城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑研究

林弘濤 田菲

摘要：數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為城市治理帶來了新的思路和方法，能夠有效解決城市快速發(fā)展帶來的各種問題和需求。本文對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的問題及數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段性演變進(jìn)行分析，從技術(shù)迭代、制度體系、轉(zhuǎn)型范圍等角度分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑，以期為城市的現(xiàn)代化治理工作提供參考。

關(guān)鍵詞：城市治理；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；優(yōu)化路徑

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，傳統(tǒng)的城市治理模式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代化大城市的治理需求，迫切需要進(jìn)行治理模式的轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展為城市治理工作帶來了新的契機(jī)，各地政府紛紛將數(shù)字技術(shù)融入城市治理的各個環(huán)節(jié)中，以更好地應(yīng)對城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張帶來的復(fù)雜問題，掀起了城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮。研究探討城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑，對于提升城市治理水平、促進(jìn)城市發(fā)展有著重要意義。

一、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的問題

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展有效推進(jìn)了社會各行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，城市治理領(lǐng)域中也在積極推進(jìn)數(shù)字化發(fā)展。相關(guān)學(xué)者對數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行了大量研究、討論，主要可分成理論、實踐兩個層面，涉及數(shù)字化轉(zhuǎn)型概念、轉(zhuǎn)型范圍、數(shù)字化治理模式、制度框架、實施路徑等多個方面，并取得了豐富研究成果。但目前城市治理中的數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍然存在著較多的問題與不足，有待持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化，深入推進(jìn)數(shù)字化、智能化治理的實現(xiàn)。

（一）理論層面

關(guān)于城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論層面問題主要有兩點：第一，對數(shù)字化轉(zhuǎn)型基本概念的梳理不夠完善。現(xiàn)有文獻(xiàn)中對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型基本概念的分析主要涉及轉(zhuǎn)型動因、轉(zhuǎn)型條件、邏輯分析、實踐困境、風(fēng)險、挑戰(zhàn)、解決路徑等方面，其覆蓋范圍較廣，為城市數(shù)字化治理的實踐活動提供了重要的理論指導(dǎo)，對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。但在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型基本概念的研究分析中，針對轉(zhuǎn)型過程方面缺乏系統(tǒng)化、全面化的梳理與整合。第二，在數(shù)據(jù)賦能方式方面的研究不夠完善。現(xiàn)階段眾多研究文獻(xiàn)主要從數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)要素、數(shù)據(jù)安全、協(xié)同性等角度展開研究分析，涉及公共數(shù)據(jù)資源共享、數(shù)據(jù)安全防護(hù)、數(shù)據(jù)要素跨界流動等內(nèi)容。[1]可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)中對數(shù)據(jù)賦能方式的研究主要集中于數(shù)據(jù)的單向賦能，忽視了數(shù)據(jù)對數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的助推作用，有待進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)賦能方式的理論研究。

（二）實踐層面

從實踐層面分析，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的問題主要包括兩個方面：一是治理模式的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段對于城市數(shù)字化治理模式、方法、路徑的探討和實踐較多，包括城市治理中的整體智治、敏捷治理、雙層嵌套治理等方式，但少有人關(guān)注到城市治理模式的階段性演進(jìn)。[2]在城市治理數(shù)字化過程中，從早期單純強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的階段發(fā)展到越來越重視治理過程，其轉(zhuǎn)變過程具有獨特的意義和價值，值得進(jìn)行深入的分析、探索，但目前城市治理領(lǐng)域缺乏對治理模式轉(zhuǎn)變過程的探討，有必要予以更多的關(guān)注和重視。二是城市空間的發(fā)展與塑造問題。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，城市空間的塑造發(fā)揮著重要作用，但目前學(xué)界對于城市空間未來發(fā)展情況缺乏系統(tǒng)、完善的分析框架，不利于城市空間的塑造與發(fā)展。

