大國競爭與“亞太轉向”：“全球北約”的戰略轉型及影響

金玲

【關鍵詞】全球北約??冷戰思維??國際安全秩序??大國競爭??亞太轉向

作為冷戰的產物，北約不但沒有隨著冷戰結束而解體，反而通過不斷擴員和轉型，尋求實現“全球北約”的目標，在全球層面擴展影響，主導國際安全格局。在北約75年歷史中，從抱持對抗性安全思維到構建排他性聯盟，從人道主義干預到危機管理，從東擴北擴到染指亞太，北約不僅未能實現其所標榜的擴展和平，反而因長期服務于美國霸權目標，導致大國安全困境加劇，令地區安全秩序和全球安全格局遭到嚴峻挑戰。在全球化背景下，面對全球性挑戰，國家間安全不可分割，世界呼吁共同、綜合、合作、可持續的安全觀。北約只有真正放棄零和思維，堅持通過和平與對話解決沖突，才能為構建可持續的全球安全格局發揮建設性作用。

冷戰思維是北約挑戰全球安全秩序的深刻根源

北約的戰略安全概念內涵在不同時期有不同側重，其演變大致可分為三個階段，即冷戰時期的防御與遏制、冷戰結束后至21世紀20年代初的人道主義干預、2022年出臺最新戰略安全概念重回對抗與遏制。[1]北約不同時期的戰略安全概念雖有不同特征、原則及優先事項，但其對抗性、排他性一以貫之。

冷戰時期的北約戰略安全概念，主要聚焦防御和遏制，服務于贏得冷戰。1949—1991年，世界地緣政治的兩極對抗特征，決定了北約戰略安全概念的對抗和遏制屬性。在此期間，北約共發布4份戰略概念文件，其遏制和擴張屬性不斷強化。北約的第一份戰略概念文件強調其主要職能是威懾侵略，聯盟應“確保有能力無一例外地使用所有類型的武器，采取一切可能的手段迅速實施戰略轟炸”。冷戰背景下，北約不斷強化其對抗和遏制能力。朝鮮戰爭爆發后，北約提出“前進戰略”，希望將防御力量部署在遠離蘇聯的歐洲東部。1956年?12月13日，北約軍事委員會提出：“雖然北約的防御計劃僅限于條約區域的防御，但有必要考慮該區域以外的事態發展可能給北約帶來的危險。”此時，北約的擴張性已顯現。在1957年發布的第三份戰略概念文件中，北約還主張將“大規模報復”作為北約新戰略的關鍵要素。在法國退出北約軍事一體化組織后，北約出臺了第四份戰略概念文件，靈活性反應和升級成為其主要特征。文件明確了北約針對侵略的三種反應，包括直接防御、主動升級以及核威懾。盡管隨后的《哈梅爾報告》提出遏制和緩和的概念，但并未根本改變其對抗性和排他性的本質特征。

冷戰結束后，北約非但沒有隨著華約的解體而消亡，反而通過擴員和轉型實現了新的發展。雖然北約出臺的戰略概念文件強調通過伙伴關系和合作來擴展安全，但其實質仍是以意識形態劃線，構建排他性聯盟。事實上，北約成立之時就已劃定意識形態之線。在1949年4月北約成立的12國簽字儀式上，時任美國總統杜魯門用意識形態的底色定義北約在國際政治中的角色，認為北約是擁有共同民主、個人自由以及法治遺產的國家聯盟。這些共同價值在聯盟第一份戰略文件的序言中得到重申。北約的意識形態基礎，暗含其集體防務條款是針對與其不同價值觀的“他者”，其存在的合理性同樣是假定西方所謂民主、自由、法治的價值觀是“最好的”。因此，就北約來說，其宗旨原則中援引的“共同文明、遺產”以及一系列“良好價值觀”，既不是“非政治化”的呼吁團結，也不是根植于地理和文化上的接近，而是一個具有深刻政治屬性、建構“自我身份”的關鍵觀念。它試圖支持“歐洲—大西洋地區擁有良好價值觀”的政治觀念，同時持久化一種認知，即不具備這些價值觀的其他種族會對北約的安全和穩定構成生存威脅。[2]

