甘肅“工業(yè)主導(dǎo)型”縣域高質(zhì)量發(fā)展路徑思考

張吉平　李麗莉

[摘要]? 縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，集合了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)方面，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，甘肅省委省政府十分重視縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)為甘肅實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的短板在縣域，潛力在縣域，基礎(chǔ)在縣域。同時(shí)，針對(duì)甘肅縣域發(fā)展特點(diǎn)，提出按照“城市服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型、文旅賦能型、生態(tài)功能型”分類施策精準(zhǔn)壯大縣域經(jīng)濟(jì)系列舉措，而強(qiáng)縣域的根本在于強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)在于強(qiáng)工業(yè)，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)主導(dǎo)型”縣域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)甘肅省跨越式發(fā)展具有重大意義。要堅(jiān)持“工業(yè)強(qiáng)縣”不動(dòng)搖，突破縣域工業(yè)發(fā)展瓶頸；持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)招商引資大突破；大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，完善中小微企業(yè)服務(wù)體系。

[關(guān)鍵詞]? 縣域經(jīng)濟(jì)；工業(yè)主導(dǎo)；高質(zhì)量發(fā)展

[作者單位]? 甘肅省經(jīng)濟(jì)研究院

郡縣治則天下安。縣域經(jīng)濟(jì)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的底部基礎(chǔ)，是高質(zhì)量發(fā)展的支撐，是推動(dòng)形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系重要紐帶，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要環(huán)節(jié)，只有把縣域這一個(gè)體激活、板塊做大，才能更好融入新發(fā)展格局。近年來，甘肅省委省政府著眼大局，把握大勢(shì)，科學(xué)認(rèn)識(shí)省情，就如何在更高起點(diǎn)上推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出重大部署和專門安排，出臺(tái)多個(gè)專項(xiàng)支持縣域發(fā)展的政策措施，明確“縣域強(qiáng)則省域強(qiáng)”發(fā)展理念。而強(qiáng)縣域的根本在于強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)在于強(qiáng)工業(yè)，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)主導(dǎo)型”縣域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)甘肅省跨越式發(fā)展具有重大意義。

甘肅縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體穩(wěn)中有進(jìn)。黨的十八大以來，甘肅縣域經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。86個(gè)縣市區(qū)GDP由2012年的5176.3億元增加到2022年的10509.8億元、翻了一番，年均增長(zhǎng)達(dá)6.7%，縣域規(guī)上工業(yè)增加值年均增長(zhǎng)6.5%，縣域市場(chǎng)主體由79萬戶增加到212萬戶，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成效顯著，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不斷壯大。截至2022年底，甘肅地區(qū)生產(chǎn)總值過百億元的縣域達(dá)到31個(gè)，其中：千億元以上1個(gè)，400億元以上5個(gè)，200億元以上13個(gè)，為甘肅經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

分類施策，明確縣域發(fā)展五大類型。2021年4月甘肅省委省政府印發(fā)《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出到“十四五”末，全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益全面提升，綜合實(shí)力和整體競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)，力爭(zhēng)地區(qū)生產(chǎn)總值300億元以上的縣達(dá)到10個(gè)以上、100億—300億元的縣達(dá)到 30個(gè)以上，居民人均可支配收入年均增速達(dá)到7%，常住人口城鎮(zhèn)化率累計(jì)提高8個(gè)百分點(diǎn)，形成 20個(gè)以上縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)縣、引領(lǐng)縣、示范縣，對(duì)全省高質(zhì)量發(fā)展支撐作用進(jìn)一步增強(qiáng)。《意見》同時(shí)指出，加快培育壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是開啟甘肅全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要途徑，針對(duì)甘肅縣域發(fā)展特點(diǎn)，首次提出了“城市服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型、文旅賦能型、生態(tài)功能型”五種縣域發(fā)展類型。2021年9月，甘肅省加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型的通知》，圍繞五種發(fā)展類型和主體功能定位，結(jié)合發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等，明確了86個(gè)縣（市、區(qū)）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型，每個(gè)縣域賦予兩種發(fā)展類型，其中，城市服務(wù)型20個(gè)、工業(yè)主導(dǎo)型56個(gè)、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型56個(gè)、文旅賦能型23個(gè)、生態(tài)功能型17個(gè)。逐步形成工業(yè)主導(dǎo)促增量、城市服務(wù)拓體量、農(nóng)業(yè)優(yōu)先提質(zhì)量、文旅賦能挖潛量、生態(tài)功能上增容量，聚力做好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“五量”文章的發(fā)展方向。

