新形勢下推進山西城鄉融合發展的路徑及政策研究

摘 要：推動城鄉融合發展是解決城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題的必由之路，也是山西省促進資源型地區經濟轉型和建設好“示范區”“新高地”的內在要求。文章將山西城鄉融合發展置于中部崛起的大背景下進行比較研究，梳理了我國在城鄉融合發展方面的戰略演進，在總結已有相關研究的基礎上，結合國內外有關地區推動城鄉融合發展的先進經驗和典型模式，提出推動山西省加速城鄉融合發展、加快實現農業農村現代化的對策建議。

關鍵詞：城鄉融合 城鄉二元結構 鄉村振興

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）06-130-03

中國特色社會主義邁入了新時代，我國社會的主要矛盾已經悄然轉變，由原來的人民日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾，轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間矛盾。當前，我國經濟社會發展中最為顯著的不平衡現象仍然集中在城鄉之間，而鄉村發展的不充分則是最為突出的問題。統籌城鄉發展、推動城鄉融合，是滿足人民日益增長的美好生活需求的必由之路，是實現全體國民共同富裕的必然路徑，更是確保“兩個一百年”奮斗目標如期達成的關鍵所在。

山西是我國典型的資源型和經濟欠發達省份，全省鄉村發展多樣化特征明顯，發展不平衡不充分的問題比較突出，農業現代化發展相對滯后，農業發展質量不高，多年來各種要素更多向城市流動，農村長期處于“失血”“貧血”狀態。在深入推進全省鄉村振興的大背景下，全省鄉村發展正處于大變革、大轉型的關鍵時期，伴隨著新型城鎮化的推進，迫切需要重塑城鄉關系，構建城鄉要素合理流動的新機制，推動城鄉融合發展。可以說，推動山西城鄉融合發展，是全省實施鄉村振興戰略的內在要求，是鞏固脫貧攻堅成果、確保全面小康的內在要求，也是促進資源型經濟轉型和建設好“示范區”“新高地”的內在要求。

一、城鄉融合發展概述

“三農”地位在經濟發展中日益凸顯，城鄉關系也在政策演進和理論探究中不斷被深化理解。本研究旨在系統性梳理這一發展脈絡，以期為當前和未來的研究提供堅實的理論基礎和背景支撐，從而更好地指導城鄉融合發展。

（一）“城”與“鄉”的劃分

2008年7月12日國務院批復的《統計學上劃分城鄉的規定》一文中，為我國城鄉劃分提供了明確的標準和依據。該規定基于我國的行政區劃，主要關注民政部門確認的居民委員會和村民委員會的轄區。在劃分時，著重考慮實際建設情況，確保劃分的科學性和合理性。其中，“城鎮”被界定為城區和鎮區，城區涵蓋市轄區和不設區的市的實際建設區域，鎮區則涉及城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮的實際建設區域，以及常住人口達到3000人以上的獨立特殊區域。而“鄉村”則指的是除城鎮以外的廣大區域。這一規定為我國的城鄉統計和規劃提供了重要參考。

（二）城鄉融合發展的戰略演進

我國城鄉二元體制的形成背后有著深厚的歷史積淀，其三大制度標志——統購統銷制度、戶籍管理制度和人民公社制度，共同構建了城鄉之間鮮明的界限。黨的十六大以來，我國開始正視并著力解決城鄉二元結構問題，通過一系列政策措施，系統性地破除城鄉二元體制。在這一過程中，城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合等理念的提出，也反映了黨中央結合經濟社會發展實際不斷深化認識、完善相關政策的過程。

黨的十六大首次將統籌城鄉經濟社會發展作為國家戰略層面上的重大任務提出，旨在實現城鄉間的均衡發展。隨后，黨的十六屆三中全會正式將“統籌城鄉發展”確立為國家戰略，并置于“五個統籌”之首，凸顯了其重要地位。黨的十六屆六中全會進一步強調了推進社會主義新農村建設的重要性，明確了城鄉經濟統籌協調發展的方向。在這一政策框架下，政策重心放在了城市和工業上，通過“以工補農、以城帶鄉”的方式，積極促進農業農村的持續、全面發展。

黨的十七大在推動城鄉關系發展上邁出了重要步伐，明確提出了以社會主義新農村建設為重要抓手，全面推進城鄉融合發展的戰略構想。這一構想旨在通過建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，實現城鄉經濟社會發展的深度融合與一體化發展新格局。這種發展思路不僅突出了農業農村在整體發展中的主動性，更加強化了農業在產業發展中的基礎性地位，倡導走具有中國特色的農業現代化道路。在此基礎上，2012年11月召開黨的十八大會議上明確把城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑。對于城鄉關系的認識進一步深化，同時也說明了城鄉一體化發展是統籌城鄉發展的高級階段或者更高目標要求。