歷史上，北約的干預戰爭幾乎都打著維護民主的旗號。2006年，北約里加峰會發表的聲明強調北約要推進民主、自由、和平與安全，并表示北約在三大洲的任務和行動，從阿富汗到巴爾干，從地中海到達爾富爾，都希望加強與北約利益和價值一致的非北約國家的協調。2021年，北約秘書長斯托爾滕貝格認為全球力量結構發生變化，保護聯盟賴以存在的價值觀基礎遭遇挑戰，呼吁不斷強化北約共同價值的“身份建構”。2022年北約發布的最新戰略概念文件表明，其價值觀“泛安全化”達到前所未有的程度，文件渲染所謂“專制威脅”，認為“專制行為體”挑戰了北約的利益、價值和民主生活方式。烏克蘭危機背景下，北約同樣祭出“民主對抗專制”的敘事，在世界范圍內掀起“新冷戰”敘事。當前，北約將中國視為“系統性挑戰”，同樣是其冷戰對抗性思維和意識形態偏見的慣性使然。

2022年11月29—30日，北約外長會議在羅馬尼亞首都布加勒斯特舉行。

人道主義干預和危機管理從未給世界帶來和平

冷戰結束，美國成為世界唯一超級大國，其單極霸權隨之建立。為了輸出西方模式和尋求絕對安全，美國在國際上積極推動“人權高于主權”“保護的責任”“人道主義干預”以及“國家建設”等理念。冷戰后北約戰略轉型的理念實踐，無論是從單純軍事組織轉型到強調共同價值觀的“政治軍事組織”，還是突出危機管理任務的沖突預防、“國家建設”，都與美國維護霸權的理念實踐高度一致。北約幾乎染指了冷戰后所有的地區危機和沖突，但并沒有帶來和平或實現有效的危機管理。相反，北約要么在無聯合國授權或超出聯合國安理會授權范圍的情況下對主權國家大肆轟炸，嚴重挑戰聯合國憲章的主權原則，對國際和平造成深遠影響；要么在獲得聯合國授權后擴大行動范圍，在沖突或危機國家強行推廣西方的所謂民主、法治和市場經濟原則卻難獲成果，最終草草收場。

1999年3月，北約對南聯盟進行空襲。圖為一位村民帶著兩個孩子站在被毀的家中。

1999年北約未經聯合國授權，以保護人權為名，對南聯盟進行了長達78天的轟炸，嚴重損害了聯合國憲章宗旨和原則。北約在南聯盟的“人道主義干預”標志著其從防御性組織轉為進攻性組織，成為美國推行“新干涉主義”戰略的工具。北約所謂“人道主義干預”不僅未能保護人權，反而造成2000多人死亡、6000多人受傷和幾十萬難民流離失所的人道主義災難。同年5月，北約悍然轟炸中國駐南使館，致使3人死亡，多人受傷。[3]在科索沃危機背景下，1999年4月24日北約華盛頓首腦會議通過新的《聯盟戰略概念》，提出不僅要采取軍事措施，還要運用更廣泛的手段應對21世紀的安全問題，標志著其進一步轉變為“干預性”和“擴張性”的政治軍事集團。

此后，無論是在阿富汗還是在利比亞，北約的行動都備受爭議。北約在阿富汗20年的存在最終以美國的撤軍亂象結束，標志著美國和北約推動的擴張性“國家建設”以失敗收場。2001年“9·11”事件后，北約盟友進入阿富汗，2003年8月11日北約接管聯合國駐阿富汗國際安全援助部隊。根據聯合國授權，國際安全援助部隊的主要目標是使阿富汗政府能夠在全國范圍內提供有效的安全保障，并建設新的阿富汗安全部隊，以確保阿富汗永遠不會再成為恐怖分子的避風港。但是，美國領導下的北約在阿富汗不斷擴大行動目標。從最初的消滅基地組織擴大至消滅塔利班，直至最終將“反對腐敗”納入戰略目標，北約深度干預阿富汗“國家建設”進程。最終，北約在阿富汗的軍事干預不但未能幫助阿富汗實現和平與國家建設，反而導致多達4.7萬平民死亡。美國官方評估結論是：“阿富汗代表了北約的失敗。北約在阿富汗近20年的遠征行動中，阿富汗和北約成員國都付出了巨大的代價，但收效甚微。”[4]