“工業(yè)主導(dǎo)型”縣域關(guān)鍵支撐作用凸顯。2022年，甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到10509.8億元，較上年增長(zhǎng)9.29%，其中工業(yè)主導(dǎo)型縣域?qū)Ω拭C經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵支撐作用。從各縣域類型GDP總量看，工業(yè)主導(dǎo)型縣域?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8375.66億元，占比最大，為87.09%；其次是城市服務(wù)型，地區(qū)生產(chǎn)總值為5535.45億元，占比57.56%；最小的是生態(tài)功能型，地區(qū)生產(chǎn)總值933.03億元，占比9.70%。從各縣域類型人口數(shù)量看，工業(yè)主導(dǎo)型人口數(shù)量最多，達(dá)1873.28萬人，占比77.14%；其次是農(nóng)業(yè)優(yōu)先型，人口1294.61萬人，占比53.31%；人口最少的還是生態(tài)功能型，281.41萬人，占比11.59%（見表1）。從甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)排名看，排名前50位的縣域均為“工業(yè)主導(dǎo)型+”，其中“工業(yè)+城市”17個(gè)、“工業(yè)+農(nóng)業(yè)”31個(gè)、“工業(yè)+文旅”1個(gè)、“工業(yè)+生態(tài)”1個(gè)。

甘肅縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素

縣域經(jīng)濟(jì)體量偏小，發(fā)展不平衡問題依然突出。2022年全國(guó)百強(qiáng)縣甘肅沒有縣市上榜，第一名是江蘇省昆山市，地區(qū)生產(chǎn)總值5006.7億元，差不多是甘肅縣域GDP總量的一半；最后一名是河南省永城市，地區(qū)生產(chǎn)總值為720.01億元，是甘肅省縣市（不含區(qū)）第一名玉門市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的近3倍。目前甘肅省縣域GDP總量最大的城關(guān)區(qū)1131.06億元，是最小的阿克塞縣的96倍；100億元以下的縣區(qū)55個(gè)、占64%，其中50億元以下的縣區(qū)還有24個(gè)、占27.9%，有3個(gè)縣區(qū)還不足20億元，66個(gè)縣區(qū)生產(chǎn)總值低于甘肅縣域平均水平。

工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，園區(qū)建設(shè)力度仍需加大。2022年，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額84038.5億元，甘肅省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)594.6億元，僅占0.7%；陜西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)達(dá)4600.3億元，是甘肅的8倍左右。同時(shí)，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展建設(shè)也存在差距，從園區(qū)數(shù)量上看，甘肅現(xiàn)有省級(jí)以上園區(qū)54個(gè)，其中國(guó)家級(jí)7個(gè)，省級(jí)47個(gè)，西北5省排在第3位，但相對(duì)于東中部和西南省份，數(shù)量差距較為明顯，山東、江蘇、廣東、四川等省份均超過140個(gè)，最多的河南有184個(gè)。從園區(qū)發(fā)展上看，4個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值最高的是蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)362億元，平均地區(qū)生產(chǎn)總值為220.14億元，只有全國(guó)230個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)平均水平（622.17億元）的1/3。有17個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值不足10億元。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總體表現(xiàn)乏力，發(fā)展?jié)摿ω酱_發(fā)。近年來，甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素和發(fā)展機(jī)遇因素等影響，整體發(fā)展仍然處于規(guī)模較小、創(chuàng)新不足、發(fā)展不平衡和不充分階段。市場(chǎng)主體數(shù)量偏低，截至2022年底，甘肅民營(yíng)市場(chǎng)主體為203.46萬戶，僅占全國(guó)的1.29%（約1.57億戶），且大多數(shù)是個(gè)體工商戶，中小微企業(yè)僅54.73萬戶，占甘肅民營(yíng)市場(chǎng)主體的26.9%。頭部企業(yè)實(shí)力偏弱，從甘肅省工商聯(lián)、甘肅省總商會(huì)發(fā)布的“甘肅民營(yíng)企業(yè)50強(qiáng)榜單”看，排名第一的是正威（甘肅）銅業(yè)科技有限公司，2022年?duì)I業(yè)收入250.52億元，未進(jìn)入全國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)，而陜西有7家企業(yè)上榜，西安邁科金屬國(guó)際集團(tuán)有限公司排名48位，2022年?duì)I業(yè)收入1598.78億元。營(yíng)商環(huán)境有待改善，全國(guó)工商聯(lián)2022年度“萬家民企評(píng)營(yíng)商環(huán)境”結(jié)果顯示，得分前十的省份依次是浙江、廣東、上海、江蘇、山東、北京、四川、湖南、河南、福建，甘肅營(yíng)商環(huán)境綜合得分為62.98分，比全國(guó)低14.41分，排在全國(guó)第28位，在政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等方面均存在不小的差距。

