中國氣候對外援助：一項制度分析

曹俊金

摘要：氣候對外援助是中國南南合作的新興領域，也是參與全球氣候治理的重要方式。中國的氣候對外援助制度根植于中國特色社會主義制度，其內部形成了以組織性制度、引導性制度與規(guī)制性制度為核心的“三維結構”。中國的氣候對外援助面臨大國政治經(jīng)濟角力升級、全球經(jīng)濟下行壓力增大、全球氣候治理模式轉型等新形勢，需要以完善的氣候援助制度貢獻大國氣候外交、保障氣候資源供給、應對全球氣候威脅。但氣候對外援助制度仍然存在短板與不足，需要從組織性制度、引導性制度、規(guī)制性制度等不同維度予以優(yōu)化。氣候對外援助制度理論分析和制度優(yōu)化方案可以為對外援助其他具體領域提供制度理論進路或方案選擇，也可為完善對外援助制度提供制度經(jīng)驗。

關鍵詞：氣候對外援助；氣候變化；對外援助；應對氣候變化南南合作；制度分析

中圖分類號：Ｄ８２０／９２２．１３ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００４４－１６

氣候對外援助是我國當前對外援助的重要領域，我國通過氣候援助幫助其他發(fā)展中國家提升應對氣候變化能力，不僅為國際社會共同應對氣候變化貢獻中國力量，同時也有利于拓展氣候伙伴關系、提升中國在氣候談判與國際制度建設過程中的話語權。２０２２ 年６ 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等１７ 部門聯(lián)合制定的《國家適應氣候變化戰(zhàn)略２０３５》提出“加強適應氣候變化南南合作”，就適應氣候變化方面的對外援助工作重點作出部署。實踐方面，僅２０２２ 年以來，我國便已承擔應對氣候災害、改善土地利用等氣候領域援助項目５４ 個。① 可以說，氣候對外援助的戰(zhàn)略意義已經(jīng)引起高度重視。

氣候問題正日益成為國際政治的主流議題，學術界圍繞氣候治理、應對氣候變化南南合作、氣候援助等已經(jīng)開展了相關前期研究。與此同時，我國基于新時代國際戰(zhàn)略需求，根植中國特色社會主義制度，以長期對外援助實踐經(jīng)驗為基礎，初步形成氣候對外援助制度體系。中國的氣候對外援助制度創(chuàng)制與運行實踐既是一個從普遍性到特殊性的制度演繹過程，也是從特殊性到普遍性的制度反哺過程。現(xiàn)有文獻尚未就中國氣候對外援助制度開展系統(tǒng)研究，本文以氣候對外援助制度作為研究對象，一是通過剖析我國現(xiàn)有的氣候對外援助制度，探求制度優(yōu)化方案，回應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，更好地發(fā)揮氣候對外援助的制度實效；二是以氣候對外援助制度為制度樣本，為其他援助領域甚至對外援助一般制度提供制度理論或制度經(jīng)驗。

一、文獻回顧與理論框架

氣候對外援助制度是高度交叉的研究領域，受到國際政治學、氣象學、經(jīng)濟學、管理學、法學等不同領域學者的共同關注，相關文獻既涉及氣候對外援助基本范疇與頂層設計，也關注氣候對外援助的制度實踐。

１．１ 基本范疇

國際氣候援助能夠支持發(fā)展中國家應對氣候變化所需要的資金和技術，進而幫助發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化的挑戰(zhàn)，因而成為國際社會共同應對氣候變化的重要方式。① １９９２年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（ＵＮＦＣＣＣ）明確規(guī)定發(fā)達國家締約方具有向發(fā)展中國家締約方提供應對和適應氣候變化的特定資金和技術的援助義務。②盡管中國并不承擔《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下的強制性氣候援助義務，但我國在２０ 世紀８０ 年代初期開始便具有氣候對外援助的實踐，例如通過雙邊合作向圭亞那、布隆迪、烏干達等國修建沼氣池、傳授沼氣技術，并逐漸將沼氣技術推廣到泰國、古巴等廣大亞非拉國家。同時，中國將氣候對外援助實踐轉化為合作理念，在氣候談判和合作中倡導加強氣候領域的“北南援助”和“南南合作”。

應當指出的是，由于中國的氣候對外援助是在南南合作框架下開展的，因而學術話語上存在著“氣候（對外）援助”或者“（應對）氣候變化南南合作”兩種相互替代的術語，在政策上則往往使用“（應對）氣候變化南南合作”。④但從內涵和外延上來看，氣候對外援助與應對氣候變化南南合作并不完全一致，氣候對外援助是氣候領域開展的基于非對等給付關系的援助活動，具有明確的援助方和受援方，包含“南北合作”“南南合作”三方合作以及多邊援助等多種形式。應對氣候變化南南合作則限于發(fā)展中國家之間在氣候領域開展的合作，包括非對等的互幫互助和對等的交流合作。中國針對發(fā)展中國家的氣候援助是南南合作框架下的國際援助，⑤但應對氣候變化南南合作本身并不排除我國與其他發(fā)展中國家在對等合作基礎上開展的氣候合作。出于政策表達的需要，用應對氣候變化南南合作涵蓋氣候對外援助活動并無不妥，但在學術研究中有必要將氣候對外援助與應對氣候變化南南合作予以區(qū)分。

近年來，隨著國際援助中氣候主流化的趨勢日益明顯，⑥中國的氣候對外援助也自然而然地受到高度關注。作為一項氣候治理活動，氣候對外援助需要從國家總體氣候戰(zhàn)略出發(fā)予以審視；作為一項援助活動，則需要嵌入到國家援外總體框架進行理解。因而，在中國氣候對外援助（南南合作）與發(fā)達國家的氣候援助（南北合作）關系方面，必然需要納入氣候與對外援助的雙重立場考量。具體而言，一方面，氣候對外援助不是中國的法定義務，但中國立足對外援助基本原則，奮發(fā)有為、盡力而為，積極推動應對氣候變化南南合作，助力發(fā)展中國家綠色低碳轉型；另一方面，氣候對外援助并不是替代，而是對南北合作的補充，這是中國政府的一貫立場，也得到了一些國際機構的認可，“南南合作”與“南北合作”這兩種氣候合作下的援助模式是“共存并進”的關系。

中國的氣候對外援助具有重要的現(xiàn)實意義。其一是治理意義，氣候對外援助可以幫助受援方提升應對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。② 其二是外交意義，有助于塑造和傳播綠色發(fā)展以及有擔當、負責任的大國形象，成為爭取發(fā)展中國家在氣候外交中保持一致立場的重要策略。③ 其三是發(fā)展意義，即可以在拓展國際環(huán)保市場、促進綠色發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。④ 基于中國氣候對外援助的多元功能，優(yōu)化氣候援助戰(zhàn)略設計、運用多種手段推動戰(zhàn)略落實成為當務之急。

１．２ 制度研究

學術界對中國氣候對外援助制度缺乏全面、系統(tǒng)和針對性的研究。前期相關文獻中涉及這一研究議題的，主要有三個方面：

第一，關于中國對外援助制度的研究。一些學者對中國對外援助政策、體制以及法律制度等制度形態(tài)開展深入研究，⑤為對外援助一般制度向特殊領域的制度演繹提供研究基礎。

