強(qiáng)省會戰(zhàn)略背景下城市合并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實證研究

李曦方 李學(xué)鋒 李新泉

摘 要：在強(qiáng)省會戰(zhàn)略背景下，尋求與周邊城市或區(qū)縣合并成為有效開拓城市腹地、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、吸引勞動人口的有效手段。然而由城市合并帶來的規(guī)模集聚真的能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嗎？本文以濟(jì)南與萊蕪合并為例，收集2003—2022年山東省各地市、全國15個副省級城市以及江蘇省內(nèi)各地市的面板數(shù)據(jù)，采用合成控制法，分析城市合并前后產(chǎn)生的處理效應(yīng)，評估城市合并政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)省會；城市合并；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；GDP；合成控制法（SCM）；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

本文索引：李曦方，李學(xué)鋒，李新泉.<變量 2>[J].中國商論，2024（12）：-172.

中圖分類號：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）06（b）--05

1 引言

2005年，我國首次提出國家中心城市概念以來，各省摩拳擦掌甚至不惜舉全省之力，力爭所在省會城市入選。國家中心城市居于我國城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的核心位置，在輻射周邊區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、商貿(mào)、金融、交通等領(lǐng)域，發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用。但是目前許多省會城市由于長期受制于城市腹地狹小、人口規(guī)模較小、稟賦資源較少、區(qū)位優(yōu)勢不明顯等不利因素的影響，城市發(fā)展空間受到限制，亟須尋求地域面積的擴(kuò)容與經(jīng)濟(jì)體量上的擴(kuò)張。在此背景下，合并周邊城市或撤縣設(shè)區(qū)成為最直接、最簡單、最高效的解決方式。例如：2011年合肥市合并了巢湖市的部分地區(qū)，2016年成都市合并簡陽市，2017年西安市代管西咸新區(qū)，2020年長春市合并公主嶺市。據(jù)統(tǒng)計，2010年濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)首位度為9.98%、人口首位度為8.47%，在全國27個省、自治區(qū)排名中墊底[1]。為極力扭轉(zhuǎn)“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)省+弱省會”的尷尬局面，2018年山東省政府決定實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略，2019年1月萊蕪市并入濟(jì)南市，2020年濟(jì)南市實現(xiàn)生產(chǎn)總值10140.91億元，2024年濟(jì)南都市圈獲批成為北方第五個、黃河流域第三個國家級都市圈[2]。

2 強(qiáng)省會戰(zhàn)略的相關(guān)理論研究

2.1 政策背景

實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然產(chǎn)物，在培育地方經(jīng)濟(jì)增長引擎、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。早在2011年合肥市就開始實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略；2012年黨的十八大明確提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路；2017年黨的十九大明確提出構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局；2018年濟(jì)南與南京分別官宣實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略；2019年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》厘定了促進(jìn)中心城市與周邊城市協(xié)同發(fā)展的整體思路；2020年習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中強(qiáng)調(diào)要推動城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。至此，我國城鎮(zhèn)化布局上形成了“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協(xié)同發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”的空間組合鏈條[3]，中心城市作為鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)，居于承上啟下的核心地位，探討中心城市高質(zhì)量發(fā)展成為熱門話題。2021年作為“十四五”的開局之年，湖南、河北、福建、江西、廣西、貴州、河南等省份陸續(xù)宣布實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入“強(qiáng)省會時代”。

2.2 理論淵源

馬克思恩格斯認(rèn)為：城鎮(zhèn)起源于勞動分工與生產(chǎn)力的發(fā)展，社會化大生產(chǎn)導(dǎo)致大量勞動力、人口與資源的集聚，刺激了城市數(shù)量的增多和城市規(guī)模的擴(kuò)大[4]；列寧更加關(guān)注城市的“經(jīng)濟(jì)功能”，認(rèn)為城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心[5]。阿爾伯特·赫希曼的不平衡增長論認(rèn)為，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，存在中心城市與其他城市之間差距逐漸拉大趨勢，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，兩者的差距又會逐漸縮小；弗里德曼的中心-外圍理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，中心與外圍形成的二元結(jié)構(gòu)終將被打破，兩者的界限會逐漸消失，最終實現(xiàn)城市一體化發(fā)展；2009年世界銀行結(jié)合新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和新貿(mào)易學(xué)科理論提出3D框架，認(rèn)為集聚、移民、專業(yè)化和貿(mào)易是重塑經(jīng)濟(jì)地理變遷的強(qiáng)大力量[6]。諸如上述城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，為實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略奠定了理論基礎(chǔ)。