在前15年城鄉統籌、城鄉一體化發展的基礎上，2017年10月黨的十九大召開，會議上提出了我國農業農村發展的最重要的戰略——鄉村振興戰略。通過深化農村改革，激發農村活力，推動城鄉融合發展，實現城鄉資源要素的優化配置。同時，加強農業現代化建設，提升農業生產效率，促進農民收入增長，進一步縮小城鄉差距。通過體制機制、政策體系的建立和完善，促進城鄉、工農之間互動、互促、互融。至此，經過了城鄉統籌、城鄉一體化等發展理念后，城鄉融合成為更高階段的發展手段乃至發展目標，引領著城鄉關系的深刻重塑。為加快城鄉關系重塑，利用好城鄉融合加速鄉村振興和農業農村現代化，2019年4月，中共中央、國務院出臺了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確指出要促進城鄉要素的自由流動和平等交換，實現公共資源的合理配置。這一政策體系構建了“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系，旨在通過全方位的城鄉互動，實現城鄉經濟的均衡發展和社會的全面進步。

二、城鄉融合發展的國際經驗及國內典型發展模式

世界主要發達國家在城市化過程中，同樣不可避免地經歷了農業人口向城市轉移、“城市病”問題凸顯、農村人口空心化、產業空心化等一系列突出問題。為解決這些問題，無可避免地要通過發揮城市尤其是中心城市的輻射帶動作用，加速城鄉融合，形成了各具特色的城鄉融合發展模式，如英國的中心村建設模式、美國的郊區建設和城鄉一體化模式、日本的市町村合并模式、韓國的新村運動等。近年來，國內先進地區也率先展開了城鄉融合發展的探索，相應形成了較為典型的發展模式。這些國內外有益經驗對于中部地區城鄉融合發展具有重要的借鑒和參考意義。

（一）城鄉融合發展的國際先進經驗

1.重視法律規制作用。高度重視統籌城鄉經濟社會發展規劃的制定和實施，并以立法形式強化鄉村建設和規劃引領作用，引導城鄉融合和協調有序發展。從相關國家的實踐來看，1948年英國頒布了《城鄉規劃法案》，標志著世界上首個全面且系統的城鄉規劃體系誕生，并且建立了從中央到地方各級獨立的城鄉規劃管理機構。美國政府制定了《分區規劃》《宅基地規范》等法規來規范農村居住點建設。日本將全國土地劃分為四種類型：城市區、農業區、自然公園地區和自然保護區，對城市人口規模和工業發展規模進行限制，鼓勵人口和工業向農村地區轉移;為促進城鄉產業合理布局，日本政府還制定了《向農村地區引入工業促進法》《產業城市建設促進法》等一系列法律法規。韓國政府也以五年計劃的形式推進城鄉協調發展。

2.以規劃形式發揮政府引導作用。同當今中國的情況類似，發達國家也以國家中長期戰略規劃的形式推進城鄉協調發展。為解決“城市病”問題，英國政府持續貫徹“田園城市”理念，推動實施以中心村建設為核心的全面城鄉建設規劃;美國以郊區化為路徑，實施“城市更新計劃”，推動“新城市主義運動”，同時大力推動小城鎮建設;日本政府為推動農村公共服務集中供給和促進地域開發，從20世紀50年代起推動實施市町村合并運動;韓國政府為解決工業化和城市化加速過程中造成的工農業發展失衡、城鄉居民收入差距擴大、城鄉發展失衡等突出問題，配合五年規劃，于20世紀70～90年代實施了三階段的“新村運動”，促進物質文明和精神文明協調發展，喚醒民眾公民意識，縮小了城鄉差距，在韓國現代化進程中起到不可估量的作用。

3.高度重視挖掘鄉村既有優勢。發達國家十分重視保護鄉村環境，彰顯鄉村獨特歷史文化價值和“田園價值”。英國政府于1949年頒布《國家公園和鄉村進入法》，全力保護鄉村環境和小城鎮文化特色。美國政府制定并實施《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》等法律法規來保護鄉村環境;通過“新城市主義運動”，倡導“讓城市自然化，讓自然城市化”。日本政府致力打造“市民農園”，以休閑農業方式滿足城市居民休閑需要，并于1990年頒布《市民農園整備促進法》，以法律形式保障“市民農園”的建設和運營模式，促進了城鄉交流。