甘肅“工業(yè)主導(dǎo)型”

縣域高質(zhì)量發(fā)展突破路徑

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從本質(zhì)上說就是工業(yè)化的過程，工業(yè)化是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵和核心，按甘肅縣域類型劃分，最多的就是工業(yè)主導(dǎo)型縣域，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的也是工業(yè)主導(dǎo)型縣域，探尋其突破發(fā)展路徑與對(duì)策對(duì)甘肅縣域經(jīng)濟(jì)整體提升意義重大。

堅(jiān)持“工業(yè)強(qiáng)縣”不動(dòng)搖，突破縣域工業(yè)發(fā)展瓶頸。一是明確工業(yè)主導(dǎo)地位，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇與培育再聚焦。積極貫徹落實(shí)《甘肅省強(qiáng)工業(yè)行動(dòng)實(shí)施方案（2022—2025年）》，堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)齊抓，聚焦培育壯大優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)1—2個(gè)，最多不超過3個(gè)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)一步做大做強(qiáng)石油化工、有色金屬、特色農(nóng)產(chǎn)品、中醫(yī)藥精深加工等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新能源、新材料、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)，聚力延鏈補(bǔ)鏈固鏈，堅(jiān)持集群化發(fā)展，切實(shí)把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，走特色發(fā)展之路，不追求“大而全”“廣而多”。

二是持續(xù)推進(jìn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。加快推進(jìn)工業(yè)主導(dǎo)型縣域“一縣一省級(jí)開發(fā)區(qū)”建設(shè)，甘肅56個(gè)工業(yè)主導(dǎo)型縣域目前尚有8個(gè)沒有省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)，謀劃建設(shè)和提級(jí)增效工作刻不容緩。市、縣應(yīng)持續(xù)加大對(duì)園區(qū)支持力度和要素傾斜，堅(jiān)持把園區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)縣域工業(yè)化的主攻點(diǎn)，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應(yīng)，爭(zhēng)取在2025年前新認(rèn)定省級(jí)開發(fā)區(qū)10個(gè)左右，甘肅省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)達(dá)到64個(gè)。

三是跳出思維定式，以融合發(fā)展促進(jìn)工業(yè)提升。一、二、三次產(chǎn)業(yè)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，而這種關(guān)聯(lián)性又影響著三次產(chǎn)業(yè)包括工業(yè)的發(fā)展過程，不能單從發(fā)展工業(yè)談發(fā)展工業(yè)。甘肅文化旅游資源豐富，甘肅省“十四五”規(guī)劃也提出“著力推動(dòng)文化強(qiáng)省和旅游大省建設(shè)”，工業(yè)和旅游業(yè)都有一定的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)齊抓共進(jìn)，探索拓展工業(yè)旅游業(yè)。同時(shí)，以三產(chǎn)的文化創(chuàng)意活動(dòng)帶動(dòng)加工制造業(yè)發(fā)展，通過創(chuàng)意、加工、制作等手段，把甘肅獨(dú)具特色的文化資源轉(zhuǎn)換為各種形式的產(chǎn)品，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展新格局。