二、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段演變

各行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型均是先進(jìn)數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)體系的逐漸融合、適配，最終形成新的體系。這是一個持續(xù)推進(jìn)、動態(tài)變化的過程，在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中也是同理，因此，分析治理模式的動態(tài)演變過程對于推動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)發(fā)展、不斷優(yōu)化有著重要意義。早在20世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念，結(jié)合學(xué)界對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析和解釋，總體可以將城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展過程分為四個階段。

（一）信息化政務(wù)建設(shè)

信息化政務(wù)建設(shè)是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初期階段。在該階段，信息化在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的體現(xiàn)最為明顯，有效提升了企業(yè)生產(chǎn)、交易、管理的效率，帶動了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也推動了城市化進(jìn)程，加速了社會環(huán)境的變革，給城市治理帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)。在此背景下，城市治理受到經(jīng)濟(jì)管理信息化的影響和帶動，開始積極吸收信息化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)成果，嘗試在政府政務(wù)工作各個環(huán)節(jié)中融入信息技術(shù)，構(gòu)建信息化管理制度，以提高城市治理效率，從而滿足新時期下城市治理的緊迫需求。該階段中城市治理的數(shù)字化程度、制度完備性均處于較低水平，數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍也較為狹窄，集中在政務(wù)方面。例如，加強(qiáng)政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)；完善城市政府的信息基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)智能交通、市政管理、社會治安等方面的信息系統(tǒng)等。同時，依據(jù)信息化建設(shè)的進(jìn)度調(diào)整管理制度體系，但由于當(dāng)時的數(shù)字技術(shù)不夠成熟，無法為城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供足夠的技術(shù)支撐，因而該階段城市治理的制度環(huán)境并未出現(xiàn)顯著變化。

（二）數(shù)字化城市管理

信息化政務(wù)建設(shè)階段的重點在于信息化設(shè)施的建設(shè)和技術(shù)的應(yīng)用，而到了數(shù)字化城市管理階段，則將數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點轉(zhuǎn)向城市治理實踐中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍有所擴(kuò)大，其應(yīng)用場景得到不斷拓展，廣泛融入城市公交系統(tǒng)、城市熱線、城市安防系統(tǒng)、城市照明控制系統(tǒng)等不同領(lǐng)域中，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字技術(shù)對城市治理的簡單賦能。[3]目前，國內(nèi)大部分城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于該階段。為了有效應(yīng)對城市發(fā)展、擴(kuò)張帶來的安全任務(wù)加重、社會矛盾增多、群眾訴求多樣化等問題，各城市政府積極運用新興數(shù)字技術(shù)，并不斷更新完善相關(guān)制度體系，利用政策規(guī)范推進(jìn)城市治理的信息化、數(shù)字化發(fā)展，使城市治理有效吸納快速更新迭代的數(shù)字技術(shù)，優(yōu)化城市治理的效率與質(zhì)量，甚至重塑城市治理的制度環(huán)境。例如，上海市政府以數(shù)字技術(shù)為支撐建立一站式網(wǎng)上政務(wù)大廳，對各類城市治理問題進(jìn)行綜合性管理，使城市治理各項工作的管理更加精細(xì)化，服務(wù)更加便捷化。

（三）場景型敏捷智治

在場景型敏捷智治階段，場景和界面成為城市數(shù)字化治理中的新要素，相關(guān)學(xué)者從場景化、界面化的角度研究探索各種條件互動，強(qiáng)調(diào)城市治理的靈活性、敏捷性，使數(shù)字技術(shù)在界面和場景中實現(xiàn)有效賦能，促進(jìn)城市治理相關(guān)部門的高效運轉(zhuǎn)。從數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍和內(nèi)容分析，該階段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型并未進(jìn)行范圍和內(nèi)容上的大幅拓展，而是針對城市治理中的重點領(lǐng)域強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能，深化先進(jìn)數(shù)字技術(shù)在重點領(lǐng)域的應(yīng)用，以有效解決城市發(fā)展過程中的突出問題。該階段以智能技術(shù)的應(yīng)用為重點，以快速更新迭代的智能技術(shù)為支撐，通過軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)分析、安全防護(hù)等各種技術(shù)手段實現(xiàn)智能化管理，提高城市治理中的決策能力、響應(yīng)能力等。場景型敏捷智治是當(dāng)前我國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要發(fā)展方向，部分特大城市開始積極推進(jìn)場景型敏捷智治的建設(shè)，通過試點的方式不斷實踐、探索、積累經(jīng)驗，為實現(xiàn)智能化、場景化、敏捷靈活的城市治理打下基礎(chǔ)。[4]例如，上海市建立 “一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)，有效提高了城市服務(wù)效率和治理效率。