第二，關于氣候對外援助制度的專門研究。前期文獻對中國氣候援助進行研究時涉及對氣候援助制度的探討，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（ＵＮＤＰ）梳理了中國氣候對外援助的體制、政策和方式，提出中國需要在能力建設、援助重點、氣候籌資、經(jīng)驗分享等方面予以提升；國內學者認為雖然中國氣候援助機制正逐步建立和完善，但仍需加強頂層設計、制定氣候對外援助規(guī)章制度，健全協(xié)調與監(jiān)管機制，建立全過程定量評價體系與管理制度等。

第三，關于氣候對外援助制度的比較研究。秦海波等對美、德、日三國的氣候援助戰(zhàn)略、政策重點與主要措施進行比較研究，提出有關氣候援助戰(zhàn)略和體制機制建議；⑦馮存萬等對歐盟氣候援助政策進行研究后認為，歐盟氣候援助政策結構包含氣候變化伙伴關系建設、建立綜合平衡的多元化氣候治理援助政策、籌建面向技術轉讓為主和資金援助為輔的氣候援助轉型機制三個層次；⑧譚顯春等對美、英、德、日等典型發(fā)達國家適應氣候變化資金機制進行比較研究，認為發(fā)達國家重視氣候適應政策的法制化，但政策力度和運行模式有所不同，建議我國從完善適應氣候變化頂層設計、建立適應氣候變化資金保障機制等方面完善適應氣候變化資金機制。⑨ 此外，國外學者從不同視角出發(fā)，就有關發(fā)達國家的氣候對外援助制度與實踐進行研究。 發(fā)達國家氣候援助制度建設的成果和經(jīng)驗是推進我國氣候對外援助制度研究和優(yōu)化方案的理論素材和實踐啟示。

１．３ 制度實踐

既有文獻基于中國氣候對外援助實踐，提出氣候對外援助制度優(yōu)化建議。氣候資金與技術是氣候援助的關鍵內容，陳敏鵬等通過對“一帶一路”共建國家氣候變化技術需求進行評估，建議我國提升氣候援助技術的匹配度、提升技術信息的透明度、強化需求與方案的國別研究。① 氣候變化的減緩和適應是應對氣候變化的兩個基本維度，巢清塵等基于開展氣候災害南南合作的經(jīng)驗，提出我國在氣候災害領域南南合作的戰(zhàn)略部署、制度建議和政策重點構想。項目是氣候援助的主要方式，包含立項、實施、監(jiān)督、評估等多個環(huán)節(jié)，于曉龍等對氣候物資贈送項目評估問題進行研究，認為氣候物資贈送項目取得了積極效果，但物資贈送項目的差異化特征突出、基礎信息來源渠道復雜、信息化水平不足等因素制約了評估工作的開展和效果。②氣候援助需要多元主體聯(lián)動協(xié)同，企業(yè)是重要的參與力量，劉如針對中國企業(yè)參與氣候援助的參與度不高、立法滯后、融資困難、信息不暢等問題，建議加強頂層設計，通過健全法律制度體系保障企業(yè)權益、深化金融體制機制改革加強融資支持、完善政策支持提升企業(yè)扶持力度。氣候對外援助制度具有普遍性，但實踐則因具有“本土化”特征產生國別差異，李媛媛等基于我國與南太平洋和加勒比海國家開展氣候援助的實際，認為明確的總體氣候變化合作戰(zhàn)略缺乏，項目論證、監(jiān)測和評估體系缺失，援助結構不均衡以及多方援助參與度低等問題是當前存在的突出問題，并提出相應的戰(zhàn)略、政策等制度建議。③

１．４ 理論框架

制度在現(xiàn)代國家治理中具有重要意義。制度在中國式現(xiàn)代化進程中經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程，業(yè)已成為國家治理活動的基本依循，④是衡量中國治理現(xiàn)代化的標尺。可以認為，氣候對外援助工作制度化，是推進中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程的重要維度之一，就氣候對外援助制度理論與實踐進行研究具有現(xiàn)實意義。

確定氣候對外援助制度的研究內容與范圍，界定制度內涵是基礎。但制度是一個跨學科概念，本身就具有很大的爭議，政治學、經(jīng)濟學、法學等不同學科對制度具有不同的理解，甚至在同一學科內部也存在不同理解。⑤ 從形態(tài)上而言，制度可以包含法律、政策、規(guī)劃等正式制度，也可以涵蓋文化、習慣等非正式制度；既可以等同于“規(guī)則”，⑥也可以理解為“組織＋規(guī)則”。⑦ 本文基于第二種理解研究氣候對外援助制度，理由在于：一方面，雖然理論上存在將制度和組織、機構等分開的傾向， 但在當前法治中國建設大背景下，強調政府權責法定與依法行政，這意味著，雖然組織影響規(guī)則變遷，但組織也同樣需要依賴規(guī)則產生、依循規(guī)則運行，組織與規(guī)則之間并沒有嚴格的界限；另一方面，我國官方傾向于“組織＋規(guī)則”這一廣義的理解， 基于這一含義研究氣候對外援助制度具有客觀依據(jù)和制度土壤，有利于在現(xiàn)有制度體系中推動氣候對外援助制度完善，促成基于本土經(jīng)驗的制度理論發(fā)展。當然，考慮到組織和規(guī)則的區(qū)別，本文將組織性制度和規(guī)則性制度作為制度的基本分類。

此外，考慮到規(guī)則本身具有不同的存在形態(tài)，部分規(guī)則（如法律、法規(guī)、規(guī)章等）具有強制約束力，部分規(guī)則（如規(guī)劃、政策等）具有戰(zhàn)略性或者政策上的指引性。這兩類規(guī)則雖然都具有規(guī)范性，但兩者之間各有特色，發(fā)生作用的機理與效果也存在較大差異，有必要做進一步的區(qū)分。① 具體到氣候對外援助制度場域，可將那些為氣候援助資源配置提供引導的戰(zhàn)略性、政策性等非強制性規(guī)范的集合作為引導性制度，將氣候對外援助相關的法律規(guī)范的集合作為規(guī)制性制度，進而形成組織性制度、引導性制度和規(guī)制性制度的“三維結構”。

基于現(xiàn)有的國家制度體系和前述理論分析，氣候對外援助制度的內外部結構如圖１所示。

總體來看，氣候對外援助制度具有體系性、系統(tǒng)性、交叉性特征，其交叉性衍生出自身的特殊性，不能完全納入現(xiàn)有的氣候制度體系或者對外援助制度體系。下文在考察氣候對外援助制度時代意義基礎上，分析氣候對外援助制度的主要內容與現(xiàn)時挑戰(zhàn)，提出相應的制度優(yōu)化建議，總結制度經(jīng)驗及其可能產生的制度影響。