2.3 實踐研究

20世紀(jì)90年代以來，我國27個省份中有21個省會城市通過“撤縣設(shè)區(qū)”或“城市吞并”的方式實現(xiàn)了地域規(guī)模的擴(kuò)張，其中有7個省會城市撤縣設(shè)區(qū)次數(shù)達(dá)到4次以上[7]。從合并動機(jī)上講，尋求土地面積擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、吸引高端人才、獲取更多政策支持，提升省會城市的資源承載力、集聚力、整合力和輻射力，是各省份積極進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的初衷；從實施效果上看，部分學(xué)者認(rèn)為城市合并對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到良好的促進(jìn)作用。楊博旭（2023）研究發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)省會戰(zhàn)略下城市首位度的提升，能夠顯著改善區(qū)域創(chuàng)新績效[8]。另一部分學(xué)者則認(rèn)為盲目采取行政劃區(qū)方式的城市擴(kuò)張可能會適得其反。孫斌棟（2023）使用合成控制法得出：首位度越高的城市，兼并周圍縣市更易導(dǎo)致省域經(jīng)濟(jì)效率的喪失[9]。還有部分學(xué)者認(rèn)為城市合并效應(yīng)的發(fā)揮，取決于城市自身客觀條件以及諸多外部限制因素的綜合影響。吳傳清（2022）使用空間計量模型得出：“弱省會”實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略會對本地和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有正向作用，而“強(qiáng)省會”則相反[10]；莊羽（2021）基于省級面板數(shù)據(jù)，證實了城市首位度與省域創(chuàng)新發(fā)展水平之間存在明顯的“倒 U”型關(guān)系[11]。綜上所述，學(xué)者們對城市合并能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尚未達(dá)成一致共識，同時缺少地市級的個案分析，因此，本文所論述的內(nèi)容可以彌補(bǔ)上述研究的不足。

3 研究方案設(shè)計

3.1 研究方法和對照組的確定

本文采用合成控制法（SCM），擬合出未受到合并政策干預(yù)的虛擬“對照組”，與真實情況的“處理組”做對比，能夠有效規(guī)避“對照組”選擇上的主觀隨意性，最大程度地還原濟(jì)南與萊蕪合并前后的經(jīng)濟(jì)走勢，更加客觀評估“合并政策”對“城市經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的具體影響。首先，將濟(jì)南與萊蕪合并前（2003—2018）的各項指標(biāo)數(shù)據(jù)按年份加總，與城市合并后的濟(jì)南數(shù)據(jù)（2019—2022）聯(lián)合，構(gòu)造出“大濟(jì)南”，作為處理組（代碼1）；其次，將山東省內(nèi)除去濟(jì)南和萊蕪的15個城市組合進(jìn)行加權(quán)平均，構(gòu)造出與處理組類似的“虛擬大濟(jì)南”，作為對照組（代碼2至16）。最后，使用Stata軟件，預(yù)測出“對照組”在城市合并之后的GDP走勢，與“處理組”的真實情況做對比，評估政策效應(yīng)。之所以選擇將山東省內(nèi)城市組合作為“對照組”，一方面考慮到強(qiáng)省會戰(zhàn)略的施策范圍主要集中于省內(nèi)區(qū)域，能夠?qū)⒅行某鞘械闹苓叺貐^(qū)產(chǎn)生的虹吸或是溢出效應(yīng)完全的展現(xiàn)出來；另一方面，所有城市均隸屬于一省管轄，能夠最大程度地確保施政方略的同一性與穩(wěn)定性，加上幾乎面臨同質(zhì)化的外部環(huán)境，更能有效排除眾多異質(zhì)性因素的干擾，使得政策評估更加合理、客觀。

