水土保持方案編制現狀分析與討論

［關鍵詞］ 水土保持方案；編制現狀；變更率；前期工作；項目組成；水土保持措施

［摘 要］ 為貫徹落實《水利部印發貫徹落實〈關于加強新時代水土保持工作的意見〉實施方案》，根據2022年水土保持方案質量抽查情況和2023年1月發布的《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）要求，2023年7月水利部制定了針對不同區域、不同行業水土流失特點的《生產建設項目水土保持方案審查要點》（以下簡稱《審查要點》）。為更好地理解與把握新頒布的《審查要點》和《管理辦法》，針對當前水土保持方案中存在的變更率過高、前期工作不扎實、水土保持內容缺失、響應法規標準要求不夠等問題進行了剖析，并就項目的完整性、前期工作的重要性、對主體工程的理解程度、水土保持措施布設的科學性及其他相關內容的相符性方面，對方案編制內容進行了重點分析，在此基礎上對《審查要點》的條款要求進行了系統解讀，明確了水土保持方案內容審查的紅線要求，為規范水土保持方案編制與審查提出了解決方案。

［中圖分類號］ S157 [文獻標識碼]C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.012

［引用格式］ 孫中峰.水土保持方案編制現狀分析與討論[J].中國水土保持，2024（6）：37-41.

生產建設項目水土保持方案管理制度是《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）規定的一項重要的水土保持行政許可制度，是建設單位在開工前要獲得的一項行政許可，也是生產建設項目法人的一種承諾，即承諾在工程建設和生產過程中實施一系列技術與管理措施，以限制施工擾動范圍，保護水土資源，恢復水土保持功能，減少和控制水土流失。水土保持方案的質量直接影響到項目建設過程中水土保持工作的開展。1995年，水利部發布了《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》（水利部令第5號），規范了水土保持方案編報審批程序和內容，對于加強生產建設項目水土保持方案管理、防治人為水土流失發揮了重要作用，并于2023年1月修訂發布了《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。方案審查審批制度實施20多a來，為人為水土流失監督管理與防治提供了有力保障。

2022年，水利部在全國范圍內組織開展了水土保持方案編制質量抽查，發現在已批復的水土保持方案中仍存在著方案基礎資料不實和內容遺漏、水土流失防治目標和防治責任范圍不準確、水土保持措施體系不完整、取（棄）土場選址與土石方綜合利用方案不合理不可行等問題。進入新時代，水土保持方案管理面臨新形勢和新要求，需要與之相適應的編制與審查要求，應針對不同區域、不同行業特點，明確差異化針對性要求［1］。為此，2023年7月水利部制定了針對不同區域、不同行業水土流失特點的《生產建設項目水土保持方案審查要點》（以下簡稱《審查要點》）。

1 水土保持方案存在的主要問題

1.1 變更率過高

2016年前，水土保持方案為項目立項的前置條件，一般在項目可行性研究階段完成，受項目主體設計深度的影響，水土保持方案落地性略顯不足；2016年后，水土保持方案批復時間延后至項目開工前，與《水土保持法》要求保持一致。隨著水土保持方案設計階段后延，設計深度提升，方案的落地性明顯提高，基本能夠滿足項目建設期水土保持工作的要求。但是，由于不同行業對設計深度要求不同，部分行業水土保持方案內容還與建設實際差距較大，因此在建設過程中項目本體、水土保持措施或棄渣場等會發生較大的變化，按規定需進行水土保持方案變更，如2021年和2022年水利部批復方案的生產建設項目中，交通類項目的變更報告占全部交通類項目報告的46.5%，變更率高，這不僅增加了項目建設成本，還浪費了國家行政成本，同時也影響到水土保持方案審批的質量與公信力。

1.2 前期工作不扎實

前期工作是水土保持方案編制的基礎和保障［2］，只有將前期工作做好做細，水土保持方案才能真正指導后續工作。目前，前期工作存在的主要問題是相關調查、勘測沒有按有關標準、規范開展，調查或勘測內容有缺項；另外就是水土保持方案中需要確定的一些關鍵數據未經過實際調查或勘測，導致關鍵數據不準確，嚴重影響到后期方案的落地性，甚至部分項目開工即發生變更。