二、中國氣候對外援助制度的時代意義

２．１ 服務中國特色大國外交的需求

在過去的二三十年間，主要國家間的力量對比經(jīng)過了不斷變化，逐步累積起的量變轉化成某種程度上的質變。美國及西方發(fā)達國家掌控世界的能力持續(xù)下滑，新興市場國家和發(fā)展中國家實現(xiàn)群體性崛起，②國際權力格局“東升西降”的態(tài)勢日益明顯。國際權力格局的均衡發(fā)展被認為威脅到西方世界型塑的權力秩序與既得利益，進而引發(fā)國際力量的對比與角力，西方世界的遏制與新興國家之間的反遏制產生的沖突成為國際權力轉移的重要衍生現(xiàn)象。近年來，一些西方學者頻繁使用“修昔底德陷阱”描述中美關系的性質和發(fā)展方向，①進一步加劇了兩國的緊張與摩擦，使中國和平發(fā)展的良好外部環(huán)境遭遇一定挑戰(zhàn)。特別是２０１７ 年以來，以美國為首的部分西方國家為了維持其國際地位，固守冷戰(zhàn)思維，實施“筑墻設壘” “脫鉤斷鏈”，肆意開展單邊制裁、極限施壓，先后對中國發(fā)動貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)。這種復雜嚴峻的外交形勢使得本應通過國際合作共同應對全球氣候威脅的治理行動和制度型塑同樣充斥著政治和經(jīng)濟博弈，進而影響到全球氣候治理制度發(fā)展和治理成效提升。

盡管如此，國際合作始終是氣候議題的基本形態(tài)，氣候治理也是目前中國與西方世界鮮有的價值契合點。我國通過氣候對外援助幫助其他發(fā)展中國家應對氣候威脅、提升氣候適應能力具有重要的外交意義。第一，是對人類命運共同體理念的重要實踐。發(fā)展中國家是氣候變化問題最大的受害者，其應對氣候變化的能力普遍不足，特別是氣候資金、低碳技術與能力限制導致其飽受氣候災難及由此對發(fā)展和人權造成的沖擊與威脅的困擾，②致使“最底層１０ 億人”的國家面臨掉入世界歷史邊緣的威脅。③ 中國對氣候脆弱國家開展的氣候對外援助是提升其應對氣候變化能力的重要支持，也是推動構建人類命運共同體的重要體現(xiàn)。第二，是開展戰(zhàn)略競爭的重要領域。發(fā)達國家從政治、經(jīng)濟利益角度出發(fā)，日益重視在應對氣候變化方面與發(fā)展中國家開展援助及合作，其意圖在于拉攏分化發(fā)展中國家、加快全球戰(zhàn)略布點、開發(fā)潛在的氣候技術市場。④ 近期的研究亦表明，美國拜登政府在氣候領域將加強對盟友和合作伙伴政府的支持，在適應和恢復能力上提供援助，以強化盟友關系，提升國際氣候安全領導力。⑤ 我國需要提升氣候對外援助的戰(zhàn)略認知，系統(tǒng)謀劃、超前部署、穩(wěn)慎推進，進一步鞏固與發(fā)展中國家的友好合作。第三，是開拓國際合作的重要維度。通過開展雙邊、區(qū)域援助回應氣候挑戰(zhàn)符合當前的普適價值取向，可以更好地樹立我國的負責任大國形象，借此拓展中國與西方世界在第三方國家的氣候合作，是對外交往合作的重要突破口，也是我國爭取外部支持與提升話語權的重要外交工具。

積極推進氣候對外援助制度，對于服務中國特色大國外交具有重要意義。一方面，將氣候對外援助的計劃與行動制度化、成文化，體現(xiàn)中國貢獻國際社會的意志與決心，是彰顯中國大國身份、貢獻氣候治理的制度宣示。另一方面，隨著新時代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提升，國家各方面工作制度化、法治化進程不斷推進，氣候援助戰(zhàn)略策略必然需要依賴氣候援助制度予以實現(xiàn)，氣候對外援助制度堅持統(tǒng)籌國內國際兩個大局，有助于將氣候援助戰(zhàn)略轉化為戰(zhàn)略效能。

２．２ 促進日益稀缺的氣候援助資源管理

２００８ 年國際金融危機以來，全球經(jīng)濟增長受到?jīng)_擊，各種逆全球化亂象叢生，⑥進一步推動全球治理“變局”并消減經(jīng)濟增長動能。２０２０年爆發(fā)的新冠肺炎疫情以及２０２２ 年以俄烏沖突為外在表現(xiàn)的地緣政治博弈進一步加劇了全球經(jīng)濟下行壓力。國際上來看，主要經(jīng)濟體本身面臨經(jīng)濟滯脹，傳統(tǒng)援助國的援助增量較為有限，發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達國家陷入發(fā)展困境，援助需求多元且缺口日益擴大。國內來看，雖然我國高質量發(fā)展大勢未變，但受國際環(huán)境更趨復雜嚴峻和國內疫情沖擊影響，國內經(jīng)濟增長速度有所放緩，成為我國援外資金總量和氣候援助資金增長的客觀限制。

在國際國內援助資源總體有限的大背景下，需要堅持“開源節(jié)流、降本增效”的原則，多措并舉回應氣候援助資金供給和需求之間的矛盾。第一，統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略，保障氣候援助資源供給。爭奪氣候治理領導權已經(jīng)成為美歐等西方國家氣候戰(zhàn)略轉型的主要動力，①中國的氣候領導力建設路徑與世界主要國家及地區(qū)相比，同質化與差異性并存，演化成多元競合的邏輯關系。② 統(tǒng)籌外交戰(zhàn)略和援助戰(zhàn)略，將氣候援助作為戰(zhàn)略重點，配置充足的援助資源，理應成為一個重要的戰(zhàn)略選項。第二，完善氣候對外援助制度，提升氣候援助實效。如何在有限的援助資源下發(fā)揮氣候對外援助的最大效能，既依賴于優(yōu)質的氣候對外援助戰(zhàn)略設計，同時也取決于高效的氣候援助制度支持。第三，探索三方合作等模式，拓展氣候援助資源。三方合作是傳統(tǒng)對外援助模式的拓展創(chuàng)新，由于具有可充分調動多方資源、發(fā)達國家和新興捐助國的互補效應強、形式靈活等優(yōu)勢，已得到越來越多國家和國際組織的關注和參與。③ 中國已經(jīng)開始探索與發(fā)達國家、國際機構開展三方合作，今后可以借助三方合作途徑進一步拓展氣候對外援助資源。

推進構建氣候對外援助制度能夠確保氣候援助資源供給、提升氣候援助資源使用的效果，其功能主要包括以下四方面。第一，引導功能，通過制度引導氣候援助資金，確保氣候援助資源得到及時、充分和有效的配置。第二，整合功能，通過制度整合氣候援助資源，加強氣候援助資源使用的針對性和有效性，避免援助資源的碎片化和重復投入。第三，協(xié)調功能，通過制度對氣候援助相關的組織體、行為體的運行活動進行協(xié)調，降低制度運行成本，避免職權競爭、職權競次、職權錯位、權責失衡。第四，規(guī)范功能，通過制度規(guī)范氣候對外援助活動，確保援助活動依法、高效開展，及時糾正氣候對外援助中的違法違規(guī)行為，避免氣候援助資源的低效或無效支出。

２．３ 應對日趨嚴峻的氣候威脅情勢

當前，地球生態(tài)系統(tǒng)和人類面臨的氣候威脅日益緊迫。２０２２ 年４ 月４ 日，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（ＩＰＣＣ）第六次氣候評估報告第三工作組發(fā)布《氣候變化２０２２：減緩氣侯變化》報告以后，該工作組聯(lián)合主席吉姆·斯基（Ｊｉｍ Ｓｋｅａ）指出，如不立即在所有部門進行深度減排，就不可能將全球變暖限制在１．５℃，④聯(lián)合國秘書長古特雷斯也警告全球已進入氣候緊急狀態(tài)。⑤