持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)招商引資大突破。一是推動(dòng)營(yíng)商“軟”“硬”環(huán)境雙提升。著力推進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加快構(gòu)建以快速路網(wǎng)為基礎(chǔ)的綜合交通運(yùn)輸體系，強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的供給，降低企業(yè)的運(yùn)輸成本。加快建立高效便捷、優(yōu)質(zhì)普惠的市場(chǎng)主體全生命周期服務(wù)體系，深入推進(jìn)“放管服”改革，全面提高線下“一窗綜辦”和線上“不見面審批”“不來即享”“一網(wǎng)通辦”水平，用好“甘快辦”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集中高效審批。

二是出臺(tái)具有縣域特色的惠企政策。在用好用足用活省市一攬子措施的同時(shí)，縣（市、區(qū)）政府應(yīng)在權(quán)限范圍內(nèi)制定完善的產(chǎn)業(yè)扶植政策體系和實(shí)施細(xì)則，拿出基于省、市區(qū)域政策基礎(chǔ)上自己的特殊政策，包括稅收、獎(jiǎng)勵(lì)金、人才引進(jìn)、生產(chǎn)作業(yè)用房和辦公用房的補(bǔ)貼等等，作為區(qū)域政策的一個(gè)補(bǔ)充為企業(yè)入駐打“折上折”，以產(chǎn)生更大的吸引力。

三是圍繞縣域定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精準(zhǔn)招商。招商活動(dòng)要有的放矢，謀定而后動(dòng)，各縣（市、區(qū)）應(yīng)制定明確的招商圖譜，包括建鏈項(xiàng)目、固鏈項(xiàng)目、補(bǔ)鏈項(xiàng)目、延鏈項(xiàng)目等，作為精準(zhǔn)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商的靶標(biāo)，按圖索驥。創(chuàng)新招商模式，推動(dòng)建立“云招商”模式，發(fā)揮甘肅新媒體、市縣網(wǎng)站、公眾號(hào)等媒體平臺(tái)作用，廣泛發(fā)布和收集信息，同時(shí)借助各類展會(huì)、峰會(huì)力量，精準(zhǔn)匹配。

大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，完善中小微企業(yè)服務(wù)體系。一是切實(shí)加大民營(yíng)企業(yè)扶持力度。《甘肅省關(guān)于優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）已于2023年8月1日正式施行，重點(diǎn)圍繞制約甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的12個(gè)方面的突出問題，提出了重點(diǎn)任務(wù)、具體路徑和主要舉措。當(dāng)下，各縣域推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)就是將《決定》落實(shí)落細(xì)，建立支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展實(shí)施細(xì)則，完善中小企業(yè)金融和信貸擔(dān)保體系，積極宣傳引導(dǎo)縣域企業(yè)入駐“甘肅信易貸”“隴信通”等融資平臺(tái)，解決民營(yíng)企業(yè)融資難題，培育壯大市場(chǎng)主體，加快形成公有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

二是完善科技型中小企業(yè)培育機(jī)制。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。要加快研究制定科技帶動(dòng)的政策措施，進(jìn)一步加大財(cái)政在科技方面投入，落實(shí)科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助資金。完善服務(wù)小微企業(yè)的技術(shù)研發(fā)孵化器、實(shí)驗(yàn)室或服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。培育一批在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域有競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的專精特新企業(yè)。

三是建立民營(yíng)企業(yè)人才服務(wù)體系。相較于發(fā)達(dá)地區(qū)甘肅整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)較差，人才吸引力不足，縣域很多民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期面臨“招不到合適的人，來了留不住”問題。積極建立健全人才引進(jìn)政策措施，加大引進(jìn)人才力度，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)鏈招才引才，對(duì)引進(jìn)高層次人才、特殊專門人才可以采取簡(jiǎn)化程序及公開考核招聘的方式進(jìn)行。同時(shí)，重視鄉(xiāng)賢人才資源，積極推動(dòng)本籍人才“回歸”，大力引聚本土外出創(chuàng)業(yè)人員、本地在外就讀大中專學(xué)子、在外鄉(xiāng)紳村賢、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為其回鄉(xiāng)定居、落地項(xiàng)目、回饋鄉(xiāng)梓提供便利。