1.3 水土保持內容缺失

據對2022年全國范圍內水土保持方案的抽查，在各類問題中，水土保持內容缺失的項目占抽查項目的18.67%，存在的主要問題是基礎資料不充分，缺少相應支撐材料，項目基本情況介紹不詳細或漏項，內容不合理或數據、描述與編制依據不相符等，主要原因是主體資料設計深度不足，編制人員對項目所在行業不了解等。

1.4 響應法規、標準要求不夠

水土保持方案作為行政許可事項，是在法規、標準的條款內對建設行為的一種約定，要求水土保持內容必須響應水土保持相關法規和標準的條款，但當前部分方案對法規、標準條款的響應還不足，主要表現為響應法規標準條款的選擇性、落實標準條款的局限性及運用標準規范的不合理性。據2021年、2022年部批方案統計，在沒通過審查的方案中，不能有效響應法規標準的方案占比高達90%以上。

2 水土保持方案編制內容重點分析

水土保持方案既是建設過程中水土保持措施落實的技術文本，也是人為水土流失監管過程的管理文本，影響到生產建設項目整體水土保持工作的過程與質量。一個好的水土保持方案可以指導建設單位和參建各方有條不紊地有效開展各階段水土保持工作，保證項目是在保護中建設、建設中保護。

2.1 項目的完整性

水土保持方案中生產建設項目內容一定要完整，即項目建設投資中所包含的全部建設內容應與項目的立項依據保持一致。目前的水土保持方案中，對部分組成較為復雜的項目定位不太準確，缺漏項目組成內容的情況較為普遍。而項目組成各部分前期工作進展不平衡，會導致項目組成部分施工時序安排得不統一，可能導致在水土保持方案中項目被分解，一個立項文件中的項目組成被分解成為多個方案進行報審，與“放管服”精神相悖。同時，遺漏項目部分內容會導致項目防治責任范圍不全，為人為水土流失監管增加額外的工作內容。此外，還有些方案將地方配套工程或依托工程包含到項目建設內容中來，但由于投資渠道、建設主體不同，因此在后期監管與水土保持措施實施中會造成目標不明、責任不實。

2.2 前期工作的重要性

前期工作是水土保持方案的基礎，只有前期工作扎實，水土保持方案才能真正起到指導水土保持工作的作用。在《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）、《水土保持工程設計規范》（GB 51018—2014）、《水土保持工程調查與勘測標準》（GB/T 51297—2018）中，針對前期工作的內容、精度與成果表達均提出了具體要求，在編制水土保持方案前應嚴格按規范和標準開展前期調查與勘測。項目前期情況主要包括項目涉河情況、取土來源、棄渣去向、臨時占地可行性等，項目區調查與勘測應包含表土分布、植被生長情況、植物品種分布、河流及各種敏感區、取土場及棄渣場周邊影響范圍內重要基礎設施空間分布、匯水情況等。只有將這些相關內容調查和勘測清楚，才能編制出科學有效的水土保持方案。

2.3 對主體工程的理解程度

水土保持方案是對主體工程選址與建設方案的完善與優化，只有對主體工程充分了解，才能從水土保持角度對其進行完善與優化。如選址與建設方案的合理性方面，依據水土保持相關法規標準進行對比分析，掌握其強制性與許可性要求，并從水土保持角度對其許可條件進行分析評價，明確采取規避或優化方式，并反饋給主體設計單位，在下階段按水土保持方案要求對主體設計進行修正；水土保持評價應從主體工程組成方面對其完整性進行分析評價，對永久占地的合規性、臨時占地的確定性及特殊用地的合理性等進行分析；針對主體工程施工工藝、方法，從水土保持要求角度進行分析與評價，對其土石方、工程征占地等進行復核，才能得出與實際相符的評價成果。