在全球氣候治理模式轉型效果難以預期、氣候資金供給側和需求側的矛盾不斷深化的情況下，⑥中國在貢獻全球氣候治理時兼顧全球合作與雙邊合作，積極應對氣候威脅。一方面，以既有的全球氣候治理框架為基礎，積極推動以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為核心的全球氣候制度體系發(fā)展，努力推動《巴黎協(xié)定》實施。另一方面，通過雙邊途徑開展氣候對外援助，通過贈送節(jié)能和可再生能源設備、分享發(fā)展經(jīng)驗、傳授專業(yè)技術知識、支持編制低碳示范區(qū)規(guī)劃等方式，為最不發(fā)達國家、小島嶼國家和非洲國家等發(fā)展中國家應對氣候變化提供資金、技術和能力建設支持，⑦幫助其提升應對氣候變化能力，減少氣候變化帶來的不利影響。

推進構建高效完備的氣候對外援助制度，對及時有效回應全球氣候威脅具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三方面。其一，制度支持。充分利用氣候對外援助制度的制度引導、規(guī)范、評估功能，優(yōu)化氣候援助資源配置，拓展相關主體（發(fā)達國家、國際機構、非政府組織等）參與氣候援助的制度通道，科學評估氣候援助實施效果，為提升氣候援助“質、量、效”提供強有力的制度支持。其二，制度動能。中國以氣候援助制度為基礎，推動我國與其他發(fā)展中國家簽署應對氣候變化南南合作相關協(xié)議、備忘錄等國際文件，促進氣候對外援助有關的國際制度的生成，為順利推進我國與受援國之間的氣候援助活動作出重要貢獻。今后應充分發(fā)掘氣候對外援助制度的制度動能，統(tǒng)籌推進國內氣候制度與國際氣候制度，通過《巴黎協(xié)定》確立的“自下而上”的氣候努力和“內外協(xié)同”的制度效力，有效應對氣候威脅。其三，制度示范。氣候對外援助制度能夠作為國際社會中應對氣候變化的制度樣本，以中國特色的制度形式推廣我國開展氣候援助的實踐與經(jīng)驗，成為應對氣候變化國家自主貢獻的制度示范，牽引相關國家、國際機構為應對氣候威脅作出更大貢獻。

三、中國氣候對外援助制度的基本內容

３．１ 組織性制度

氣候對外援助制度中的組織涵蓋政府、援助實施單位、受援國政府等組織體，既包含氣候對外援助的組織者和監(jiān)管者，也包含氣候對外援助的市場參與者與受益者。氣候對外援助管理體制是各類組織的集合，是組織性制度的骨骼與框架。目前，我國已經(jīng)形成了國務院層面統(tǒng)籌協(xié)調、雙部門主管、多個部門共同參與的氣候對外援助管理體制。

氣候對外援助既涉及氣候治理，也涉及對外援助，在實踐中形成了應對氣候變化主管部門和對外援助主管部門分別主導的“雙部門”主管模式。一方面，應對氣候變化主管部門根據(jù)其氣候治理職能負責推進應對氣候變化南南合作。早期的氣候治理工作由國家發(fā)展和改革委員會負責，２００８ 年國務院機構改革后，在國家發(fā)展和改革委員會下設“應對氣候變化司”，與“資源節(jié)約和環(huán)境保護司”共同承擔應對氣候變化的具體工作。① ２０１８ 年國務院機構改革組建生態(tài)環(huán)境部，由該部承擔原由國家發(fā)展和改革委員會承擔的應對氣候變化和減排職責，②成為應對氣候變化的主管部門，其下設的“應對氣候變化司”負責應對氣候變化工作，并承擔國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組有關具體工作。③ 在項目實施上，“應對氣候變化司”通過公開招標的方式，遴選物資贈送項目實施企業(yè)和能力建設培訓的承辦機構。④ 另一方面，對外援助主管部門根據(jù)其援外職能負責推進氣候對外援助工作。在２０１８ 年國務院機構改革之前，由商務部下設的“對外援助司”具體負責對外援助工作；２０１８ 年國務院機構改革組建了國家國際發(fā)展合作署（以下稱“國合署”）專門負責對外援助工作。因而，當前的氣候對外援助由生態(tài)環(huán)境部和國合署作為主管部門具體負責推進。

此外，還有不少其他部門涉及氣候對外援助工作，例如農業(yè)主管部門負責實施或參與與農業(yè)相關的氣候對外援助項目，科技主管部門負責實施或參與氣候技術相關的援助項目，氣候對外援助項目涉及的政治外交、資金籌措、項目實施及管理等問題，由外交主管部門、駐外使館、相關政策性銀行以及商務主管部門等諸多部門共同協(xié)助和參與。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國當前與應對氣候變化相關的國家部、委、局多達２０余個，涉及氣候對外援助的機構多達１０ 余個。各職能部門之間存在一定的職能分工，有的部門之間屬于橫向的職能并列關系，有的部門之間則屬于縱向的職能銜接關系。

中國早已將氣候對外援助的部際協(xié)調問題納入制度考慮，早在１９９０ 年就成立了國家氣候變化協(xié)調小組，１９９８ 年調整為國家氣候變化對策協(xié)調小組，并于２００７ 年成立了由國務院總理擔任組長、多個相關部門組成的國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，領導、統(tǒng)籌、協(xié)調應對氣候變化工作。① 此外，對外援助領域也形成了部際協(xié)調委員會，理論上也能對氣候對外援助工作開展統(tǒng)籌協(xié)調。

３．２ 引導性制度

氣候對外援助引導性制度主要由氣候對外援助相關的規(guī)劃和政策組成，我國目前的氣候對外援助引導性制度可以分為三個層次：第一層次是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中的關于氣候對外援助的規(guī)劃，處于統(tǒng)領性地位，屬于氣候對外援助總體戰(zhàn)略規(guī)劃。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和２０３５年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠景目標綱要》）明確提出“積極開展氣候變化南南合作”，并從國家中長期總體戰(zhàn)略規(guī)劃層面將氣候對外援助等綠色發(fā)展合作或援助作為對外援助的重點領域。第二層次是國家應對氣候變化規(guī)劃中涉及氣候對外援助的規(guī)劃，屬于氣候對外援助引導性規(guī)則的主體部分。《國家適應氣候變化戰(zhàn)略２０３５》是國家為適應氣候變化制定的中長期專門戰(zhàn)略規(guī)劃，強調“加強適應氣候變化南南合作”的重要性，初步明確適應氣候變化南南合作的重點領域與區(qū)域，是對《“十四五”規(guī)劃和２０３５ 年遠景目標綱要》在氣候變化南南合作部署的落實。此外，《“十四五”應對氣候變化規(guī)劃》也在應對氣候變化主管部門的工作部署之中。② 第三層次是應對氣候變化相關部門、相關行業(yè)的氣候對外援助規(guī)劃與政策。原科技部、原環(huán)境保護部、中國氣象局制定的《“十三五”應對氣候變化科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，明確了氣候變化領域南南技術合作的重點方向與領域。２０２１ 年１０ 月國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等９ 個部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》也明確“強化與其他發(fā)展中國家能源綠色發(fā)展合作，提高發(fā)展中國家能源領域應對氣候變化能力”。可以說，行業(yè)規(guī)劃或政策中與氣候對外援助相關的內容為氣候相關領域、產業(yè)的氣候對外援助提供了方向和指引。

