以色列與聯合國近東救濟工程處的恩怨為哪般

高婉瑩

5月29日，以色列議會預讀通過兩項法案，這兩項法案旨在切斷以色列與聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）之間的所有聯系，并將這一聯合國機構定性為“恐怖組織”，剝奪其一切豁免權。以色列此舉引發國際社會的廣泛關注。近東救濟工程處作為聯合國下屬機構，長期為巴勒斯坦難民提供社會服務，被地區人民視為關鍵“生命線”。新一輪巴以沖突爆發至今，該機構為加沙地帶民眾提供了一系列救濟與庇護，在緩解大規模人道主義災難方面發揮了至關重要的作用。

地區的“準國家”組織

1948年5月，英國在巴勒斯坦地區委任統治期滿后，以色列宣布建國，并由此引發第一次中東戰爭。為躲避戰亂，超70萬巴勒斯坦人被迫離開故土。戰后，以占領了大片巴勒斯坦土地，并拒絕讓難民返回。為解決難民問題，1949年12月，近東救濟工程處根據聯合國第302號決議成立，并于1950年5月1日起正式運轉。

近東救濟工程處的設立初衷是在巴勒斯坦問題未解決之前，提供紓解難民困境的暫時方案。從法律地位上來說，該機構是聯合國的臨時組織，任務期限經聯合國大會審議，每三年延長一次，資金來源主要是聯合國成員國的自愿捐款。2022年，聯合國成員國對該機構的認捐總額為11.7億美元，其中約1/3來自美國，1/2來自歐盟成員國。中國也曾多次捐款，今年5月，在中阿合作論壇第十屆部長級會議上，中國宣布將向近東救濟工程處捐款300萬美元，支持其向加沙地區提供緊急人道主義援助。

經過數十年發展，近東救濟工程處的工作范圍延展至加沙地帶、約旦河西岸、黎巴嫩、敘利亞、約旦五地，其總部設在加沙和約旦首都安曼。目前，該機構共運營58個難民營，為大約590萬登記在冊的難民提供服務，人數之眾幾乎相當于以人口規模的一半。

在實踐中，近東救濟工程處提供的服務雖與聯合國難民署部分重合，但其范圍卻更加廣泛，并直接惠及受助人。具體而言，該機構主要提供教育、衛生保健、社會救濟、基礎設施、小額信貸等五大服務。其中，教育是大頭，資金支出約占其總預算的58%。截至2024年5月，近東救濟工程處在中東地區共開辦了706所學校，為大約54萬難民兒童提供免費教育；開設了140所基層衛健設施，每年接診病患700萬余人；累計向巴難民提供約29000個小額信貸項目，貸款總額超過530萬美元。此外，該機構共有超三萬名工作人員，其中99%是巴勒斯坦人，為解決當地就業作出貢獻。

由于巴勒斯坦直到1988年才宣布建立“巴勒斯坦國”，且此后巴勒斯坦民族權力機構在以色列的限制下只能搞“有限自治”，因此近東救濟工程處在很長一段時間里承擔了照顧巴難民“衣食住行”的責任，被認為發揮了“準國家”的作用。

與以色列存在長期矛盾

多年來，以色列一直批評近東救濟工程處存在諸多問題。首先，以色列認為該機構使難民問題“永久化”，損害巴以和平前景。近東救濟工程處將“巴勒斯坦難民”定義為：1946～1948年間曾住在巴勒斯坦地區、在1948年戰爭中失去家園和謀生手段之人，及這些人中男性的后代，無論其是否已在他國取得公民身份。以認為此定義顯著擴大了難民范圍，且該機構未采取措施將難民安置在他國，導致巴以沖突長期無法解決。對此，近東救濟工程處回應稱，將巴難民安置在他國是對巴人民回歸家園權利的抹殺，也是對以占領行為的強化，不利于公正解決巴以沖突。

其次，以色列指責近東救濟工程處使用“毒教材”煽動仇恨。以認為該機構使用的教材支持恐怖主義、美化“圣戰”等行為，充滿對猶太人的仇恨。近東救濟工程處稱，該機構不編纂教材，所用教材來自約旦、巴民族權力機構等各方，并已采取措施審查教材內容。但以仍堅稱該機構“培養恐怖分子”，并長期游說各國減少對其捐款。

聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處位于加沙地帶的總部大樓。

最后，以色列批評近東救濟工程處充當哈馬斯的“文職部門”。以稱近東救濟工程處為加沙民眾提供的教育、醫療等服務，客觀上為自2007年起獨立控制加沙的哈馬斯減輕了負擔，讓該組織得以將所獲資金用于發展軍事能力；以還指責近東救濟工程處默許哈馬斯在其開辦的學校、醫院下方挖地道、存放武器等。然而，盡管以認為近東救濟工程處偏向哈馬斯，后者卻經常對該機構表示不滿。例如，哈馬斯認為，近東救濟工程處開辦的男女混合夏令營等活動，不符合伊斯蘭教法，“荼毒”巴社會風氣。

本輪巴以沖突爆發后，以色列對近東救濟工程處的批評更加尖銳。2024年1月，以指認近東救濟工程處12名雇員參與去年10月7日哈馬斯對以的突襲，要求取締該機構，并擬通過法案將其定性為“恐怖組織”。近東救濟工程處負責人拉扎里尼稱，以欲破壞甚至終止近東救濟工程處的運作，目的是消除該機構作為巴難民困境見證人和權利保障者的作用，并改變聯合國為巴以和平設定的長期政治參數。

未來發展面臨挑戰

在以色列的“涉恐”指控下，西方多國一度暫停向該機構出資。今年1月，美國稱將審查以方的指控并評估聯合國的相應措施，在此期間將暫停向近東救濟工程處提供額外資金。英國、德國、意大利、荷蘭、加拿大等十余國隨后也宣布暫停資助該機構。

為回應以色列的指控，聯合國成立了獨立審查小組調查此事。4月，該小組發布報告稱，以未能提供有效證據證明其主張，并指責以在訊問過程中對該機構工作人員“刑訊逼供”。鑒于加沙人道主義危機深重與聯合國的積極回應，當前部分國家已恢復資助該機構，只有美英等國仍暫停出資。

從本質上說，近東救濟工程處是緩解巴勒斯坦人民苦難的權宜之計，是對一個民族遭遇歷史不公的國際救濟。隨著巴人民生存空間不斷被擠壓，近東救濟工程處也受到越來越多的質疑和挑戰。在政治操弄和惡意炒作下，該機構不但面臨財務危機，其存在的合法性基礎也搖搖欲墜。從當前局勢來看，巴勒斯坦地區仍面臨巨大的社會服務“真空”，在巴以問題政治解決方案遙遙無期的情況下，解散該機構勢必會造成無法挽回的人道主義災難。正如今年5月中國和阿拉伯國家在《關于巴勒斯坦問題的聯合聲明》中所言，近東救濟工程處“不可或缺、無法替代”，國際社會應共同支持該機構，使其免遭關停。

（作者為中國現代國際關系研究院中東研究所助理研究員）