我國備案托育機構的配置狀況分析

摘要：本研究利用36533條備案托育機構數據，從我國備案托育機構的發展狀況、區域差異以及可及性、均衡性等方面進行分析，力求為增加托育服務供給、優化托育機構配置、促進托育服務高質量發展提供參考。分析結果表明：我國備案托育機構數量總體上呈現出不斷增長的趨勢，營利性托育機構是主體；我國備案托育機構存在明顯的區域差異；備案托育機構的可及性與均衡性因人口密集程度而異。

關鍵詞：托育服務；托育機構；公共服務均衡性；公共服務可及性

【中圖分類號】D632.1? ? ?doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.008

引言

國家統計局的數據顯示，2021年我國全年出生人口1062萬人，2022年這一數據僅為956萬人，2023年進一步下降，僅有902萬人。在出生人口數持續下降的背景下，建立生育支持政策體系，實現適度生育水平成為促進人口均衡發展的重要保障和手段。托育服務是生育支持政策體系的重要組成部分，其有效供給是促進“三孩”政策落地的配套措施之一，不僅關系萬千家庭福祉，而且關乎人口發展戰略的全面實施[1]。托育機構是我國托育服務供給的重要主體，更是托育服務高質量發展不容忽視的因素。2021年國家發展改革委等部門聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》明確提出每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數由2020年的1.8個增加至2025年的4.5個。根據2023年4月25日國家衛生健康委、國家發展改革委在北京召開的全國托育服務工作推進會公布的數據，截至2022年底，我國每千人口托位數約2.5個，這與4.5個托位數的目標還存在著一定的差距。黨的二十大報告提出，要“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”[2]。由此，對托育機構的發展提出更高的要求。而托育機構備案管理，是促進托育機構規范發展以及托育服務高質量發展的重要路徑之一。2019年12月，《托育機構登記和備案辦法（試行）》對托育機構備案提出要求。2021年8月，新修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》從法律層面對托育機構備案進行規定。基于此，本研究擬對我國備案托育機構的配置情況及均衡性進行分析，力求為增加托育服務供給、優化托育機構配置、促進托育服務高質量發展提供數據參考。

一、文獻回顧

托育服務是近幾年人口學、學前教育、行政學、社會學等領域學者關注的重點，相關研究集中在托育服務體系構建與完善[3-4]、托育服務的歷史變遷與發展脈絡[5-6]、托育服務國際經驗借鑒及對我國托育服務發展的啟示[7-9]、普惠托育服務研究，涵蓋普惠托育服務的內涵、實現路徑及保障機制等方面的探討[10-11]、托育服務供給需求研究[12]、托育服務的模式與生育意愿之間的關系研究[13]。綜合來看，現有研究多聚焦在宏觀把握與理論思考，從需求角度研究的多，從供給側研究的較少，而對供給方的托育機構研究則更少。現有關于托育服務供給側的研究主要偏重于托育服務供給的模式變遷[14]以及國際經驗借鑒[15]。少數學者基于某一區域，對家庭式托育服務供給[16]、民營托育機構的空間分布[17]、托育機構的建設缺口及普惠性托育機構的建設壓力[18]進行了探討。但這些探討難以從整體上對托育機構的供給及發展情況進行描繪與勾勒研究，也難以掌握我國托育機構的具體情況及托育服務資源的配置現況。

本研究力圖從三個方面進行分析，旨在把握我國備案托育機構的發展變化及配置情況。第一，通過全國及各省份歷年備案托育機構的數量，了解我國備案托育機構發展變化的基本情況；第二，把握我國備案托育機構的區域差異情況；第三，基于集聚度（備案托育機構資源集聚度、人口集聚度），從可及性及均衡性方面，對我國備案托育機構的配置情況進行分析，比較地理和人口兩個不同要素對各省份托育機構備案情況的影響，從而為我國不同地區備案托育機構的發展和優化配置提供參考。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

本研究以備案托育機構數量為指標，相應數據來自國家衛生健康委官網托育機構信用公示名單（截止到2023年12月31日）的數據。共獲得備案托育機構數據信息36533條，涵蓋31個省（自治區、直轄市）。在集聚度測算中，人口相關數據來自《中國統計年鑒2023》，土地面積相關數據來自民政部官網全國行政區劃信息。

（二）研究方法

集聚度指的是一定區域內某種生產要素或者資源與更大區域范圍內該生產要素或者資源相比的集中程度[19]，該指標可以顯現出生產要素、資源在空間上的優化情況。集聚度的計算過程中，納入了人口要素和地理面積，借此更為客觀地反映區域內不同組間資源配置的情況。在本研究中，我們將集聚度引入備案托育機構資源的分析中，通過備案托育機構資源集聚度來測算其可及性程度。備案托育機構資源集聚度與人口集聚度之間的比值用于測算其均衡性程度。

