基于國庫視角探討財政預算管理一體化成效及問題

李婷 趙宏蓉

摘要：當前，商業銀行面臨的合規風險日益凸顯，2019年起，財政部門部署推進預算管理一體化建設，給中國人民銀行國庫業務帶來多樣化影響。本文回顧了我國預算管理體系發展進程，梳理了預算一體化建設對國庫工作帶來明顯改變、影響和挑戰，并就新形勢下如何進一步鞏固國庫職能提出了優化策略。

關鍵詞：預算管理；一體化；國庫職能

DOI：10.12433/zgkjtz.20240928

一、財政預算管理一體化概述

（一）我國預算管理體系發展進程

1979年至1993年，我國恢復預算報告與批準制度，建立以《國家預算管理條例》為標志的新預算管理制度，著重加強預算平衡管理和預算外資金管理。

1999年，初步形成了與社會主義市場經濟相適應的預算管理制度，明確預算收入管理的重要性，復式預算體系也隨之形成，同時完成了《預算法》的立法工作，進一步加強了預算平衡與赤字控制和債務管理。

2000年至2013年，預算管理制度逐步健全，這一階段改革的中心及重點是部門預算和支出預算管理，統籌預算內外資金。

2013年至2020年，預算管理制度取得長足發展，完成了新《預算法》的編制和立法工作，在原有基礎上進一步推進預算全過程公開，發揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。

2021年，預算管理一體化系統在全國范圍內上線運行，形成了以信息化手段驅動的現代化預算管理制度。

（二）財政預算管理一體化內涵及優勢

預算管理一體化系統是采取“業務規范+技術控制”的方式，利用各項前沿技術手段，構建財政、單位用戶共同使用的，具有幫助組織實現有效經費管理的一種預算管理整體方案，形成以資金管理為目標，以項目為主線，涵蓋基礎信息，項目信息和數據庫，預算編制、批復、調整、執行、會計核算及決算、財務報告等的業務管理閉環。財政預算管理一體化的優勢在于能夠有效實現全面的財政管理，一是通過提高政府財務管理效率，控制預算成本；二是智能化信息化的管理系統相較傳統的財政管理模式更加適應當前的新發展格局；三是統籌財政管理和統計管理等多維度的監督管理，實現財政資金統一管理。

二、財政預算管理一體化給國庫工作帶來的影響

（一）全面加大預算執行力度

財政預算管理一體化改革相較傳統的財政管理模式能夠在橫向和縱深多方面加大預算執行力度。橫向來看，財政各部門和下級預算單位執行統一的預算管理制度，系統全面地將預算收入以及各類計劃支出統一編入預算，再由各單位對各項收入資金及財政撥款進行統籌安排，有效保障重點項目的資金使用，優化資金使用效率。縱向來看，全國政府預算實現一體化管理，各類資源的分配、支撥、使用進度得到全鏈條追蹤，財政對預算資源的統籌能力得到進一步增強。預算執行信息能夠實時、動態反映，有效加大了預算執行力度。

（二）規范財政國庫現金管理

財政預算管理一體化改革預期效果應體現在財政庫款保障水平的科學平穩波動。一體化系統的上線，實現了預算編制、執行進度、資產與債務管理等流程實現全鏈條順向整合，預算收入、預算支出及財政庫存余額將處于合理可控范圍，對國庫現金管理起到積極的促進作用，階段性將財政庫存資金進行現金管理，能夠發揮政府資金效益最大化。

（三）有效提升會計核算效能

財政預算一體化的推行從源頭上促進國庫會計管理工作向高效化轉型。

一是財政預算收支逐步實現“無紙化”，從源頭上較大程度地縮減了國庫會計核算的手工業務量。

二是有利于國庫集中支付業務電子化管理，資金支付全流程納入一體化系統，業務辦理更加簡便高效，公開透明的支付流程最大限度地避免財政資金管理的漏洞，保障財政資金安全。

三、從國庫視角分析預算管理一體化存在的問題

國庫集中支付制度是現代財政管理的重要組成部分，隨著預算管理一體化的推行，集中支付業務流程進一步簡化，財政資金的使用效率得到有效提升，但依舊存在一定資金風險。

（一）先支付后清算的支付方式有待完善

自我國施行集中支付制度以來，一直采用“先支付、后清算”的支付方式，實踐得知該支付方式能夠防止代理銀行套取財政資金。

2019年，財政部發布《財政部關于切實加強地方預算執行和財政安全資金管理有關事宜的通知》，再次重申國庫集中支付遵循“先支付、后清算”的原則，但規定因各種原因未在支付次日清算的墊款資金僅需向代理銀行支付利息，這就造成了財政超時清算成本較低，因而衍生出個別財政部門要求代理銀行長期為其墊款的現象，該支付方式還有待進一步完善。