３．３ 規(guī)制性制度

氣候對外援助法律制度是氣候援外工作的權責依據(jù)，調整氣候對外援助的規(guī)制性制度主要包含如下內容：第一，應對氣候變化法律的相關規(guī)定。全國人民代表大會常務委員會于２００９年通過的《關于積極應對氣候變化的決議》為中國與其他發(fā)展中國家開展氣候合作提供法律依據(jù)。但該決議政策性、原則性較強，且由于當時中國的經(jīng)濟技術發(fā)展水平與政治經(jīng)濟形勢，該決議未就中國的氣候對外援助問題作出具體規(guī)定。值得指出的是，２０２３ 年出臺的《對外關系法》對參與全球環(huán)境氣候治理、加強綠色低碳國際合作作出了規(guī)定，③但該規(guī)定仍然屬于一項原則性規(guī)定。第二，對外援助法律的相關規(guī)定。我國尚未制定對外援助專門立法，但已經(jīng)出臺了一定規(guī)模的對外援助部門規(guī)章。一類是對外援助主管部門單獨或牽頭制定的援外部門規(guī)章，典型的規(guī)章如國合署、外交部、商務部聯(lián)合制定的《對外援助管理辦法》，該辦法就對外援助的基本原則、法定類型、援助方式、組織實施程序、監(jiān)督評估以及保障機制等作了綜合性、系統(tǒng)性規(guī)定。另一類是對外援助執(zhí)行部門在其援外職權范圍內制定的對外援助部門規(guī)章。商務部于２０１５ 年制定的《對外技術援助項目管理辦法（試行）》《對外援助物資項目管理辦法（試行）》《對外援助成套項目管理辦法（試行）》等仍然有效，這些規(guī)定能否適用于氣候對外援助活動則需要分情況討論。如氣候相關的援助項目由商務部負責執(zhí)行，則應適用這些援外部門規(guī)章；如氣候相關的援助項目由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等其他執(zhí)行部門負責組織實施，其可適用性就存在爭議。第三，應對氣候變化與對外援助的交叉法律規(guī)范。應對氣候變化主管部門與對外援助主管部門為推動氣候法律制度與援外法律制度的鏈接與協(xié)同，于２０２０年聯(lián)合制定《應對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》。該辦法主要調整氣候對外援助中的物資援助項目管理活動，為氣候物資援助項目管理提供直接的規(guī)制依據(jù)。

四、中國氣候對外援助制度挑戰(zhàn)之檢視

中國自２０ 世紀８０ 年代逐漸開展氣候對外援助，借助南南合作的平臺、合作模式與實踐經(jīng)驗，在氣候對外援助工作方面取得了巨大成就，也積累了不少寶貴經(jīng)驗。然而，中國當前的氣候對外援助制度仍然難以完全滿足日益復雜的氣候對外援助工作要求，在制度上仍存在如下挑戰(zhàn)。

４．１ 機構職能交叉與銜接挑戰(zhàn)并存

氣候對外援助涉及環(huán)境、能源資源、經(jīng)濟合作、外交關系等諸多領域，致使氣候對外援助工作中多部門職責交叉或職責銜接協(xié)調的現(xiàn)象普遍存在。大體可以分為三類：第一類是應對氣候變化主管部門與氣候相關業(yè)務主管部門的職責交叉。將應對氣候變化問題歸為環(huán)境問題予以處理并不能回避能源消耗是氣候變化主因這一客觀現(xiàn)實，①因而能源主管部門與應對氣候變化主管部門在能源相關的氣候對外援助項目（特別是清潔能源援助項目）方面的職責必然存在交叉。除此之外，應對氣候變化與工業(yè)、交通、建筑、科技、農業(yè)等領域的發(fā)展密切相關，也需要應對氣候變化主管部門與各氣候相關行業(yè)主管部門在氣候相關領域的交叉管理工作進行協(xié)調。第二類是對外援助主管部門與對外援助執(zhí)行部門的職責協(xié)調。由于對外援助主管部門當前負責對外援助決策、監(jiān)督與評估工作，項目執(zhí)行仍由相關業(yè)務主管部門負責，這就意味著，氣候援助項目的推進需要依賴于援外主管部門和各執(zhí)行部門的職責對接與協(xié)調。第三類是應對氣候變化主管部門與外交部門、對外援助主管部門的職責協(xié)調。氣候對外援助需由外交部門、對外援助主管部門等從總體外交和援外戰(zhàn)略高度進行規(guī)劃、決策并落實國家總體外交戰(zhàn)略和援外戰(zhàn)略，應對氣候變化主管部門與援外主管部門之間、甚至兩者與外交部門之間就氣候對外援助工作存在職能交叉或競合也可能影響氣候項目的決策與落實。

中國通過國務院“三定”方案對各部門職責作出規(guī)定，但有些部門的“三定”規(guī)則并沒有完全公開；有些部門的職責雖然作出原則規(guī)定，但實踐中存在與其他部門職責交叉競合的可能。此外，中國雖然已形成以國務院總理為組長的國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組作為應對氣候變化的最高議事協(xié)調機構，但具體的議事規(guī)則沒有公布，氣候對外援助工作中的組織性制度構建仍有待完善，需要通過優(yōu)化氣候對外援助的組織性制度予以補足。

４．２ 引導性制度缺位與操作性挑戰(zhàn)并存

首先，現(xiàn)有引導性規(guī)范偏重原則性。從邏輯上而言，無論是引導性制度還是規(guī)制性制度，都應當成為邏輯嚴密、體系合理的制度體系，才能有效發(fā)揮其制度效能。就中國以往和現(xiàn)有的氣候對外援助引導性制度而言，并沒有形成從指導原則到引導規(guī)則的規(guī)范體系。以《國家應對氣候變化規(guī)劃（２０１４—２０２０ 年）》與《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》關于氣候對外援助的表述為例，基本是在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》基礎上拓展了原則性表述。各部委制定的氣候對外援助相關規(guī)劃與具體政策中，也大都僅做原則性規(guī)定。氣候對外援助引導性制度尚未形成層層細化、層層落實的規(guī)范體系，這在一定程度上限制了其對各級政府部門與各類社會主體的指引效果。

其次，國別引導制度有待補足。不同的地理區(qū)域提出了各自不同的難題，或在世界上的不同區(qū)域出現(xiàn)了具有特定重點和緊迫性的不同問題，因而需要通過區(qū)域國別研究加以應對。①具體到氣候對外援助領域，不同國家存在固有的“本土化”制度、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也涌現(xiàn)出不同的氣候對外援助需求，亟需通過加強區(qū)域國別研究、通過國別援助政策對氣候對外援助工作推進提供指引。例如在氣候談判中，小島嶼國家聯(lián)盟關心的是海平面上升引發(fā)的生存問題，最不發(fā)達國家集團和非洲集團偏重于獲取氣候融資提升治理能力。② 在以往的氣候對外援助規(guī)劃或政策中，我國對氣候對外援助的區(qū)域或國別重點關注不足，盡管近期的氣候對外援助引導性制度（如《國家適應氣候變化戰(zhàn)略２０３５》）逐步對氣候對外援助的“本土化”需求對接給予重視，但其規(guī)定仍不夠具體，難以有效回應不同國家氣候援助的“個體化”和“本土化”需求。