備案托育機構資源集聚度反映的是某一地區占全國1%的地理面積的備案托育機構數量比例。計算公式如下：

HRADi=（HRi/HRn）×100%/[（Ai/An）×100%]=（HRi/ HRn）/（Ai/An）

其中，HRADi代表某一地區備案托育機構資源的集聚度，HRi代表某一地區的備案托育機構數量，HRn則代表全國的備案托育機構數量，Ai代表某一地區的土地面積，An代表全國的土地面積。

人口集聚度表示的是某一地區占全國1%地理面積的人口數量比例。計算公式如下：

PADi=（Pi/Pn）×100%/[（Ai/An）×100%]=（Pi/ Pn）/（Ai/An）

其中，PADi表示某一地域的人口集聚度，Pi與Pn分別表示某一地域的人口數與全國人口數。Ai與An與前述相同，分別表示某一地區的土地面積與全國的土地面積[20]。

備案托育機構資源的可及性，主要通過HRADi這一指標來判斷，表示該地區備案托育機構資源按照地理面積分布所處的可及性狀態。其中，如果這一指標值為1，則表示處于絕對狀態，可及性好，這是最佳可及狀態。如果這一指標值大于1或者小于1，則表示該地區備案托育機構資源按照地理面積分布處于過剩或不足狀況，可及性分別為較好、較差。備案托育機構資源的均衡性，主要通過HRADi與PADi的比值來測算，表示該地區備案托育機構資源按照人口分布所處的均衡性狀態。如果兩者的比值為1，表示處于絕對狀態，均衡性好，這是最佳均衡狀態。如果這一值大于1或者小于1，則表示該地區備案托育機構資源按照人口分布處于過剩或不足的狀況，均衡性分別為較好和較差的狀況。

具體判斷標準如表1所示[21]。

三、我國備案托育機構的發展狀況

（一）我國備案托育機構的數量及占比發展變化情況

2018—2023年，我國備案托育機構整體上呈現不斷增長的趨勢。從數量上來看，2018年備案托育機構僅有34家，均來自上海市，2021年備案托育機構在5000家以上，2022年、2023年備案托育機構分別高達13475家、15816家。而從分年份備案托育機構數占備案托育機構總數（36533家）的比例來看，2018年備案托育機構數的占比不足0.1%，2019年備案托育機構數的占比達到0.34%，2020年達到4.74%，2021年備案托育機構數的占比達到將近15%。2022年、2023年備案托育機構數的占比分別達到36.88%、43.29%（圖1）。2021年前后，我國備案托育機構數量及占比發生了較大變化。這與2021年8月新修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》從法律層面對托育機構備案進行規定有關。

可見，隨著托育服務發展政策體系的不斷完善以及配套措施的落地實施，我國托育機構逐步走向規范發展。

（二）我國備案托育機構的性質

從備案托育機構的性質來看，營利性托育機構是托育服務供給與發展的主力，2019—2021年營利性托育機構數量占比均在七成以上。具體到各年份來看，如圖2所示，2018年，營利性托育機構占64.71%，非營利性托育機構占32.35%，事業單位性質的托育機構僅占2.94%。2019—2021年，營利性托育機構的占比分別為70.40%、73.98%、73.29%。非營利性托育機構占比則分別為29.6%、23.14%、23.72%。2022—2023年，營利性托育機構的占比明顯下降，分別僅有48.31%、42.31%。事業單位性質的托育機構占比有明顯的提升，分別達到14.11%、26.11%。非營利性托育機構的占比也有不同程度的提升，分別為37.58%、31.58%。可見，非營利性、事業單位性質的托育機構逐漸走向托育服務的舞臺中央。這與近年來我國全方位推進質量有保障、價格可承受、方便可及的普惠托育服務有關。