北約的利比亞行動同樣充滿爭議，其行動遠遠超過聯合國安理會第1973號決議授權的實施武器禁運、建立禁飛區和保護平民的范圍，直接充當了利比亞反對派的“空中力量”。因此，利比亞戰爭爆發后，關于所謂“保護的責任”原則對利比亞的適用問題，無論是國際組織還是主權國家都強烈譴責北約及參與國家超出了聯合國安理會授權，實質上是以“保護的責任”原則為借口粗暴干涉利比亞內政。

北約的利比亞行動也是軍事干預無法帶來和平的典型案例。北約的利比亞行動模式曾一度被西方奉為新的軍事干預模式。與此前在波黑、科索沃以及阿富汗不同，北約在利比亞沒有派遣地面部隊，而僅通過空中行動決定性地終結了卡扎菲政權，北約曾據此樂觀地認為利比亞政權更迭后不會引發全國范圍內的大規模沖突。[5]但是，北約開展軍事行動后，利比亞出現各種亂象，國家政治與經濟秩序陷入混亂、“全國過渡委員會”疲弱無力、多地出現部族仇殺、多個城市爆發流血沖突，國家陷入長期動蕩。[6]

北約擴員加劇西方與俄羅斯安全困境

烏克蘭危機深刻影響歐洲安全格局，歐洲安全秩序遭受重大沖擊，其效應外溢至全球，加劇地緣政治沖突，引發能源和通脹危機，更對全球經濟、政治和安全秩序產生深遠影響。歐美國家無視烏克蘭危機深刻的歷史根源，也拒絕接受“北約擴員引發危機”的結論。縱觀北約擴員歷程，人們不難發現其是如何一步一步加劇歐洲安全困境并最終引發歐洲安全失序的。

冷戰后北約擴員并非出于安全需求，而是服務于聯盟存在和轉型之政治訴求，因此最具爭議。冷戰即將結束時的1990年，戈爾巴喬夫曾收到美國最高層面的保證：西方國家不尋求擴大北約，愿維持在北約東部邊界和俄羅斯之間不結盟的緩沖區。[7]1990年北約與華約簽署《歐洲常規軍備力量條約》，雙方承諾在較低水平上實現軍事平衡，消除大規模入侵和引發地區襲擊的集體能力。到1996年，歐洲大陸拆除了大約6萬個主要武器系統，基本實現了武器削減的承諾。總體上，《歐洲常規軍備力量條約》保證了北約與俄羅斯的地緣距離，對于歐洲穩定具有重要戰略意義。1999年所有歐安組織國家通過《歐洲安全憲章》，重申建設平等、不可分割的共同安全區域，強調所有國家應該尊重彼此安全利益，不能靠犧牲他人安全來強化自身安全，也沒有國家或組織能夠對保護歐洲安全有首要責任或主張特別勢力范圍。

2023年4月14日，芬蘭赫爾辛基，德國海軍的“梅克倫堡-前波莫瑞”號和葡萄牙海軍的“巴爾托洛梅烏·迪亞士”號護衛艦停靠在赫內薩里港碼頭。它們是芬蘭加入北約后首批到達芬蘭的北約常設海軍艦艇。

但是，隨著北約吸納波蘭、捷克、斯洛伐克和匈牙利，歐洲的戰略穩定以及“不可分割的共同安全”原則開始面臨挑戰。俄羅斯認為北約違反最初的協定，激化了歐洲的地緣政治競爭。波羅的海三國2004年加入北約，事實上導致北約可以在俄羅斯邊境部署軍事力量。2007年美國與波蘭和捷克簽署雙邊協定，在波蘭和捷克國土部署導彈防御系統，加劇了與俄羅斯的安全困境。2008年北約布加勒斯特峰會決議為烏克蘭和格魯吉亞提供入約前景，導致北約與俄羅斯關系根本破裂。