4.推動鄉村人口適當集中。英國的中心村建設模式，其政策核心便是加強鄉村地區人口的集中，加大對中心村的投資，促進住房、就業、服務和基礎設施向中心村集中，提高鄉村基礎設施的利用率，發揮其規模效應。日本自明治維新以來共進行了明治大合并、昭和大合并和平成大合并三次規模較大的市町村合并運動，減少鄉村居民點數量，集中優化公共服務，縮小城鄉和區域發展差距。經過三次大合并，日本的市町村數量已經由1888年的71314個減少到2010年的1727個。

5.大力提升農民素質和農民組織化程度。美國政府設立了“工讀課程計劃”，德國建立農民職業培訓的“雙元職業訓練制度”。日本政府頒布《農業協同組合法》，在全國普遍設立農業協同合作組織，推動成立“農業協同組合”網絡，提高農民組織化程度。“農協”保障了農民的整體利益，實際上成為農村生產和生活的組織者。韓國通過針對農民的4H教育（Head、Heart、Health、Hand）、農漁民后繼者教育和專業農民教育等渠道，極大地提高了農民的整體素質，使得農民成為農村發展的主體動力。此外，在新村運動中，韓國政府從中央到地方都設有研修院，培養新村運動的骨干和中堅力量，且大力興建村民會館，大力發展農民協會，提升農民組織化程度。

（二）國內城鄉融合發展的典型模式

與英、美、日、韓等較早實現城鄉一體化發展的國家相比，我國的城鄉融合發展起步較晚。近年來，成渝、京滬以及江浙等地結合自身實際情況，探索了各具特色的城鄉融合發展道路。

總體看，國內各地在因地制宜地探索城鄉融合發展路徑的過程中，主要形成了三類有代表性的模式：一是以城市為主導的城鄉統籌發展模式，強調城市的引領帶動和輻射作用，通過資源要素的流動和優化配置，實現以城帶鄉、城鄉共同發展的良好局面。珠江三角洲地區在這一模式下取得了顯著成效。二是以鄉村主導的發展模式。這種模式以鄉鎮企業為拉動力，挖掘鄉村自身潛力，培育自己的鄉鎮企業，因地制宜構建鄉村產業體系，通過發展鄉村經濟，推動城鄉經濟的互動發展。這種模式在一些具備特色產業和資源優勢的地區尤為明顯，如蘇南地區。三是以城鄉為整體、統籌規劃的發展模式。這一模式強調城鄉之間的平等與互補，強調城鄉發展的整體性，通過制定科學合理統一的規劃，實現城鄉資源的優化配置和產業的協同發展，最終實現城鄉統籌發展。上海、北京等大城市在這一模式下取得了積極的成果。

在總結發展的同時，還應當看到，各地對推動城鄉融合發展的實踐和探索尚停留在初級階段，促進城鄉統籌發展的長效機制尚未完全建立，政策的有效性與合理性還尚待時間檢驗。

三、促進山西城鄉融合發展的對策建議

針對山西省在城鄉融合方面的優勢和短板，必須有針對性地確立推動城鄉加快融合的體制機制和政策體系，立足全省實際選擇能夠“揚長避短”的發展策略，通過城市的輻射和帶動作用，在都市圈、城市群中形成強有力的引領，提升區域整體競爭力，有效推動城鄉融合向更高水平發展，實現城鄉共同繁榮。

（一）城鄉“五融”引領“四化”

在當前城鄉關系發展的新形勢下，本文提出了以城鄉“五融”為路徑，以實現“四化”目標為核心的城鄉融合發展策略。城市與鄉村的深度融合，核心在于五個方面的全面融合，即城鄉空間、產業、公共服務、生態建設和社會治理的“五融”。這些融合舉措的終極目標，是達到“四化”的理想狀態，也就是居民生活質量的顯著提升、公共服務的均衡覆蓋、城鄉產業的深度融合以及人口分布的合理布局。在城鄉空間融合上，重點在于通過規劃引領，實現城鄉布局的合理化，打破傳統城鄉分割的空間格局，促進區域的深度融合。這意味著將城市視為農村的延伸，將農村視為城市的綠色屏障，構建一種城市與鄉村相互交織、互補共生的空間格局。在產業融合上，要打破傳統的城鄉產業界限，形成要素跨界配置和產業有機融合的發展模式，重點發展城郊現代農業等新興產業，培育鄉村發展的新動能，提升鄉村經濟的競爭力和活力，形成新的產業模式和業態，促進城鄉產業的協同發展。在公共服務融合上，通過推動城鄉公共服務的均等化，讓農村居民也能享受到與城市居民同等水平的公共教育、醫療衛生等服務，使農村居民能夠共享城市發展和改革發展的成果，提高農村居民的生活質量和幸福感，促進城鄉社會的和諧穩定。在生態建設融合上，堅持綠色發展理念，推動城鄉生態環境的共建共享。通過打造美麗鄉村，實現城鄉生態宜居綠色化，為城鄉居民提供更好的生態環境和生活環境。在社會治理融合上，推動鄉村法治、自治、德治“三治”的深度融合，植入鄉村現代文明，提升治理能力與水平，實現城鄉融合治理現代化，為城鄉融合發展提供強有力的制度保障。