四、我國備案托育機構的區域差異

（一）省級差異

我國備案托育機構數量的省級差異較為明顯，備案托育機構數量排名在前五位的省份分別為浙江省（6388家）、河北省（4412家）、山東省（4082家）、安徽省（2948家）、江蘇省（2792家），而備案托育機構數量排名在后五位的省份，分別為西藏自治區（15家）、海南省（94家）、天津市（105家）、遼寧省（188家）、北京市（202家）。備案托育機構數量最多的是浙江省，在全部備案托育機構中占到17.49%，而西藏自治區、海南省、天津市，備案托育機構數在全部備案托育機構中的占比均不足0.5%，分別為0.04%、0.26%、0.29%。浙江省、河北省、山東省、安徽省、江蘇省這五個省份的備案托育機構數量占備案托育機構總量的56.47%。這與這些省份對托育服務工作的重視與支持力度較大有關。在33個第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市中，以上五個省份共有13個城市入選，占近40%。在公布的75家2022年全國愛心托育用人單位名單中，以上五個省份共有24家入選，占32%。而在公布的2023年中央財政支持普惠托育服務發展示范項目名單中，在15個省份（每個省份有一個城市入選）中，以上五個省份均位列其中，分別為浙江省（杭州市）、河北省（衡水市）、山東省（濟寧市）、安徽省（合肥市）、江蘇省（蘇州市）。

（二）區域差異

從區域分布①來看，我國備案托育機構數呈現出明顯的區域差異與梯次分布。具體為東部地區>中部地區>西部地區>東北地區。東部地區備案托育機構數高達21455家，占備案托育機構數的58.73%。中部地區備案托育機構數為7710家，雖然位居第二，但與第一位的東部地區還存在較大的差距。西部地區、東北地區的備案托育機構數為6531家和837家，分別占17.88%、2.29%。但是，我們從每千人口對應的備案托育機構數這一數據來看，則呈現出中部地區（0.021）>西部地區（0.017）>東北地區（0.009）>東部地區（0.004）的特點。

另外，從同一區域的內部差異比較來看，無論是從備案托育機構數還是每千人口對應的備案托育機構數來看，區域內部差異按照從大到小的順序，均呈現出東部地區>中部地區>西部地區>東北地區的特點。例如東部地區，從備案托育機構數來看，最高的浙江省，高達6388家，最低的海南省不足百家（94家）。從每千人口對應的備案托育機構數來看，最高的浙江省（0.097家/每千人口），最低的天津市（0.008家/每千人口），差異明顯。

五、我國備案托育機構的

可及性與均衡性分析

前面部分，我們利用絕對數量指標對我國備案托育機構的發展狀況及區域差異進行了分析，但絕對數量并不能完全展現總體水平、特點，也難以把握具體配置情況。因此，我們利用《中國統計年鑒2023》的數據，對各省（自治區、直轄市）以及分區域的備案托育機構集聚度以及人口集聚度進行計算，并對兩者的可及性與均衡性進行分析。根據人口集聚度（PADi），將31個省（自治區、直轄市）劃分為人口密集（15個省、直轄市）、均值（10個省、自治區）和稀疏（6個省、自治區）三類地區[22]（表2）。

（一）我國備案托育機構資源的可及性

備案托育機構資源的可及性與該地區的人口密集程度成正比，即人口密集地區的備案托育機構資源可及性最高、人口均值地區的備案托育機構資源可及性次之、人口稀疏地區的備案托育機構資源可及性最低。人口密集地區的備案托育機構資源，除海南省（0.73）外，其他省（市）備案托育機構資源可及性均較好。湖北省（1.31）、湖南省（1.72）兩個省份的備案托育機構集聚度不足2。北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、山東省、河南省、廣東省、重慶市等省（市）備案托育機構的集聚度均大于2，尤其是浙江省、上海市，集聚度分別高達16.81、13.57。人口均值地區的備案托育機構可及性則較差，除寧夏回族自治區（1.17）、廣西壯族自治區（1.05）、江西省（1.04）外，其他地區備案托育機構的集聚度均不足1。人口稀疏地區的備案托育機構可及性則明顯更差，備案托育機構集聚度最高的黑龍江省，聚集度值僅為0.23，次之的甘肅省聚集度值也僅為0.20，青海省、內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區的集聚度值分別僅為0.09、0.09、0.12（表3）。

（二）我國備案托育機構資源的均衡性

從備案托育機構資源的均衡性來看，人口密集地區的部分省份，備案托育機構的均衡性較好。浙江省備案托育機構集聚度與人口集聚度的比值最高，達到3.75，均衡性較好。河北省、安徽省、山東省、江蘇省、福建省的備案托育機構資源均衡性也相對較好，備案托育機構集聚度與人口集聚度的比值分別為2.30、1.86、1.55、1.27、1.18。人口均值地區備案托育機構的均衡性相對不足，除寧夏回族自治區（1.56）外，備案托育機構集聚度與人口集聚度的比值均不足1，最低的遼寧省比值僅有0.17。人口稀疏地區備案托育機構資源的均衡性呈現出兩極分化的狀態，均衡性最高的青海省，備案托育機構集聚度與人口集聚度的比值為1.60。均衡性最低的西藏自治區，備案托育機構集聚度與人口集聚度的比值僅為0.16。