3.2 變量的選取和樣本數(shù)據(jù)的來源

本文使用山東省各地市2003—2022年的面板數(shù)據(jù)，時間跨度覆蓋濟(jì)南與萊蕪合并前16年和后4年。以地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）作為結(jié)果變量，選取“戶籍人口、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、人均GDP、勞均GDP、社會消費(fèi)品零售總額、實際使用外資金額”六個指標(biāo)作為特征變量，可以分別從“人口吸引力、工業(yè)化水平、人民富裕程度、勞動產(chǎn)出效率、社會消費(fèi)水平、經(jīng)濟(jì)外向性”六個維度，綜合衡量一座城市的經(jīng)濟(jì)實力與經(jīng)濟(jì)活力。數(shù)據(jù)主要來自山東省統(tǒng)計年鑒以及各市轄區(qū)統(tǒng)計年鑒。變量的描述性統(tǒng)計見表1。

4 實證結(jié)果與可視化分析

4.1 變量平衡性與城市權(quán)重

本文使用Stata軟件中的synth命令，對320個有效樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合預(yù)測分析，在變量平衡圖中，除“實際使用外資金額”變量外，其他變量均距離0值線更接近，由此說明，相較平均預(yù)測，合成控制法下的預(yù)測結(jié)果更為準(zhǔn)確。特征向量貢獻(xiàn)占比分別為勞均GDP（0.3327）、人均GDP（0.3246）、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（0.1972）、社會消費(fèi)品零售總額（0.1188）、實際使用外資金額（0.0252）、戶籍人口（0.0015）。擬合結(jié)果顯示：虛擬大濟(jì)南相當(dāng)于0.461個青島市，0.184個淄博市，0.182個煙臺市和0.173個臨沂市。

4.2 擬合曲線與處理效應(yīng)

從Stata軟件匯報的結(jié)果可知R-squared=0.99827，該數(shù)值越接近1，說明前期擬合的效果越好，即構(gòu)造出的“虛擬大濟(jì)南”與真實“大濟(jì)南”在政策實施前的GDP曲線走勢幾乎完全重合，如圖1所示。2019年城市合并政策實施后，兩者走勢呈現(xiàn)明顯差異，這種差異即為“城市合并”政策帶來的處理效應(yīng)。結(jié)果顯示，城市合并后每年的處理效應(yīng)均顯著為正，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離于0值水平線，說明城市合并政策對濟(jì)南GDP增長起到明顯的促進(jìn)作用，平均每年為濟(jì)南市帶來大約1471.16億元的GDP增量，且增量數(shù)值呈現(xiàn)出“先放大后收斂”的態(tài)勢，表明城市合并給予GDP增長的政策紅利會隨著時間的推移“由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱”，其中在2021年達(dá)到頂峰，處理效應(yīng)為1611.12億元。

4.3 安慰劑檢驗

4.3.1 空間安慰劑檢驗

當(dāng)對照組中的一個城市在合并政策實施前的擬合效果并不好時（即均方誤差MSPE較大），要將其剔除，否則，我們無法排除合并政策實施后的變量差值是擬合不好而導(dǎo)致的，會使得處理效應(yīng)與合并政策無關(guān)。因此，本文將處理前期對照組MSPE數(shù)值大于處理組MSPE數(shù)值兩倍的城市剔除掉，不讓其參與空間安慰劑檢驗，計算出政策處理后與處理前的MSPE比值為0.125，即城市合并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推斷在87.5%的概率水平上是顯著的。從空間安慰劑檢驗圖（見圖2）中可以看到，在合并政策實施之前，處理組藍(lán)色曲線始終圍繞0值水平線上下波動，且與其他曲線纏繞在一起；在政策實施之后，顯著表現(xiàn)為正，且居于所有曲線的最上方。本文剔除不參與空間安慰劑檢驗的城市后，從單期P值結(jié)果表中可知：2019—2022年每期雙邊P值和右側(cè)P值均為0.1，即在90%概率水平上顯著，預(yù)測結(jié)果通過了空間安慰劑檢驗。因此，我們有理由相信：2019年后濟(jì)南GDP的顯著增長是城市合并政策導(dǎo)致的結(jié)果，而不是其他偶然因素。