北約擴員議題一直備受爭議。20世紀90年代中期和2004年北約擴員前，北約擴員不僅在學界引發諸多爭論，也引發美國政界強烈關切，爭論集中在其可能引發新的“東西方對抗”風險問題上，一切似乎都預示著今天烏克蘭危機的悲劇。1995年5月，美國退休資深外交人員和國防部官員私下致信美國時任國務卿沃倫·邁納·克里斯托弗，表達對北約擴員政策的擔憂，認為北約擴員將嚴重加劇德國和俄羅斯之間地區的不穩定，使絕大多數俄羅斯人認為美國和西方試圖孤立、圍堵俄羅斯，并讓其屈服，而不是將其融入新的歐洲集體安全秩序。[8]1997年，50名美國參議員、內閣官員、大使以及美國軍控和外交政策專家聯名致信時任總統克林頓，認為美國領導推動北約擴員是“具有歷史性影響的錯誤政策”。他們認為北約擴員將引發俄羅斯質疑整個后冷戰安排，削弱俄羅斯內部支持改革以及與西方合作的力量，強化俄內部非民主反對力量，刺激俄杜馬拒絕《第二階段削減戰略武器條約》并引發俄羅斯所有政治黨派敵視北約。在歐洲，北約擴員將產生新的北約成員國和非北約國家之間的分界線，導致不穩定，最終降低非北約國家的安全感。1998年5月，美國遏制政策的設計師喬治·凱南在接受《紐約時報》采訪時敏銳地警告，參議院批準北約第一輪擴張將引發新冷戰。他表示，俄羅斯人將逐漸作出相當不利的反應，這將影響他們的政策，這是一個悲劇性的錯誤。[9]

從本質上看，冷戰后的北約主要踐行兩種安全概念。一方面強調歐洲的合作安全，另一方面堅持北約擴員的權利，旨在增加歐洲“一部分”針對“另外一部分”的集體防務能力，實踐中實施排他性安全概念，不斷升級針對“外來威脅”的防御。冷戰后的擴員政策使得北約與俄羅斯陷入競爭，甚至在一些情況下陷入直接對抗，與北約所謂“擴展和平”的目標相背離。北約擴員與其宣稱的西方國家尋求與俄羅斯合作的話語體系充滿矛盾，集中體現了北約擴展安全邏輯一直面臨的深層悖論。北約的所謂開放政策（open-door?policy）強調北約的組成僅取決于北約自身以及希望成為北約成員國的國家，但國際關系的現實是任何盟友的構成都是由其對手決定的，盟友體系本質上是排他性體系。因此，盡管北約一直宣稱其多輪擴員擴展了歐洲—大西洋安全，但當下的烏克蘭危機無疑讓其“擴展和平”的論點站不住腳。如今北約所謂“擴展和平”的意圖完全被其擴員進程所葬送。北約擴員引發不穩定和沖突，歐洲安全格局回歸到冷戰時代，俄羅斯日益感到被排斥在歐洲安全秩序之外。烏克蘭危機背景下，芬蘭、瑞典相繼加入北約，北約北擴無疑會進一步加劇歐洲的安全困境，歐洲未來的安全格局將長期難以走出對抗局面。