再次，行業(yè)引導制度有待充實。應對氣候變化與能源、工業(yè)、建筑、交通、農業(yè)等行業(yè)的提效降碳密切相關，也就是說，有效的氣候對外援助工作必然是氣候目標、產業(yè)發(fā)展與援助效果的相互聯(lián)動。目前，中國的對外援助已經(jīng)形成了“政府組織、市場參與”的模式，市場力量的參與不僅能夠撬動更多的援外資金，也能為受援國提供更多的發(fā)展機遇。但由于我國與受援國之間存在的空間距離、語言障礙、制度差異等原因，企業(yè)參與受援國氣候相關的產業(yè)可能會受到信息、語言、文化、經(jīng)濟、政治、法律等方面的阻礙。目前的行業(yè)規(guī)劃或具體政策在氣候對外援助政策的產業(yè)發(fā)展指引功能方面尚未引起足夠重視，不少具有比較優(yōu)勢的能源行業(yè)在其專項規(guī)劃中基本未就氣候對外援助相關的能源產業(yè)發(fā)展作出規(guī)定。

４．３ 規(guī)制性制度沖突與立法挑戰(zhàn)并存

首先，調整氣候對外援助活動的基礎性法律缺位。國家層面的法律對氣候問題規(guī)定以原則性條款為主，致使氣候對外援助可遵循的法律規(guī)范層級較低，面臨應對氣候變化基礎性法律和對外援助基礎性法律的雙重缺位，相關職責和活動缺乏高位階法律的支持。一方面，盡管國內學界目前已就應對氣候變化的法律供給不足、應對氣候變化與推動低碳發(fā)展的法律缺失等問題形成了推動氣候變化專門立法的共識，③但我國“氣候變化應對法”歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺，國內氣候變化應對整體工作只能依賴于政策、規(guī)章及規(guī)范性文件推進。④ ２０２３ 年公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“應對氣候變化和碳達峰碳中和”的立法列入第三類立法規(guī)劃項目，⑤期待此舉可以加速我國應對氣候變化的立法進程。另一方面，盡管目前許多學者呼吁制定對外援助專門立法來調整對外援助活動，⑥但全國人大相關專業(yè)委員會認為目前制定援外立法的時機尚不成熟，尚未啟動對外援助專門立法工作。

其次，氣候對外援助相關的法律規(guī)范之間存在沖突。氣候對外援助相關職能部門的職責交叉或競合引發(fā)氣候對外援助相關法律規(guī)范之間的沖突。以《對外援助管理辦法》與《應對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》為例，前者第６ 條、第２４ 條規(guī)定由國合署“確定對外援助項目”“按照程序批準立項”，后者第１０－１４ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部負責氣候物資援助項目立項工作；再如，前者第２５ 條規(guī)定“國際發(fā)展合作署一般應當與受援方商簽政府間立項協(xié)議”，后者第１５ 條、第１６ 條則規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部與受援方或有關國家、國際組織指定部門磋商并簽署氣候物資援助項目合作文本。氣候對外援助相關的法律性規(guī)范文本之間的相互沖突，導致法律性規(guī)范適用的沖突。

再次，氣候對外援助相關配套法律規(guī)范尚不完備。氣候對外援助相關法律規(guī)范的層級相對較低，調整氣候對外援助工作的配套法律規(guī)范也仍不完備，不少氣候對外援助活動缺乏明確、充分的法律依據(jù)。一方面，我國實踐中通過成套項目、物資項目、技術援助項目、人力資源開發(fā)合作項目等多種方式推進氣候對外援助工作。《應對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的適用范圍僅限于氣候對外援助物資項目和低碳示范區(qū)合作項目，其他氣候對外援助項目并沒有相應的配套法律規(guī)范作為規(guī)制依據(jù)。另一方面，由于《應對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》與《對外援助管理辦法》在法律規(guī)范上存在沖突，致使國合署創(chuàng)制的以《對外援助管理辦法》為核心的對外援助立項、監(jiān)督、評估法律制度難以完全適用于氣候對外援助物資項目，①對于物資項目以外的其他氣候對外援助項目的可適用性也存在較大的不確定性。

五、中國氣候對外援助制度的優(yōu)化路徑

５．１ 優(yōu)化氣候對外援助組織性制度

目前氣候對外援助組織性制度挑戰(zhàn)的核心問題是職責交叉和協(xié)調難題，而改善這一問題的根源在于援外管理體制改革。據(jù)此，可以嘗試推進氣候對外援助的決策、實施層面的組織變革，以及加強部際協(xié)調來解決面臨的難題。

（１）統(tǒng)籌氣候對外援助決策職能

氣候對外援助是集合環(huán)境、能源、經(jīng)濟、外交于一體的綜合工作，對于氣候對外援助工作進行職權配置既應避免職權競合與職能缺位，也應兼顧職權配置效能。百年未有之大變局下，氣候對外援助的外交功能是氣候對外援助制度的重要價值，而氣候對外援助項目的決策是實現(xiàn)氣候外交功能的關鍵性步驟。盡管氣候對外援助職能部門就氣候相關的對外援助項目進行決策時，也都在一定程度上考慮氣候對外援助的外交效果，但氣候對外援助項目的外交效果與我國總體外交政策、援外戰(zhàn)略的契合度需要進一步評估。因而，有必要將分散于各個氣候對外援助職能部門的立項決策權能從規(guī)范上的“形式整合”走向立項上的“實質整合”，提升氣候對外援助工作與我國總體外交、援外戰(zhàn)略的一致性。

（２）整合氣候對外援助實施職能

整合氣候對外援助實施體制，不僅有助于整合氣候對外援助項目的實施資源，也會減少氣候對外援助決策、實施、監(jiān)督、評估環(huán)節(jié)的摩擦與沖突，進而緩解氣候對外援助配套法律規(guī)范之間的沖突與矛盾。對現(xiàn)有氣候對外援助的實施機構與實施力量進行統(tǒng)籌與整合，是破解當前氣候對外援助組織性制度困境的一種重要維度。具體整合方案有兩種，第一種方案是將分散于各個氣候對外援助執(zhí)行部門的職能整合到應對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等氣候對外援助主要職能部門，其他相關部門根據(jù)需要提出建議、予以協(xié)助配合，屬于“不完全集中”的整合模式，這種模式對現(xiàn)有的氣候對外援助實施管理體制沖擊不大，整合過程容易實現(xiàn)。第二種方案是將分散于各個氣候對外援助執(zhí)行部門的職能完全整合，交由相對獨立的實施機構統(tǒng)一實施，或組建獨立的氣候對外援助項目實施機構來具體實施氣候對外援助項目，屬于“完全集中”的整合模式。“完全集中”模式需要改變現(xiàn)有的氣候對外援助實施格局，可能面臨一定的改革障礙。從長遠來看，“完全集中”模式能夠實現(xiàn)氣候對外援助項目實施專業(yè)化，起到整合氣候對外援助實施資源、優(yōu)化氣候對外援助實施效果、消除氣候對外援助實施職責競合、協(xié)調氣候對外援助項目銜接等作用。