2.4 水土保持措施布設的科學性

水土保持措施布設是項目建設過程中水土流失防治工作的基礎，是水土保持方案的落地性成果，也是水土保持方案質量優劣的重要評判內容。首先，要滿足水土保持措施體系在項目空間上全覆蓋、時間上全流程，通過工程措施、植物措施、臨時措施及相應的管理措施的實施，保證項目建設過程中水土流失防治工作的完整性；其次，要保證措施等級、標準的合規性，水土保持相關標準中對水土流失防治措施均提出了相應的等級、標準要求，方案確定的措施一定要達到或優于標準條款的具體要求；最后，措施配置要保證布設的科學性，既要保證其滿足標準，又要達到節約投資的目的，同時還要注重紅線內外的銜接及保持上下游的通暢。

2.5 其他相關內容的相符性

水土保持方案一定要在措施布設合理、科學的基礎上保證足額的投資，只有資金保證了，才能真正落實參建單位的水土保持責任。同時，要計算出符合實際的獨立費用，保證建設過程中水土保持工作有效開展。在相關支撐材料方面，要保證其相關內容落地的合法合規、合理有效，相關圖件能夠滿足指導后序工作的要求。

3 《審查要點》的基本原則與關注問題

3.1 《審查要點》堅持的基本原則

編制與審查水土保持方案是為了協調項目建設與水土保持的內在關系，做到既能夠促進經濟發展，又能夠保證生態環境良好，因此方案審查工作要堅持以下幾條原則：①生態優先。中辦、國辦印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出綠色設計、綠色施工的要求均立足于此，該原則也是水土保持方案落實《意見》的具體體現。②因地制宜。水土保持方案中的各項措施要能夠適時落地，要求水土保持措施與工程建設實際緊密結合，保證水土流失防治措施與主體建設同步展開，這是水土保持方案落地的基本要求。③底線思維。這是水土保持方案依法合規的底線條款，是從工程安全、生態安全角度對水土保持審查提出的基本要求，目的是保證不會因項目建設而產生新的水土流失危害。④突出重點。針對不同類型生產建設項目，應突出地域、水土流失、行業等特點，保證水土保持方案所設措施具有針對性與合理性。

方案審查原則的確定就是確保經批準的水土保持方案不留安全隱患，不產生水土流失危害，不突破法律紅線。水土保持方案只有達到以上原則要求，方有條件通過審查。

3.2 《審查要點》關注的問題及解決方案

3.2.1 項目概況應完整清晰

項目及項目區概況完整、清晰是水土保持方案的基礎保證。水土保持工作開展的對象的各環節、各范圍全部包含于此，同時確定水土保持工作目標也要充分考慮項目區自然概況與水土流失狀況。

項目概況存在的主要風險點為：①項目組成缺、漏項，可能導致防治責任范圍確定得不合理，出現因技術問題導致的超紅線施工，加大水土保持監管成本；②豎向布設不明導致高陡邊坡防護不到位，可能產生安全隱患或水土流失隱患；③土石方流向不明確或不合理會導致出現大量臨時堆土，可能造成水土流失危害；④取（棄）土場基本情況不明確、周邊有敏感目標沒有得到反映等，會導致無法判斷其選址、堆置方案、水土保持措施的合理性、科學性，可能出現占用河湖管理范圍等違規情形，甚至會影響人民群眾生命財產安全和導致重大水土流失事件；⑤土壤植被調查不清晰可能導致表土剝離成果不可信，植物品種選擇不合適可能導致植物措施發生變更，增加行政成本，降低水土保持方案行政審批效能。

從方案技術審查和2022年質量抽查結果來看，報告書存在的問題主要集中在項目組成與建設內容有遺漏、項目布置不明確、依托工程不清晰、工程占地與土石方平衡不合理、拆遷安置與專項設施的改建內容與防治責任不明確等方面。針對以上不足，《審查要點》給出重點審查內容及標準要求：項目概況中首先解決項目組成與建設內容問題，針對目前存在的分期建設項目，明確了分期依據；針對水土流失危害易發生的紅線銜接邊坡區域，提出了相應的要求與標準，消除水土流失與安全隱患；對容易與建設內容混淆的依托工程、分期工程提出了要明確建設要求與銜接關系，編制過程中要了解掌握本期工程、依托工程的邊界情況，為編制方案提供基礎；對工程占地與土石方統計進行規范化要求，并對部分項目取土來源介紹不清和棄方去向不明等問題，專門提出了要求，保證項目建設過程的水土流失防治責任全覆蓋；針對拆遷與專項設施不同行業責任不清的問題，特別要求應在方案中明確其水土保持責任。

