2條[12]45-47。該條例詳細規定了5級審計機構及其審計職權和審計程序，是專門的審計立法，由黨政軍聯合公布，法律權威性和專業性得到進一步提高，起到審計根本法的作用。

由上可知，陜甘寧革命根據地的審計法制隨著時間和戰爭形勢的變化，不斷豐富審計內容、審計職權和程序等，體現了審計法制的因時制宜。

人民性體現了審計法制的立法初心，屬于紅色審計法制的政治屬性；反腐性屬于紅色審計法制的工具屬性；因地因時制宜屬于紅色審計法制的技術屬性。三者是相互聯系和相互統一的關系，其中政治屬性是前提和基礎，工具屬性與技術屬性都服務于政治屬性。

三、對當代的啟示

紅色審計法制對于推進審計工作在維護革命根據地廣大人民群眾的利益、促進廉政建設和節約財政資金以保障革命戰爭取得勝利等方面起到了重要作用，它對于當代中國特色社會主義審計法制現代化建設仍然有啟示作用。

（一）從政治屬性角度，堅持審計法制的人民性與黨性統一

中國共產黨是代表最廣大人民利益的政黨，黨對審計工作的領導，是落實審計法為人民利益服務，即人民性的保障。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。因此，人民性與黨性的統一既是繼承和發揚紅色審計法制中人民性的歷史要求，也是當代中國特色社會主義審計法制建設的內在要求。新中國成立以來特別是改革開放以來的審計法制建設歷程貫徹了人民性與黨性的統一。《憲法》中的審計規定是審計法制的最高層次。《憲法》（1982）明確規定全國人民代表大會有權決定和罷免審計長，后續的歷次憲法修正都保持了這一規定，這是確保審計為人民利益服務的最根本體現。2021年修正的《審計法》進一步豐富審計法制的人民性，該法規定了各級政府每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計工作報告，各級政府應該將審計整改情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告。2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中規定首要原則就是堅持黨的領導。未來應該在《審計法實施條例》以及其他審計法制中進一步落實審計法制的人民性和黨性。

（二）從工具屬性角度，加強審計法制的反腐職能，不斷深化審計全覆蓋

權力不受監督，必然產生腐敗。習近平總書記說：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”[14]審計是一種監督和制約權力的工具和手段，是反腐敗的重要工具。通過審計全覆蓋，有助于深化和加強對權力的監督，防止和控制腐敗。因此，加強審計法制中的反腐職能，不斷深化審計全覆蓋是既是繼承和發揚紅色審計法制反腐性的歷史要求，也是新形勢下加強權力監督和反腐敗的內在要求。新中國成立以來特別是改革開放以來，黨領導的社會主義審計法制建設一直重視審計的反腐職能。1982年《憲法》規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。這從審計法制的最高層次賦予了審計的反腐職能。1994年的《審計法》第一條把促進廉政建設作為該法的立法目的之一。后續歷次修改的《審計法》在相關條款中不斷充實審計的反腐職能，審計全覆蓋不斷推進。未來在《審計法實施條例》、領導干部經濟責任審計相關制度以及其他審計法制中應該進一步拓展和深化審計全覆蓋，尤其要把對農村和基層組織一把手的審計監督納入審計法制建設范疇，加強審計微腐敗治理職能，從而增強人民群眾的獲得感和幸福感。

（三）從技術屬性角度，與時俱進地完善審計法制體系

“法與時轉則治”。紅色審計法制的因地因時制宜，體現了審計法制建設要從實際出發，隨著審計內外部環境的變化不斷健全與完善審計法制。我們要繼承和發揚紅色審計法制的特點，與時俱進地推進審計法制建設。新中國成立以來特別是改革開放以來我國審計法制建設與時俱進。例如，1994年頒布的《審計法》，隨著時代的變化，分別在2006年和2021年做了兩次修正。審計法制建設從無到有，不斷發展，建立了以《憲法》為立法基礎，《審計法》為代表的審計法律，《審計法實施條例》為代表的審計法規，《國家審計準則》為代表的部門規章以及其他相關的規范性文件的既層次分明又相互銜接和補充的審計法制體系。面對審計環境的新變化，應與時俱進地修正《審計法實施條例》，完善《國家審計準則》及其他審計制度；與時俱進地探索和總結大數據審計的實踐與理論成果，使之法治化，從而提高審計效率；與時俱進地推進審計法治隊伍建設，不斷提高審計法治建設質量；在黨的領導下與時俱進地推進審計法治建設以人民為中心的現代化。

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