4.3.2 時間安慰劑檢驗

本文選擇合并政策實施之前的2015年替換2019年作為處理年份，預(yù)測出2015—2018年的處理效應(yīng)分別為45.88億元、14.80億元、126.51億元、265.3億元，數(shù)值均為正且有逐年增大的趨勢，此時期兩條曲線幾乎完全重合（見圖3），但仍然無法完全排除時間因素對濟(jì)南GDP增長的影響，需要通過混合安慰劑檢驗做進(jìn)一步的驗證，從混合安慰劑檢驗P值表可以得出，2015—2018年處理效應(yīng)的雙邊P值和右側(cè)P值均不顯著，這說明即使我們把城市合并政策實施年份提前至2015年，也不會對濟(jì)南市的GDP走勢產(chǎn)生任何顯著影響，因此，可以排除時間因素對政策結(jié)果的干擾，證明存在政策效應(yīng)，原預(yù)測結(jié)果通過了時間安慰劑檢驗。

4.3.3 留一穩(wěn)定性檢驗

采用留一法對預(yù)測結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)定性驗證，主要是通過迭代依次去掉一個權(quán)重為正的城市，重新得到一組新的估計結(jié)果，判斷原預(yù)測值是否處于最大值與最小值之間，若偏離了合理區(qū)間，我們就有理由懷疑是由于某個城市的特殊性，直接驅(qū)動了預(yù)測結(jié)果，進(jìn)而否認(rèn)產(chǎn)生了政策效應(yīng)。經(jīng)過仔細(xì)對比留一穩(wěn)健性檢驗表中的數(shù)值，結(jié)合留一穩(wěn)定性檢驗圖展示結(jié)果發(fā)現(xiàn)：原預(yù)測值在合理區(qū)間內(nèi)，預(yù)測曲線也被完全包裹在新估計結(jié)果之中，因此，原預(yù)測結(jié)果通過了留一穩(wěn)定性檢驗，城市合并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的促進(jìn)作用是可信的。

5 進(jìn)一步的驗證分析

為進(jìn)一步驗證城市合并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，本文采取逐步增加研究樣本的方式，將除濟(jì)南外的14個副省級城市和江蘇省內(nèi)13個城市分別納入研究范圍，數(shù)據(jù)主要來自中國城市統(tǒng)計年鑒、江蘇省以及各市轄區(qū)統(tǒng)計年鑒。

5.1 研究一：人均GDP擬合曲線

基于現(xiàn)有研究數(shù)據(jù)，將人均GDP作為結(jié)果變量，“地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、戶籍人口、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、勞均GDP、社會消費(fèi)品零售總額、實際使用外資金額”為特征變量，擬合人均GDP預(yù)測曲線可知：2019—2021年“虛擬大濟(jì)南”與“真實濟(jì)南”存在較為明顯的處理效應(yīng)，人均GDP在城市合并后得到了明顯提升，支持了原有研究結(jié)論（見圖4）。

5.2 研究二：與副省級城市GDP擬合曲線

副省級城市是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，發(fā)揮著中心城市的重要功能與作用，將濟(jì)南作為處理組，除濟(jì)南、南京以外的13個副省級城市作為對照組，之所以去掉南京市，由于其在2018年同樣實施了強(qiáng)省會戰(zhàn)略。本文基于2003—2021年副省級城市面板數(shù)據(jù)合成“虛擬大濟(jì)南”可知：2019—2021年“虛擬大濟(jì)南”與“真實濟(jì)南”存在較為明顯的處理效應(yīng)，進(jìn)一步支持原有研究結(jié)論（見圖5）；將人均GDP作為結(jié)果變量，擬合出人均GDP預(yù)測曲線可知：2019—2021年“虛擬大濟(jì)南”與“真實濟(jì)南”的人均GDP同樣存在較為明顯的處理效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了原有研究結(jié)論。