（四）全景式城市善治

全景式城市善治階段突出城市數(shù)字化治理的整體性和協(xié)調(diào)性，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化階段。在此階段，數(shù)字技術(shù)在城市治理中實現(xiàn)高度賦能，相關(guān)制度體系基本完善，數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍覆蓋城市治理的各個領(lǐng)域，基本實現(xiàn)城市治理的全方位智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。全景式城市善治的實現(xiàn)需要經(jīng)過長時間的數(shù)字技術(shù)更新迭代，在實踐中不斷探索新的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用場景，深化數(shù)字化賦能程度，持續(xù)優(yōu)化完善相關(guān)制度設(shè)計，促進(jìn)城市治理的智能化、現(xiàn)代化發(fā)展，優(yōu)化市民的生活體驗，實現(xiàn)城市整體善治。

三、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑

從上述分析可見，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展演變過程受到數(shù)字技術(shù)發(fā)展迭代、制度體系建設(shè)、轉(zhuǎn)型范圍擴(kuò)大等方面的影響，每個階段都展現(xiàn)出城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不同目標(biāo)和追求，體現(xiàn)出不同的數(shù)字化治理水平。應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演變規(guī)律合理分析其優(yōu)化路徑。

（一）強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能

城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要以數(shù)字技術(shù)為支撐，技術(shù)的不斷更新迭代對數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程發(fā)揮著關(guān)鍵性的助推作用。現(xiàn)階段學(xué)界對于數(shù)字技術(shù)賦能方式展開了大量研究，但大部分只體現(xiàn)出了數(shù)據(jù)的單向賦能作用，需要更加合理、審慎地利用數(shù)字技術(shù)，做到揚長避短，將其賦能作用發(fā)揮到極致，持續(xù)推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。城市治理過程中要積極利用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行場景開發(fā)，不斷完善場景內(nèi)容，深化數(shù)字技術(shù)在城市治理重點領(lǐng)域中的應(yīng)用，優(yōu)化城市治理的組織結(jié)構(gòu)。有時數(shù)字技術(shù)更新迭代的速度超出當(dāng)前城市治理的數(shù)字化需求，相關(guān)城市政府部門不能因此懈怠，應(yīng)積極跟進(jìn)技術(shù)發(fā)展的步伐，及時進(jìn)行技術(shù)更新，推動城市數(shù)字化治理的漸進(jìn)性發(fā)展，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的持續(xù)賦能。通過分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段性進(jìn)程，明確當(dāng)前所處的轉(zhuǎn)型階段及未來轉(zhuǎn)型方向，有針對性提升數(shù)字化治理水平。目前，我國大部分城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型處于 “數(shù)字化城市管理”向 “場景型敏捷智治”發(fā)展的階段，所以要考慮到兩個階段的發(fā)展特點，利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化城市治理場景布置和組織結(jié)構(gòu)，建立更加靈活、敏捷的組織機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制，確保能夠及時響應(yīng)城市治理中的各種問題，努力向智治、善治的方向發(fā)展。[5]此外，需要注意的是，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在城市治理中，也存在數(shù)據(jù)安全、隱私安全、數(shù)字鴻溝、算法歧視等各方面的問題，需要加強(qiáng)數(shù)字倫理審查和數(shù)字安全防護(hù)，審慎、規(guī)范地使用數(shù)字技術(shù)，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢的同時規(guī)避其風(fēng)險和安全隱患。