3.2.2 項目水土保持評價應科學合理

項目水土保持評價是檢驗項目主體設計是否落實水土保持法律法規、技術標準及綠色設計水平的重要手段。水土保持方案中“項目水土保持評價”章節是水土保持與主體設計相結合的連接點，是對主體設計的完善與修正，使主體設計更能體現出水土保持理念與工作水平，是從源頭上開展水土保持的重要環節，可以從源頭上減少擾動范圍與土石方挖填數量，是對生態環境的最大保護。

項目水土保持評價存在的主要風險點為：①選線（址）評價不當，導致水土流失防治等級不準確，水土保持措施適用等級與標準不正確，直接觸碰到法律紅線；②建設方案與布局分析評價不科學，沒有從水土保持保護優先與余方綜合利用優先的角度進行合理分析，產生多余的棄渣場，破壞生態環境；③工程占地分析不到位，導致防治責任范圍確定不合理，突破紅線管理范圍或擴大擾動范圍；④土石方平衡分析不合理，也是編制報告中較為薄弱的地方，施工過程中產生數量很多的臨時土石方中轉場地，導致施工過程中存在水土流失風險隱患；⑤對行業施工工藝與方法不熟悉，對主體設計中的施工工藝與方法分析評價不到位，不能滿足綠色施工要求；⑥取（棄）土場評價不合理，此部分最能影響方案審批結論，存在的主要安全隱患也出現在這個章節，特別是一些取（棄）土場選址直接涉及人民群眾生命財產安全和法律紅線，分析評價應根據相應的客觀要素進行綜合判斷；⑦水土保持措施分析與界定不合理，導致水土保持措施體系與具體配置不能滿足項目建設水土保持要求。

《審查要點》對項目選址（線）的禁止與避讓區域提出了具體要求，并提出了確實無法避讓“兩區”的項目所需采取的具體措施，以及工程布局與建設方案的綠色設計、土石方挖填數量與流向、棄渣綜合利用、表土剝離保護、取土場與棄渣場選址等8條具體的標準要求，切實從源頭上做到預防保護，減少占地和擾動范圍、土石方數量等。針對棄渣綜合利用、表土資源保護等提出了針對性要求，對取土場、棄渣場等水土流失及安全風險關注重點，從選址、調查、勘測、水土流失風險防控、位置變更控制、施工期水土流失防治、場地恢復等角度提出了詳細審查標準與要求。

3.2.3 防治責任范圍與防治目標應準確

水土流失防治責任范圍是人為水土流失監管的紅線范圍，特別是在現行管理方式下，其紅線的準確確定是人為水土流失監管的法定依據。防治目標是水土流失防治總體布局、具體措施落實、過程管理控制的定性與定量要求。

防治責任范圍與防治目標存在的主要風險點為：①防治責任范圍界定不科學，導致后續監管出現紅線問題；②防治標準與目標確定存在問題，涉及法規與標準紅線，這就給項目后期水土保持驗收設置了障礙。

《審查要點》從防治責任范圍、防治目標提出了具體要求，并根據不同區域、行業特點提出了防治責任范圍和目標確定的具體做法。

3.2.4 水土保持措施應完善科學

水土保持措施布設是水土保持方案的主要出口成果，直接關系著生產建設項目水土流失防治效果。水土保持方案中“水土保持措施布設”章節為水土保持方案對項目建設水土保持技術文本的落地內容，是指導項目后續設計的基礎章節，也是科學、有效布設防治措施的依據，由防治分區劃分、措施總體布局、分區措施布設、施工要求4節組成。水土保持措施是對項目建設水土保持工作全過程、全空間的體系配置，應全部體現在后續設計中，并從防治時段、防治空間上進行說明與設計，具有合規性、科學性、有效性與落地性。水土保持方案中應有水土保持措施實施時序，并明確各分區工程量。