北約“亞太化”攪動地區安全局勢

面對國際權力轉移的新形勢，北約正積極推動新的戰略轉型，轉型重點從危機管理轉向大國競爭，而亞太日益成為北約新的地緣聚焦。如同歷史上的歷次轉型，北約新一輪戰略轉型與美國的全球戰略調整同頻。從奧巴馬政府的戰略東移開始，美國的全球戰略重心日益聚焦亞太，將中國作為戰略競爭對手，而這一態勢已顯著體現在北約的轉型進程中。2022年北約出臺的最新戰略概念文件首次將“印太”標記為戰略利益攸關區域，指出印度—太平洋地區對于北約而言很重要，因為該地區的事態發展可能直接影響歐洲—大西洋安全。北約聲稱將加強與新老伙伴國的對話與合作，應對跨地區挑戰和捍衛共同安全利益。北約越來越重視“印太”區域，其“亞太化”轉向呈現加速態勢。雖然北約“亞太化”堅持的邏輯是不同地區安全之間的關聯性，認為“印太安全”與歐洲－大西洋的安全不可分割，也強調所謂與不同伙伴合作維護安全，但同樣表現出明顯的排他性。北約強化在亞太的存在與北約擴員根本上遵循同一個邏輯，其所謂的“伙伴關系”是排他的，合作安全觀具有強烈的“兩面性”特征，本質是強化以意識形態劃線，尋求構建排華聯盟。

2024年3月5日，代號為“龍-2024”的北約聯合軍演繼續在波蘭進行，此次演習從2月25日開始，來自波蘭等10個北約成員國的大約兩萬名士兵和3500套軍事裝備參與演習。

2012年，北約開始擴展與亞太國家（包括日本、新西蘭、韓國以及澳大利亞）的合作領域，夯實合作的制度性基礎。2012—2014年，北約與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭分別簽署《個別伙伴合作計劃》（IPCP）。2014年，北約為讓其他國家參與北約領導的軍事行動，提出“伙伴關系互操作性倡議”，日本、韓國、澳大利亞、新西蘭均加入該倡議框架下的互操作性平臺。2016年北約加速與上述四國的政治接觸，第一次在布魯塞爾與四國舉行政治會晤。拜登政府執政以來，北約東進亞太的步伐明顯加快。2022年北約邀請四國領導人出席北約峰會。由此，北約“亞太化”制度機制日益完備，機制化程度遠超過其在亞太區域外構建的全球伙伴關系網絡。2023年7月，在立陶宛維爾紐斯舉行的北約峰會上，北約成員國領導人同亞太四國領導人會晤，向外界展示北約與所謂亞太盟友的密切關系，甚至還嘗試在日本設立聯絡處。

“亞太轉向”的北約視中國為戰略競爭對手，不斷炒作所謂“中國威脅”，充滿價值觀色彩。2019年是北約與中國關系的轉折點，在倫敦峰會上，北約首次表示認識到中國力量上升帶來的挑戰，并將重心更多轉向應對中國日益增強的影響力和軍事實力。2020年北約發布的“北約2030”改革報告充滿價值觀偏見，將應對“中國挑戰”定義為“北約戰略新重點”。報告污蔑“中國對以規則為基礎的國際秩序構成挑戰”，?“中國的實力規模和全球影響力給開放、民主的社會帶來嚴峻挑戰”，并表示“北約重視與志同道合的民主國家合作應對專制國家”。2022年北約發布的最新戰略概念文件首次納入所謂“中國挑戰”，認為“北京公開表明的雄心和脅迫性政策挑戰聯盟的利益、安全和價值”，誣稱中國利用政治、經濟和軍事工具在全球擴大影響和增強投射力量。

2023年7月12日，立陶宛維爾紐斯，北約峰會期間，韓國總統尹錫悅主持北約亞太伙伴（AP4）領導人會議。

北約觸角不斷伸向亞太，沖擊地區安全架構，攪動地區安全形勢，加劇地區安全風險。亞洲地區在冷戰后基本保持和平的態勢，和平與合作是主旋律。在此過程中，中國同亞洲國家共同倡導和平共處五項原則，弘揚團結、友誼、合作的萬隆精神，不斷推動睦鄰友好和互利合作向前發展。在安全領域，中國為推動政治解決地區熱點問題積極貢獻中國智慧，提出并踐行中國特色熱點問題解決之道。在朝鮮半島問題上，創造性提出“雙暫停”倡議和“雙軌并進”思路，堅持政治解決方向，積極勸和促談。在阿富汗問題上，搭建阿富汗鄰國協調合作機制，重啟中阿巴三方外長對話，提出幫助阿富汗重建發展的《屯溪倡議》，匯聚各方合力。在緬甸問題上，促推各方彌合分歧，恢復國家社會穩定，盡快啟動政治對話。東盟也通過共同體建設和經濟一體化進程，在地區架構中發揮重要作用，形成了溫和的安全文化和獨特的外交理念，在構建開放包容的地區安全架構中發揮著不可替代的作用。但是，近年來美國推動北約入亞，日本等一些地區國家也借此博取自身戰略利益，通過渲染所謂“中國威脅”，強化沖突對立，構建復雜的排他性聯盟體系，讓地區國家面臨選邊站隊壓力，不僅影響地區一體化進程、削弱地區國家對安全事務的自主能力，還因為炒作地區熱點問題，激化矛盾，壓縮了通過和平與外交手段解決危機和矛盾的空間，進而給亞洲安全帶來新的風險挑戰。