5.3 研究三：江蘇省內(nèi)城市GDP擬合曲線

江蘇省和山東省同屬于華東沿海省份，經(jīng)濟(jì)總量常年位居全國第二、第三位，同樣面臨“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省+弱省會”的發(fā)展格局，省內(nèi)GDP第一位置分別被蘇州、青島占據(jù)，兩座省會城市首位度排名同樣常年居于全國27個省會城市的末位，且兩省均在2018年提出實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略，區(qū)別在于濟(jì)南通過與萊蕪合并，實現(xiàn)了行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)體量的擴(kuò)張，而南京未實施類似策略，因而將江蘇省各地市作為參照對象，能夠更直觀地對比出城市合并政策帶來的處理效應(yīng)。本文將南京市作為處理組，除南京外的江蘇省內(nèi)12個城市作為對照組，以地區(qū)生產(chǎn)總值作為結(jié)果變量，選取“戶籍人口、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)流動資產(chǎn)、就業(yè)人數(shù)、人均GDP、社會消費(fèi)品零售總額、當(dāng)年實際使用外資金額”七項指標(biāo)作為特征變量，擬合出“虛擬南京”與“真實南京”對比結(jié)果顯示：2019—2022年未產(chǎn)生明顯的處理效應(yīng)（見圖6），且未通過時間和空間安慰劑檢驗；進(jìn)一步以人均GDP作為結(jié)果變量，擬合出虛擬南京人均GDP曲線與真實情況對比結(jié)果顯示：2019—2022年同樣不存在明顯的處理效應(yīng)，且未通過時間和空間安慰劑檢驗。

6 結(jié)語

6.1 結(jié)論與不足

結(jié)論一：與山東省內(nèi)城市擬合結(jié)果顯示：合并后的濟(jì)南市GDP總量和人均GDP指標(biāo)均得到明顯提升，因而得出在強(qiáng)省會戰(zhàn)略下的城市合并確實能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)論；結(jié)論二：與全國除濟(jì)南、南京外的13個副省級城市擬合結(jié)果顯示：合并后的濟(jì)南市GDP總量和人均GDP指標(biāo)均存在明顯的處理效應(yīng)，印證了強(qiáng)省會戰(zhàn)略對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用；結(jié)論三：南京市與江蘇省內(nèi)12個城市擬合結(jié)果顯示：在同樣實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略的前提下，2019—2022年南京市GDP總量與人均GDP指標(biāo)并未產(chǎn)生明顯的處理效應(yīng)，與濟(jì)南市的結(jié)果不同，間接印證了“城市合并”對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。

不足之處：一是文章僅單一驗證了城市合并政策對當(dāng)?shù)谿DP和人均GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的作用結(jié)果，忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、社會民生、綠色生態(tài)等多個維度的考量，對于綜合衡量一座城市高質(zhì)量發(fā)展水平來講是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；二是文章得出的研究結(jié)論缺少普適性，雖然能夠直接印證部分學(xué)者關(guān)于“弱省會”實施強(qiáng)省會戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點，但是否適用于其他省會城市，有待進(jìn)一步考證。

6.2 建議與展望

綜上所述，城市合并政策在強(qiáng)省會戰(zhàn)略實施背景下確實能夠為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來發(fā)展，但并不意味著單純依靠行政方式的資源聚攏，能夠成為城市經(jīng)濟(jì)獲得高質(zhì)量發(fā)展的“靈丹妙藥”。如果一味地追求中心城市的一家獨(dú)大，不僅會導(dǎo)致與周邊地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，還會自食人口膨脹、交通堵塞、環(huán)境惡化等一系列不良后果，這與我國人民追求美好生活的意愿相違背，也有悖于國家打造中心城市的初衷。在探尋城市高質(zhì)量發(fā)展的道路上，必須遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，形成從中心城市到都市圈，再到城市群的遞進(jìn)式城鎮(zhèn)建設(shè)格局；通過擴(kuò)大教育、文化、醫(yī)療等高品質(zhì)公共服務(wù)供給，不斷完善現(xiàn)代城市服務(wù)體系，努力實現(xiàn)“產(chǎn)城融合、職住平衡、功能完備、交通便利、生態(tài)宜居”的城市建設(shè)目標(biāo)；積極探索城市特色發(fā)展的道路，培育城市特色產(chǎn)業(yè)，挖掘城市特色文化[12]，打造城市特色經(jīng)濟(jì)，樹立城市特色名片，成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的不竭動力。

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