（二）融入國家重大戰略

山西省地處戰略要地，擁有得天獨厚的區位優勢和豐富的資源稟賦。全省應敏銳把握機遇，找準與國家大戰略相契合的切入點，充分發揮自身優勢，制定有針對性的政策與措施，積極融入國家戰略體系，推動經濟社會高質量發展，實現區域協同共贏。

“一帶一路”建設秉持著人文交流的基礎，以經貿合作為先導，產能合作為突破口，旨在構建一個更為緊密的國際合作網絡。通過“引進來”和“走出去”的策略，積極吸引外資、技術和管理經驗，同時，開發區、自貿區、保稅區等平臺成為合作的重要載體，助力內陸地區進一步開放，加速產業合作和人文交流，打造內陸地區開放高地。具體看，一是要傳承弘揚好晉商的開放精神，善抓機遇，用好兩個市場，把山西經濟納入國際國內市場大循環。要持續深化簡政放權，激發企業和市場活力，為企業“走出去”參與“一帶一路”建設助力護航。二是要加強山西自主品牌宣傳和展示，尤其是特色農產品的推介宣傳，擴大“晉”字品牌在“一帶一路”沿線國家的知名度。要深入挖掘山西特色農產品的優勢和潛力，以產業提升促進城鄉融合。

在京津冀一體化戰略下，全省應積極把握并發揮地緣優勢、資源和功能互補優勢，主動融入環渤海經濟圈的發展格局，緊密對接京津冀協同發展戰略和雄安新區的建設步伐，積極承接京津冀地區的產業轉移。協同推進基礎設施、生態、能源、科技及教育等領域發展，努力打造山西成為京津的制造和服務外包基地，為區域協同發展貢獻力量。

（三）發揮中心城市輻射功能

資源集聚和資源配置能力是提升城市綜合競爭力的關鍵。隨著城市規模擴大和GDP規模增長，城市的產業承載能力顯著增強，不僅能吸引鄉村富余勞動力進入城市，同時還能帶動鄉村產業的發展，特別是城郊型農業的發展。這一過程加速了城鄉基礎設施建設和公共服務均等化，有效促進了城鄉融合，推動了區域經濟的協同發展，以及持續優化營商環境，

要發揮好省會太原的集聚輻射引領帶動作用。一是明確和優化發展定位，推進同城化建設，通過撤縣設區等舉措，不斷壯大太原人口和產業規模，進而提升資源集聚和配置能力。二是以建設國家能源服務及創新中心、先進制造業基地和文化旅游基地為目標，引領全省新型城鎮化發展，形成資源型區域城鄉融合發展高地。三是優化營商環境，激發民營經濟活力，增強經濟活躍度，提高產業承載力，為資源型經濟轉型綜改試驗示范區注入新動力。

（四）產業驅動鄉村振興

產業是鄉村振興和城鄉融合的核心驅動力。為了提升城鄉產業和人口承載力，必須充分發展產業，以吸引資金、人才和技術等關鍵要素。在城郊、鄉村地區，應把一產和三產作為主要的發展方向。一產應聚焦于城郊型農業，打造現代都市農業圈，發展綠色生態農業和休閑觀光農業，以滿足城市對高品質農產品的需求。三產則以鄉村特色為基礎，發展休閑農業和鄉村旅游，構建農業旅游景區、高端休閑觀光采摘園、高端民宿聚集區等，吸引更多游客。同時，積極培育農村新產業、新業態，大力發展電子商務、農商直供、中央廚房等現代化商業模式，推動農業與其他產業深度融合，增強農村經濟的發展活力，鼓勵支持各類市場主體發展分享農業、眾籌農業等新型產業模式，拓寬鄉村經濟的發展路徑，實現城鄉協同發展。

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[作者簡介：田宇，山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）山西城鄉發展研究院有限公司執行董事、助理研究員，研究方向：區域經濟。]

（責編：賈偉）