（三）我國備案托育機構資源的可及性與均衡性類別

我們按照可及性與均衡性程度，將各省（自治區、直轄市）備案托育機構資源劃分為四個類別（表4）：第一類是可及性與均衡性均較好，包括7個省（自治區），分別為河北省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、山東省、寧夏回族自治區。第二類是可及性較差，但均衡性較好，包括青海省、新疆維吾爾自治區。第三類是可及性較好，但均衡性較差，包括10個省（自治區、直轄市），分別為北京市、天津市、上海市、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、重慶市、江西省、廣西壯族自治區。第四類是可及性與均衡性均較差，包括12個省（自治區），分別為海南省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、四川省、貴州省、云南省、陜西省、內蒙古自治區、西藏自治區、甘肅省（表4）。

六、結論與政策啟示

（一）主要結論

1.營利性托育機構是我國備案托育機構的主體

2021年，我國從法律層面對托育機構的備案做出規定，自此，我國備案托育機構數量進入快速增長期。從備案托育機構的性質來看，營利性托育機構是我國備案托育機構的主體，其數量占到半壁江山。而在營利性托育機構中，民營托育機構是主力。由于民營托育機構的規模相對較小、投資回報周期比較長，再加上家長對民營機構的信任度和認可度不高等原因，民營托育機構面臨生存發展問題。在當前托育服務“公進民退”的趨勢下，民營托育機構的生存發展壓力增大，運營風險加大。因此，在托育機構的規范發展以及服務質量的提升中，要進一步關注民營托育機構的發展。

2.我國備案托育機構存在著明顯的區域差異

其一，從區域之間來看，東部地區的備案托育機構數占到總體備案托育機構數的六成，而東北地區的備案托育機構數明顯較低，僅占備案托育機構總數的2.42%。其二，從區域內部比較來看，東部地區的內部差異最大，相較而言，東北地區的內部差異較小。備案托育機構區域差異與各地區自然區位條件、經濟社會發展情況、民眾對托育服務的實際需求情況、托育服務政策、政府對托育服務工作的重視程度以及具體推動實施、措施等有關。

3.備案托育機構的可及性與均衡性因人口密集程度而異

備案托育機構依據地理面積分布的可及性程度與按照人口分布的均衡性程度總體呈現出人口密集地區較好、人口均值地區次之、人口稀疏地區較差的特點。人口密集地區如浙江省、上海市、江蘇省等地，經濟較為發達、社會發展水平較高、對托育服務的財政投入及政策支持力度較大，備案托育機構的可及性較好。相比而言，人口稀疏地區的經濟總體發展水平不高，對托育服務的財政投入及政策支持力度不足，托育服務發展條件有限，備案托育機構的可及性則相對較差。

（二）政策啟示

1.激發民營機構活力，加快推進多元供給

針對民營托育機構面臨的生存發展難題。一是政府可通過政策扶持、資金支持、人員培訓的方式，加大對民營托育機構發展的支持力度，增強其抵御風險的能力。二是將民營托育機構的發展納入普惠托育體系，在幼兒園辦托、社區辦托、用人單位辦托等托育模式中，可考慮通過公辦民營、民辦公助、公建民營的方式，利用購買服務、政府補貼等方式，支持社會化辦托轉普惠，激發民營托育機構參與的積極性，從而促進其發展。三是充分考慮當前人口發展新形勢，統籌配置0～6歲育幼資源，支持生源減少的幼兒園發展托育服務，以增加托育服務供給。同時，要做好現有民營托育機構資源與幼兒園辦托資源之間的有序銜接與調整，找準民營托育機構的優勢特點，做好優勢互補及錯位發展。

2.對標先進學習經驗，加強交流共促發展

區域之間可通過會議、論壇、互訪調研等方式，加強交流與溝通，借鑒托育服務發展較好區域的做法、經驗、模式等。比如：山東省國企引領、用人單位辦托的模式；浙江省以家庭照護、社區統籌、社會興辦、單位自建、幼兒園辦托班等為主，家庭托育點、社區驛站等為補充的以普惠托育服務為重點的“5+X”托育服務體系；江蘇省通過“一縣區一示范”，采用“1+N”模式，“1”即一批示范性托育服務機構、“N”即多家社區嵌入式托育點，支持示范性托育服務機構帶動多家社區嵌入式托育點共同發展。結合地區發展的特點，因地制宜，推進托育服務發展，縮小區域之間發展的差距。而在區域內部，可以通過復制、推廣先進地區的模式、做法，減小區域內部的發展差異。同時，要充分發揮數字化、信息化的作用，構建區域內外的發展平臺，加強信息的共享。