（二）建立完善的制度體系

制度在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中也發(fā)揮著非常重要的作用，合理的政策制度能夠為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)提供動力、支撐和約束，推動城市數(shù)字化治理的科學(xué)發(fā)展。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中，制度體系也在不斷地發(fā)展、完善，為城市的數(shù)字化、智能化治理水平的提升提供了必要的制度條件。要優(yōu)化城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要重視制度體系的構(gòu)筑，做好頂層設(shè)計，充分發(fā)揮出制度優(yōu)勢，使其為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供持續(xù)的推進(jìn)勢能。[6]制度體系需要與城市治理體制、科層體制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。傳統(tǒng)的城市治理體制采用的是以政府為主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理，隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，需要圍繞數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的需求對城市治理體制、科層體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，打通科層體制中的壁壘，建立以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化治理模式，從傳統(tǒng)的條線狀治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閴K狀治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。要提高制度體系的韌性。制度的韌性關(guān)系到制度在實際應(yīng)用中的靈活性與穩(wěn)定性，若制度過度僵化，則不利于數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略的具體落實，進(jìn)入形式化的誤區(qū)。合理的彈性制度能夠擴(kuò)大實踐操作中的選擇范圍和彈性空間，更好地為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支持。

（三）科學(xué)規(guī)劃數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍

城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及各類先進(jìn)數(shù)字技術(shù)及各種城市治理場景，需要投入大量資源、經(jīng)過長期的發(fā)展演變才能逐步得以實現(xiàn)。在此過程中涉及目標(biāo)追求的變化、技術(shù)的迭代、制度的更新、轉(zhuǎn)型范圍的擴(kuò)大等。探尋城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑，必須重視轉(zhuǎn)型范圍的合理規(guī)劃，按照由點及面、由重要到次要的順序逐步擴(kuò)大數(shù)字轉(zhuǎn)型范圍，使城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作得以有序推進(jìn)。需要充分了解城市發(fā)展的突出問題，分析城市治理需求與數(shù)字化治理的適配性，明確城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型當(dāng)前所處的階段及轉(zhuǎn)型方向，吸收相關(guān)工作的成熟經(jīng)驗，評估是否已經(jīng)具備數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和條件，以此為依據(jù)科學(xué)規(guī)劃數(shù)字化轉(zhuǎn)型范圍。數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中需要完善基礎(chǔ)設(shè)施，搭建數(shù)字化管理平臺，需要較高的建設(shè)成本，后續(xù)運行維護(hù)也需要消耗較多的資源，產(chǎn)生較大的財政支出。依據(jù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進(jìn)階段的分析，在實踐中應(yīng)避免盲目擴(kuò)大轉(zhuǎn)型范圍，需要充分結(jié)合實際情況，控制好數(shù)字化轉(zhuǎn)型的范圍和深度，先完成城市治理中重點場景的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，再依據(jù)實際資源、能力以及治理需求逐步拓展轉(zhuǎn)型范圍，使其轉(zhuǎn)型過程更加穩(wěn)定、安全。

四、結(jié)束語

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個長期發(fā)展、動態(tài)推進(jìn)的過程，涉及城市治理觀念和需求的變化、數(shù)字技術(shù)的更新迭代、制度體系的完善、轉(zhuǎn)型范圍的變化等多方面要素。如今我國越來越多的城市積極推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，借助政策制度有效吸收先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，使其賦能于城市治理，能夠有效提高城市治理效率，解決新時代城市發(fā)展與治理中的突出問題，優(yōu)化城市居民生活質(zhì)量。目前，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中仍然存在許多問題，有必要探尋相關(guān)優(yōu)化路徑，應(yīng)當(dāng)充分分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段化演變，明確轉(zhuǎn)型需求，加強(qiáng)技術(shù)賦能和資源投入，不斷完善制度設(shè)計和組織結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃轉(zhuǎn)型范圍，使城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以有條不紊地持續(xù)推進(jìn)。

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作者簡介： 林弘濤，男，漢族，廣東揭陽人，本科在讀，研究方向：城市管理；

田菲，女，漢族，廣東梅州人，本科在讀，研究方向：社會治理。