（３）加強氣候對外援助部際協(xié)調

國家層面關于氣候對外援助的統(tǒng)籌與協(xié)調往往更關注宏觀政策和項目導向，對于氣候對外援助決策的具體落實與實施銜接協(xié)調，則有待通過組織性制度的完善進一步加強，具體存在兩種思路。其一是充分發(fā)揮既有的國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組的作用，將氣候對外援助議題作為該領導小組的獨立議題，或者在該領導小組內設立由國務院領導同志為組長，國家發(fā)展規(guī)劃部門、應對氣候變化主管部門、能源主管部門、外交部門、對外援助主管部門、科技主管部門、農業(yè)農村主管部門等氣候對外援助工作相關的部委領導為主要成員的“氣候變化南南合作協(xié)調工作組”或“氣候變化南南合作委員會”，①為氣候對外援助政策規(guī)劃與項目決策協(xié)調提供組織支持。其二是考慮由應對氣候變化主管部門、對外援助主管部門等主要職能部委牽頭，設立獨立于國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組的“氣候變化南南合作部際協(xié)調委員會”，就氣候對外援助規(guī)劃、政策的制定與更新、氣候對外援助項目的決策、實施、監(jiān)督、評估等事宜定期開展協(xié)調。相較之下，第一種思路設立的協(xié)調機制行政級別較高，可以就氣候對外援助項目的決策與開展進行更為全面、綜合的協(xié)調，其缺點在于職能協(xié)調的啟動成本相對較高。第二種思路設立的協(xié)調機制行政級別設置相對靈活，可以由各職能部門負責氣候對外援助的具體部門派員參與，協(xié)調工作啟動成本相對較低，能及時回應項目開展過程中的具體協(xié)調需求，但可能無法從全局高度進行考慮決策。鑒于此，可以考慮采用循序漸進的方式，首先在部委之間推動建立“氣候變化南南合作部際協(xié)調委員會”，解決當前氣候對外援助項目具體實施過程中的協(xié)調問題；時機成熟后，推動在國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組之下設立“氣候變化南南合作協(xié)調工作組”，逐漸統(tǒng)籌氣候對外援助的總體決策布局協(xié)調及決策實施協(xié)調。

５．２ 健全氣候對外援助引導性制度

（１）型塑科學的氣候對外援助規(guī)劃體系

氣候對外援助規(guī)劃體系構建應遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀、從原則到規(guī)則的“金字塔”模型，自上而下可分為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的氣候援助規(guī)劃（第一層次）、國家應對氣候變化總體規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第二層次）、專門的氣候對外援助或應對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃（第三層次）以及相關領域規(guī)劃中的氣候援助規(guī)劃（第四層次）四個層級。第一層次和第二層次的規(guī)劃涉及的內容和領域相對較廣，需要采取指導性與宏觀性表述。② 第三層次用以細化、落實國家中長期發(fā)展規(guī)劃和國家應對氣候變化總體規(guī)劃，并為其他相關部門制定氣候對外援助國別政策或行業(yè)政策提供指引。第四層次主要是氣候對外援助專門規(guī)劃的配套規(guī)劃或相關規(guī)劃，起輔助或交叉作用。

我國目前已經(jīng)具備氣候對外援助規(guī)劃體系的雛形，但仍有必要制定一份專門的氣候對外援助或應對氣候變化南南合作中長期規(guī)劃。一是明確中國開展氣候對外援助的理念、發(fā)展階段、具體方式、行業(yè)導向與區(qū)域合作導向等內容，提升氣候對外援助規(guī)劃的體系性和下位規(guī)劃的可操作性。二是將氣候援助規(guī)劃與國家重大倡議、重大戰(zhàn)略進行銜接，例如考慮與“一帶一路”建設、“三大全球倡議”做好戰(zhàn)略銜接，通過氣候援助等加強我國與其他發(fā)展中國家的團結協(xié)作，維護“全球南方”的整體利益。① 三是推動氣候對外援助模式創(chuàng)新，可以在總結長期南南合作經(jīng)驗基礎上，拓展與發(fā)達國家或國際機構三方合作、吸引利益相關方共同參與氣候對外援助項目等模式，鼓勵氣候援助模式創(chuàng)新。此外，還應當結合氣候對外援助的實際情況，不斷豐富和充實第四層次的氣候援助規(guī)劃。

（２）研究制定氣候對外援助國別政策

氣候對外援助國別政策能為國內相關職能部門開展氣候援助活動指明方向，有效引導氣候合作資源流向，也能為建立友善的氣候變化對話、形成氣候友誼奠定基礎。美國、英國等發(fā)達國家已在其國別援助政策中部署氣候對外援助政策或是具體的氣候援助方向，②我國應在充分調研受援國氣候合作需求基礎上，將氣候對外援助納入對外援助國別政策，并按照國別情況擬定氣候對外援助活動方向和范疇；③或者就重點受援國制定專門的氣候援助政策。考慮到我國氣候對外援助的受援國數(shù)量眾多、氣候對外援助與相關產業(yè)合作相互交織等復雜因素，可以先就小島嶼國家或重點受援國制定氣候對外援助國別政策，其后再通過３～５ 年時間逐步制定面向所有氣候受援國的國別援助政策。

（３）構建分布式氣候對外援助行業(yè)政策

氣候對外援助能為國內企業(yè)開發(fā)受援國市場、調動合作國市場活力起到先導作用。由于氣候治理涉及適應與減緩兩個重要方面，無論是在適應性工程、氣候預警預測系統(tǒng)、防災減災系統(tǒng)等氣候適應相關產業(yè)，還是在傳統(tǒng)能源提效減排、新能源開發(fā)利用等氣候變化減緩相關產業(yè)，我國在發(fā)展中國家中均處于領先水平。氣候對外援助相關部門應在今后的電力、可再生能源、煤炭、風電、防震減災、氣象等行業(yè)產業(yè)政策中闡釋氣候對外援助的人類命運共同體理念、推進行業(yè)銜接氣候對外援助基本思路，加強對中國綠色低碳企業(yè)借助應對氣候變化南南合作渠道“走出去”問題的研究，建立完善相關政策支持體系和管理服務體系，④為優(yōu)秀企業(yè)拓展國際產業(yè)間的發(fā)展合作提供政策指引與支持。考慮到不同領域、不同部門的發(fā)展政策之下再行制定關于各個部門的氣候對外援助政策在操作上也存在一定難度，可以通過將氣候對外援助與氣候相關產業(yè)行業(yè)在戰(zhàn)略思路上銜接融合，在氣候相關產業(yè)發(fā)展政策之中分別就氣候對外援助予以規(guī)定，為氣候對外援助相關活動提供財政、金融、稅收等方面的政策支持，形成分布式的氣候對外援助行業(yè)政策體系，以便進一步落實氣候對外援助規(guī)劃。