水土保持措施布設存在的主要風險點為：①措施體系不完善，沒有起到全時空防護的作用，存在水土流失潛在危害（普遍存在）；②水土保持措施種類、等級、設計標準不能滿足規范要求，存在安全風險；③水土保持措施設計不科學，浪費投資；④水土保持植物措施實施時段不適宜，不能及時有效地起到防治作用；⑤水土保持措施數量明顯偏少，不能起到相應的全面防護作用，存在潛在的水土流失風險。

從2022年質量抽查結果來看，近30%的方案存在問題，主要集中在措施總體布局、防治措施體系、棄渣場級別及措施布置、典型措施布設、高陡邊坡水土流失防控等方面，存在著植物措施標準偏低、典型措施不具備典型性、措施設計沒有按實際情況進行分析而是采用行業標準設計、水土保持措施等級與標準沒有按要求提高等情形。針對以上不足，《審查要點》從防治分區、措施總體布局、三大措施要求、棄渣場與邊坡防治措施布置等方面提出了7條重點關注內容，并明確了要求。

3.2.5 水土保持投資概（估）算應充足

水土保持投資是水土保持工作開展的基礎，也體現了水土保持工作的成效。投資概（估）算要分析主體工程設計資料概（估）算中的相關內容與數據，概算價格水平年、主要材料單價、施工機械臺時費、概（估）算定額、取費項目及費率等要與主體工程一致，并按行政區（線性工程）、防治分區、年度分別計算水土保持投資。

水土保持投資概（估）算存在的主要風險點為：投資概（估）算計算不足，導致水土保持工作開展受限。常見問題：不能與主體概（估）算數據保持一致，致使投資概（估）算偏低；材料價格與實際不符；費率錯誤等。

《審查要點》明確要求水土保持投資的編制依據、定額、價格水平年、基礎單價、相關費率等與主體工程相統一，主要材料價格與項目區實際相統一，各種措施布設數量、工程量與投資總額相統一。

3.2.6 管理措施應具體有效

水土保持管理是指導建設單位與參建各方開展后續工作的技術文本，由組織管理、后續設計、水土保持施工、水土保持監測、水土保持監理、水土保持設施驗收等組成，是對全過程水土保持工作管理的具體要求。水土流失防治重在管理，管理不能缺位，各項工作應相互銜接、有效配合，這樣水土保持方案才能落實到位。

管理措施存在的主要風險點為：①建設單位主體責任與工作內容不明確，不能指導建設單位開展后續水土保持工作；②參建單位后續水土保持工作內容不明晰，責任不落實；③方案中的措施不能在后續設計中深化、細化，無法有效落到實處。

《審查要點》針對當前存在的問題，從建設單位主體責任、施工單位的具體責任及參建各方的工作內容與注意事宜等方面提出了具體要求，以具體指導后續工作。

4 結束語

水土保持方案編制與審查的目的是解決項目建設與生態保護的協調問題，實際上就是發展與保護的關系在水土保持領域的具體落實。協調經濟發展與生態保護，不給生態環境留下水土流失隱患，是水土保持方案需要解決的問題，而《審查要點》解決的是項目建設過程中水土流失防治的及格線問題，因此在水土保持方案編制與審查中應以此為紅線，根據項目實際情況明確項目建設過程中的水土保持相關要求與內容，為水土保持方案行政許可提供科學有效的支撐。

[參考文獻]

[1]水利部.水利部印發貫徹落實《關于加強新時代水土保持工作的意見》實施方案[EB/OL].（2023-02-06）[2023-12-20].http：//www.swcc.org.cn/sbyw/20230206/74002.html.

[2]孟繁斌，易仲強，王治國.水利工程水土保持方案編制與審查關鍵問題探討[J].中國水土保持，2023（9）：1-6.

收稿日期： 2023-12-27

基金項目： 水利部重大科技項目（SKS-2022154）

第一作者： 孫中峰（1972—），男，吉林伊通人，正高級工程師，博士，主要從事生態治理與人為水土流失監督管理等工作。

E-mail： szf001@vip.sina.com

（責任編輯 徐素霞）