3.增強可及性與均衡性，有力推進供需匹配

目前，托育服務供給以每千人口托位數為指標。但從可及性與均衡性方面考慮，要改變目前單一考慮人口要素的現狀，綜合考慮人口和地理兩個要素，提升資源配置的針對性與精準性。在人口密集地區，應側重考慮人口要素，進行科學測算，實現托育服務資源的供需平衡，提高托育機構配置的均衡性。在人口稀疏地區，則應側重考慮地理要素，提高托育服務資源的地理分布水平與覆蓋率，從而提升托育機構配置的可及性[23]。 同時，從提升托育服務資源精準性、針對性、有效性的實際考慮，應關注各地出生人口情況，以每千3歲以下嬰幼兒擁有的托位數作為指標來考量托育服務資源的供給與配置情況，進而增強托育服務資源的可及性與均衡性，更好地實現托育服務資源的供需匹配。

據統計，我國目前城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為5.5%。而解決托育學位不足這一問題，合適的辦法是，把幼兒園多出的學位作為托位，為2～3歲的幼兒提供托育服務。當前，實施這一政策的阻力有二：一是托育與學前教育，分屬不同部門管理，這需要形成合力；二是幼兒園招2～3歲孩子的經費問題，這需要加以明確，納入財政預算。[24]

4.聚焦重點難點區域，堅持分類精準施策

根據備案托育機構可及性與均衡性分類，針對可及性較好、均衡性較差的北京市、上海市、廣東省等地，要進一步考慮省（市）內不同區域的人口要素，進行托育機構的重點推進與發展。而在可及性與均衡性均較好的河北省、浙江省、山東省、寧夏回族自治區等地，則應考慮從增加數量供給轉向提升服務質量，促進普惠托育服務發展。對于備案托育機構可及性與均衡性均較差的地區，一方面要綜合考慮省（自治區）內不同區域的人口要素與地理要素，做好托育服務資源配置優化；另一方面，要加大調研力度，把握托育機構發展的困難與難題，尤其是備案過程中遇到的難點及痛點問題，減輕托育機構運營風險與壓力，推進托育機構的備案及規范發展，增強其可持續發展能力。

托育服務是我國公共服務的重要組成部分，做好托育服務能增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。我國備案托育機構資源的合理利用與優化配置，要關注區域內外的發展差異、綜合考慮人口與地理雙重要素，根據可及性與均衡性發展的不同，做好分類側重與發展推進，做好托育服務資源供給與需求的平衡。當然，本研究還存在一定的局限：僅是從供給的角度選取備案托育機構，對其配置狀況進行分析，并未從供給需求的角度進行深入探討，難以從總體上把握我國托育服務的供需匹配情況。因此，在后續研究中，將考慮將需求側的數據納入分析中，從供需總量與結構及托育服務模式、服務對象、服務內容、服務空間布局的供需匹配等多個方面，全面分析與把握我國托育服務的供需錯位及匹配情況。同時，還將長期關注我國托育服務的政策進展，把握政策發展變化對我國托育服務供給與質量提升的影響。

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[23] 張文天、李慧、孔凡悅、王權：《基于DEA-Malmquist指數模型的黃河流域醫院運營效率研究》[J]，《中國醫院管理》2022年第11期，第14-17頁。

[24] 熊丙奇：《一年消失1.48萬所幼兒園，為何這既是壞事也是好事？》[DB/OL]，2024年5月11日，https：//mp.weixin.qq.com/s/e7tJ0_0ugbEfhdzZJ1cavA，訪問日期：2024年5月30日。

注釋：

① 根據國家統計局關于東西中部和東北地區的劃分方法，將我國劃分為四個區域：東部地區，包括10個省市，分別為北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省和海南省；中部地區，包括6個省，分別為山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省和湖南省；西部地區，包括12個省（自治區、直轄市），分別為內蒙古自治區、廣西壯族自治區、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區和新疆維吾爾自治區；東北地區，包括黑龍江省、吉林省、遼寧省。

作者簡介：李紅娟，國家衛生健康委婦幼健康中心副研究員。

責任編輯：盧小文

【基金項目】2021年奕陽教育研究院青年學者研究項目“社會組織參與嬰幼兒照護服務的路徑及策略研究”（SEI-QXZ-2021-13）成果。