５．３ 完善氣候對外援助規(guī)制性制度

（１）提升氣候對外援助法律規(guī)范層級

法律的創(chuàng)制能夠使法律實施部門產生內在的遵從壓力和現(xiàn)實的執(zhí)行壓力。理論上，可以借助上位立法的創(chuàng)制和實施來促進氣候對外援助制度完善，減少氣候對外援助制度內部沖突。從可操作性而言，一方面，可在今后出臺應對氣候變化立法時就氣候對外援助問題作出制度預設，形成氣候制度與對外援助制度的法律銜接，為氣候對外援助法律制度的拓展提供契機與依據(jù)。另一方面，在現(xiàn)有氣候相關領域法律中增加南南合作或對外援助條款，例如可以在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《氣象法》等法律制度中增加與國際組織、發(fā)達國家及發(fā)展中國家相互合作的規(guī)定，為氣候相關部門通過氣候對外援助實現(xiàn)行業(yè)產業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新思路與上位法依據(jù)。

（２）加強氣候對外援助相關法律規(guī)范的協(xié)調互動

氣候對外援助相關法律規(guī)范的沖突是氣候對外援助責權沖突的規(guī)范表現(xiàn)，可以考慮通過加強相關部委的協(xié)調緩解規(guī)范沖突難題。第一，相關職能部門在制定氣候對外援助相關法律規(guī)范時應盡可能加強前期立法論證工作，廣泛聽取氣候對外援助有關部門、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見，在法律規(guī)范創(chuàng)制階段盡量消除部門立法可能存在的沖突與矛盾。第二，加強部門聯(lián)合立法工作，削減氣候對外援助法律規(guī)范沖突可能。具體而言，可以由應對氣候變化主管部門、對外援助主管部門、能源主管部門等部門牽頭，聯(lián)合其他相關部門共同制定“氣候對外援助項目管理辦法”等，通過部門聯(lián)合立法推進部門間的氣候對外援助職權協(xié)同。第三，通過立法技術協(xié)調不同部門立法的沖突問題。例如，可以在《對外援助管理辦法》“附則”中增加一條“國際發(fā)展合作署制定的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件另有規(guī)定的，按照其規(guī)定”，以此解決其與《應對氣候變化南南合作物資援助項目管理暫行辦法》的沖突問題，維護法律體系內部協(xié)調。

（３）推進氣候對外援助配套法律規(guī)范制定

按照我國對外援助法律制度建設與推進邏輯，以“綜合法律制度＋方式法律制度＋項目運行法律制度”為制度結構來規(guī)范氣候對外援助活動存在必要與可能。具體而言，其一，我國應以氣候對外援助相關頂層法律規(guī)范為依據(jù)，制定氣候對外援助相關的一般性或綜合性法律文件，作為配套法律規(guī)范執(zhí)行氣候對外援助相關基礎法律規(guī)范，同時也成為氣候對外援助規(guī)制性制度的“龍頭法”。其二，結合氣候對外援助活動的實際需要，通過制定“氣候對外援助項目管理辦法”等部門規(guī)章明確氣候對外援助的法定類型（如明確氣候成套援助項目、氣候物資援助項目、氣候技術援助項目、氣候人力資源開發(fā)合作項目、低碳示范區(qū)援助項目等），規(guī)定不同氣候援助項目的合作推進方式，促進氣候對外援助活動的規(guī)范開展。其三，考慮到部門之間的職能銜接與效果傳導，氣候對外援助相關職能部門之間可以通過聯(lián)合制定“氣候對外援助項目運行管理規(guī)定”，加強與《對外援助管理辦法》的銜接，對氣候對外援助項目決策、實施、監(jiān)督和評估等不同環(huán)節(jié)的銜接進行協(xié)調，就氣候對外援助項目的采購、合同、實施管理、驗收、評估等問題制定約束性規(guī)定，通過促進氣候對外援助有關部門在不同援助環(huán)節(jié)的暢通協(xié)作，規(guī)范氣候對外援助實施主體的援助行為，明確違反氣候對外援助規(guī)范的法律責任。

六、結 論

中國推進氣候對外援助具有重要的世界意義和戰(zhàn)略意義。氣候對外援助制度是氣候治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎與標尺，優(yōu)化完善氣候對外援助制度，能夠更好地服務大國氣候外交、提升氣候援助效率效果、貢獻全球氣候治理。中國氣候對外援助的制度分析，符合當前中國國家治理現(xiàn)代化的基本要求，有助于豐富和拓展中國對外援助理論，優(yōu)化氣候對外援助制度體系，促進氣候對外援助制度理論的外部傳播。具體體現(xiàn)在以下三個方面。

首先是初步構建氣候對外援助制度的內部結構體系。前期研究著眼氣候對外援助工作，雖就氣候對外援助有關的體制機制、政策甚至法律提出“制度”建議，但未及制度觀念或制度體系。經(jīng)研究，認為氣候對外援助制度是以組織性制度、引導性制度和規(guī)制性制度為核心的“三維結構”，并嘗試將氣候對外援助制度進行理論化、體系化和結構化，拓展氣候對外援助研究制度理論，為后續(xù)的氣候對外援助制度研究提供一種研究進路。

其次是對氣候對外援助制度提出系統(tǒng)的優(yōu)化建議。當前的氣候對外援助制度面臨來自不同制度維度的挑戰(zhàn)，其中組織性制度面臨的核心問題來源于機構職權交叉和職權銜接，建議通過推動組織變革、加強組織協(xié)調予以解決。引導性制度困境在于制度缺位和操作性不足，需要從專門規(guī)劃、國別政策、行業(yè)政策等方面予以補足。規(guī)制性制度存在制度沖突與制度缺位雙重挑戰(zhàn)，應在創(chuàng)制上位立法、加強組織協(xié)調、強化制度供給等方面予以著力。相關的制度優(yōu)化建議可以成為目前氣候對外援助制度建設的一個參考選項。

最后是氣候對外援助制度理論與優(yōu)化方案的外部傳播。氣候對外援助制度的制度結構體系源于中國特色社會主義制度及我國的“本土化”實踐，其制度理論與優(yōu)化方案也能反哺相關領域的制度研究與實踐。這種影響體現(xiàn)在橫向和縱向兩個維度：從橫向來看，中國對外援助涵蓋農業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟基礎設施、公共設施、生態(tài)環(huán)境、教育、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、體育人文、救災減災等諸多領域，在長期實踐中對外援助各領域都形成了具有各自特色的制度體系，但組織性制度、引導性制度和規(guī)制性制度的“三維結構”同樣適用于這些領域。同時，對外援助各具體領域也不同程度存在與氣候對外援助領域類似的制度挑戰(zhàn)，氣候對外援助制度的優(yōu)化方案可以為這些領域的制度優(yōu)化提供“平行經(jīng)驗”。從縱向來看，對外援助制度是氣候對外援助制度的基礎制度，但援外制度理論及制度建構本身并不成熟，氣候對外援助制度的“三維結構”同樣能夠適用于分析對外援助制度，為后續(xù)對外援助制度研究提供理論進路。當然，由于氣候對外援助制度具有其自身特殊性，不宜將氣候對外援助制度的優(yōu)化方案直接移植到對外援助制度，但特殊性制度可以為普遍性制度的創(chuàng)制與優(yōu)化提供制度運行經(jīng)驗。

責任編輯 鄧文科 馬宇寧

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“新時代中國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略與實現(xiàn)路徑研究”（２１ＢＧＪ０７０）和上海市“曙光計劃”項目“我國對外援助立法問題研究”（２１ＳＧ５７）的階段性研究成果。