解決農村宅基地供需矛盾的路徑探索

作者簡介：姜在新，經濟師，主要從事農業經營管理和農村經濟研究工作。

課題項目：日照市社會科學研究課題（編號：2024329）

摘 要：近年來，各地人地矛盾日益突出。新增建設用地多用于工業和城鎮發展，而農用地轉為建設用地的費用增加，農村集體經濟負擔不起，導致多年未審批新增農村宅基地，矛盾加劇。農民因宅基地和大齡青年安置問題上訪不斷，亂占耕地建房現象屢禁不止，執法成本增加。同時，閑置房屋和空閑宅基地利用效率低下，空巢村和空心村普遍存在，“一戶多宅”等歷史遺留問題難以解決，影響社會公平，浪費土地和住房資源，阻礙鄉村振興的步伐。本文以莒縣盤活宅基地改革經驗為例，對解決農村宅基地供需矛盾的路徑進行了有益探索。

關鍵詞：宅基地流轉；有償使用制度；改革經驗

自宅基地部分管理職能劃歸農業農村部門以來，莒縣要求所轄鄉鎮、街道建立宅基地聯審聯辦機制，設立受理審批窗口，并鼓勵根據實際情況探索創新宅基地審批模式。通過充分利用存量建設用地和村內空閑地，緩解供求矛盾。截至2023年底，全縣共受理審批宅基地3460處，翻建2345處，新建1115處，有效緩解了宅基地供求矛盾。

1 莒縣盤活宅基地改革經驗做法

1.1 積極鼓勵農村宅基地流轉

據農業農村部門統計，目前莒縣有近3.7萬宗閑置宅基地和房屋，包括城鎮居民繼承后閑置的、外出打工進城落戶安家閑置的、房屋倒塌廢棄無人居住的、一戶多宅的等情況。本著節約土地的原則，莒縣鼓勵集體引導村民在本村內有償流轉閑置宅基地和房屋，優先向符合宅基地申請條件的村民流轉。同時，鼓勵有條件的村集體作價收回閑置宅基地和房屋，再原價賣給符合申請宅基地和建房條件的農戶，滿足部分村民的需求，促進宅基地的合理合法流轉。例如，小店鎮呂西村村集體作為見證方，通過簽訂宅基地流轉合同，先后解決了5戶大齡適婚青年宅基地的需求。截至2023年底，全縣引導農村宅基地有償流轉1069宗。

1.2 探索實行宅基地有償使用制度

為加強宅基地管理，切實落實《中華人民共和國土地管理法》關于農村居民一戶只能擁有一處不超面積宅基地的規定，莒縣選取招賢鎮作為宅基地改革試點。試點將村宅基地視為一種資產進行管理，實施“劃等定級定價，超占收費”的政策。農民實際使用的宅基地價值將以租金形式收繳給集體，集體再將這部分收入重新分配。農民應享受的宅基地補貼金將按平均數返還每戶，用租金和補貼之差調節農民所占宅基地的多少和質量。同時，結合農村“三資”清理清收專項整治，對多占集體土地收取有償使用費，助力解決全縣范圍內宅基地管理中存在的建新不拆舊、一戶多宅、超標準使用、未批先建等問題。全縣依法清理宅基地1.05萬處，收回1100余處，累計收取有償使用費1926萬余元。

1.3 探索宅基地使用權退出制度

2017年，莒縣出臺了《關于印發莒縣鼓勵農村居民進城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》，通過補貼6～8萬元，鼓勵農村居民放棄原宅基地進城購房。縣政府對13個批次409戶農村居民的進城購房落戶補貼申請進行了審查和審批，旨在鼓勵自愿放棄宅基地使用權且在村街無實際宅基地的農村居民進城購房落戶，以提高城鎮化率并緩解農村宅基地供應緊張的局面。2023年5月，莒縣住建、財政、自然資源和規劃、農業農村四部門聯合制定出臺了新的政策。針對縣城地區未進行棚改、宅基地供需矛盾最集中的32個村，符合宅基地申請政策的村民在購買新建商品房時，除享受購房總價1.5%的優惠政策外，還可一次性獲得12萬元的購房補貼。