結語

縱觀北約75年歷史，其作為全球最大的軍事安全組織，給國際安全格局帶來的是從理念、架構到秩序的全面挑戰。從科索沃到阿富汗，從伊拉克到利比亞，從歐洲到亞洲，北約的觸角無處不在，從未給世界帶來和平。北約的歷史是尋求遏制和對抗的歷史，時刻以“他者”為目標，追求自身的絕對安全。冷戰結束后，世界曾迎來構建和平、合作、綜合安全的歷史機遇。但是，北約的對抗性、排他性以及價值觀主導的安全文化，讓其推行的擴員和轉型進程成為全球不穩定和動蕩之源。北約的“人道主義干預”侵蝕了聯合國憲章的主權原則；危機管理目標下的“民主輸出”赤裸干涉主權國家內政；在歐洲的不斷擴員加劇其與俄羅斯的安全困境，引發歐洲安全秩序的全面崩塌。如今，在全球挑戰日益加劇、安全赤字日益加大、合作對話呼聲日益強烈的背景下，北約依舊抱持冷戰思維，炒作地區熱點，并向亞太轉向，引發地區安全局勢緊張，損害亞太安全秩序。北約雖一直強調全球安全的相互依賴、不可分割，認為世界任何地方的危機和挑戰都會影響歐洲－大西洋的安全，但相互依賴的安全認知未能促成北約構建更加包容的安全理念，而只是成為其對外干預的借口。北約雖強調構建伙伴關系，但表現出明顯的排他性。全球化的世界面臨全球性挑戰，習近平主席提出的全球安全倡議應成為各方共同構建可持續安全架構的努力方向。北約唯有遵循共同、綜合、合作、可持續的安全觀，才能有利于世界的持久安全、和平與發展。

[1]?“Strategic?Concepts，”?July?2022，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_56626.htm.

[2]?Somdeep?Sen，?“NATO?and?the?Global?Colour?Line，”?International?Affairs，?Vol.100，?Issue?2，?2024，?p.502.

[3]?馬細譜：《科索沃危機與北約的軍事干預》，載《世界歷史》1999年第4期，第111頁。

[4]?Special?Inspector?General?for?Afghanistan?Reconstruction，?“What?We?Need?to?Learn：?Lessons?from?20?Years?of?Afghanistan?Reconstruction，”?2021，?https：//www.sigar.mil/pdf/essonslearned/SIGAR-21-46-LL.pdf.

[5]?Marco?Overhaus，?“NATOs?Operation?in?Libya，”?November?2011，?https：//www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2011C36_ovs_ks.pdf.

[6]?徐海云：《利比亞戰爭后的北約及其戰略動態研究》，載《杭州師范大學學報（社會科學版）》2013年第5期，第78頁。

[7]?轉引自Michael?MccGwire，?“NATO?Expansion：?a?Policy?Error?of?Historic?Importance，”?International?Affairs，?Vol.84，?Issue6，?2008，?p.1285。

[8]?同[7]，?p.1283。

[9]轉引自Ted?Galen?Carpenter，?“Many?Predicted?NATO?Expansion?Would?Lead?to?War.?Those?Warnings?Were?Ignored，”?February?2022，?https：//www.theguardian.com/commentisfree/2022/feb/28/nato-expansion-war-russia-ukraine。