1.4 推進農村新型居住社區建設

在城郊和鄉鎮駐地周邊村莊等用地矛盾突出的村莊或者村民基本不從事農業種植的村莊，鼓勵村集體通過棚戶區改造、移民搬遷、土地增減掛鉤、城鎮化建設等項目，依法依規進行審批，建設住宅樓進行安置。自2023年以來，全縣已有7個鄉鎮街道的12個村集體建設完成了98棟農村住宅樓，安置農戶5000多戶，其中包括安置適婚大齡青年300余戶。

2 主要限制因素和困難阻力

2.1 宅基地涉及的農用地審批程序難費用高

由于土地增減掛鉤、修路等項目欠賬所致的歷史遺留問題，新劃撥的宅基地因無法辦理轉建設用地手續而閑置。依據《中華人民共和國土地管理法》第62條規定，農村村民建住宅應符合鄉（鎮）土地利用總體規劃。根據《中華人民共和國土地管理法》第44條規定，涉及占用農用地的需辦理農用地轉建設用地審批手續。目前，農村居民建房用地審批權限由市以上人民政府批準，而縣住建部門制定的《村鎮體系規劃》和縣自規部門新編制的《土地利用總體規劃》之間缺乏有機銜接。此外，《土地利用總體規劃》中建設預留地指標偏少，許多自然村無村莊規劃。以莒縣為例，目前農用地轉建設用地每畝需繳納38萬元（每戶約9.5萬元），費用較高。

2.2 部分閑置宅基地產權不明確

目前，農村地區存在大量的閑置宅基地，主要由合法繼承、村民外出務工以及歷史遺留問題等因素造成。許多農村宅基地存在多重權屬或權屬爭議，整體上缺乏有效的產權登記和交易機制，這影響了閑置房產（宅基地）的流轉和改造。具體來說，莒縣目前存在以下情況：批準兩年后未建設的宅基地有956畝，約3150宗；因公職人員合法繼承導致住宅閑置的有810畝，約2796宗；因外出務工、婚喪嫁娶等原因進城（異地）居住導致宅基地閑置2980畝，約10374宗；一戶多宅情況下，除居住的住宅外還有閑置宅基地的有2209畝，約8003宗；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地占252畝，約1017宗；房屋倒塌或已荒廢兩年以上未恢復使用的宅基地有986畝，約3711宗；另外，還有其他原因導致無人居住的宅基地超過1500余畝，約6218宗。

2.3 農村宅基地用地指標均不足

莒縣普遍存在農村宅基地規劃規模空間不足、建設用地指標缺乏的問題。近年來，隨著中央一系列惠農政策的實施，鄉村振興得到推動，農民建房的欲望日益增強。據莒縣農業農村局、自然資源局測算，全縣每年約有4000戶適婚年齡的青年需要依法審批宅基地，相應的建設用地指標需求約為1000多畝。然而，目前上級每年分配到莒縣用于農村宅基地的土地僅有110畝，僅占實際需求的10%左右，導致農村宅基地用地指標供需矛盾十分突出。

2.4 財政及集體資金短缺

要想盤活農村宅基地，就需要大量的資金投入，包括土地整治、基礎設施建設和農戶補償等。然而，莒縣傾向將地方財政收入更多地用于教育、醫療、養老等民生領域，難以滿足盤活利用農村宅基地的資金需求。此外，多數村集體經濟收入單一且不高，即使有宅基地用地指標，也無法負擔農用地轉建設用地的費用，這導致無法及時保障村民的宅基地需求權益。

3 解決農村宅基地供需矛盾的意見建議

3.1 全面推行宅基地有償使用制度

完善“宅基地定級定價”和“超占收費”的具體做法，并逐步推廣，促進農村宅基地管理規范化。農村宅基地有償使用費標準可以由自然村經濟合作社村民大會或村民代表會議，根據本村實際研究確定。

3.2 增加農村宅基地用地指標

在解決農村宅基地供需矛盾方面，建議省、市、縣三級政府出臺具體可操作的用地指標措施，以增加莒縣農房建設用地審批指標，并提供相應的優惠政策。

3.3 完善宅基地涉及農用地審批程序的改進建議

結合農業農村部、自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）的相關規定，進一步簡化和完善農村居民建房占用農用地轉批手續。

3.4 深化農村宅基地“三權”分置改革

積極探索創新房屋流通、宅基地資格權轉移、宅基地回收、宅基地退出等機制，充分利用現有閑置房屋、宅基地和空閑地等資源，以緩解農村宅基地供需矛盾。