（二）代理銀行長期墊款存在資金風險

經過深入走訪調研，發現存在個別地方性法人金融機構作為集中支付代理銀行，迫于財政存款及代理集中支付業務帶來的衍生收益，長期為財政集中支付業務墊款的現象，墊款金額持續高達上億元。由于代理銀行開設的集中支付合約內部賬戶屬于風險級別較高的暫付類賬戶，銀行業務系統對此賬戶采取無任何限制措施，且財政部門未對其地方財政的清算行為作出嚴格要求，預算管理一體化的上線也未能從根本上解決此類問題，容易形成資金風險。

（三）預算管理一體化下財政庫款可能長期處于透支狀態

推行財政預算管理一體化預期達到的理想狀態是實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制，但實際業務運轉過程中，往往存在財政庫款長期透支的現象。財政部門預算執行往往超出其實際財力。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 以河北省為例，2015年～2021年期間財政自給率均處于42%～49%這一偏低水平（見表1），表明河北省地方財政收入較少，持續面臨較大的財政壓力。且財政保工資、保運轉、保民生等剛性支出較大，部分政策性支出較為集中，如年底地方政府集中財力撥付大批量支付農民工工資，此類支出直接導致特定時間下的財政缺口。

以河北省某地市財政局為例，2022年12月底安排代理銀行通過授權支付為其墊付資金金額較大，年末清算日發生庫款不足現象，導致未能進行清算，一定程度影響了國庫及代理銀行的年終決算。

（四）國庫部門對預算執行的動態監管存在滯后性，監管范圍受限

中國人民銀行國庫部門肩負著監督財政庫款支撥的職責，制度規定國庫部門應要求同級財政部門及時提供年度財政預算支出計劃，預算執行中如遇計劃調整應及時提供有關資料，對違反財政制度規定的，國庫部門有權拒絕執行。但隨著財政改革的不斷深入，財政資金的使用范圍和用途不斷擴大，國庫部門難以把握什么是“違反財政制度規定”的用款。

另外，國庫部門通常通過財政部門送達的預算撥款單及資料來監督預算執行情況，預算一體化改革后，電子化支出業務范圍進一步擴大，如辦理集中支付業務時無法及時將每一筆明細支出與預算計劃核對，事實上對預算執行的監督存在滯后性，監管范圍受限。

四、措施建議

（一）制度先行，配套完善預算監督管理制度體系

堅持“強力監管，制度先行”的原則，從不同層面修訂完善相關制度法規。

一是建議聯合財政部門出臺相關業務提示，監督過程中需要重點關注的用款領域，為各級國庫在預算執行的監督過程中提供強有力的制度支撐，進一步強化監督職能，進一步優化支付清算方式。

二是地方層面，各級國庫要嚴格按照各項文件制度履行國庫監督職能，充分發揮監督作用。

（二）信息共享，與財政、代理銀行建立良好的溝通協調機制

一是與財政、代理銀行之間建立良好的溝通協調機制，通過定期召開聯席會議互相交流近期發生的值得關注的情況，溝通解決落實財政預算管理一體化改革過程中遇到的問題，并將好的經驗做法宣傳推廣。

二是建立健全預算對賬機制，建立適應一體化系統的大型數據庫，國庫會計核算能夠真實地反映預算執行數據，因此在規范預算執行的監督過程中要突出國庫會計核算的重要性，以此實現數據的完整性和一致性，從各個層級提升監管效率。

（三）督導并重，增強對商業銀行代理集中支付業務的管理實效

對商業銀行代理國庫集中支付業務的非現場監管是工作的重中之重，建議采取“線上指導+線下培訓”的組合措施，有助于代理銀行業務人員提升業務水平，增強其防范金融風險的整體意識。另外，強化監管力度，督促代理銀行完善內控制度，明確代理集中支付業務墊款資金的掛賬未清算時間及處罰措施，從源頭上杜絕代理銀行長期墊款，增強商業銀行代理集中支付業務的管理實效。

（四）加快國庫信息化建設，推進電子化審核監督，不斷提升國庫非現場監管信息化水平

國庫部門要著力加快信息化建設，運用技術手段推進國庫非現場監管電子化水平。

一是將國庫前置系統與同級財政部門預算管理一體化系統進行定向端口對接，建立預算執行監督模塊，實現對財政部門導入、追加預算的實時監測。

二是探索啟用人行辦理直接支付及TCBS額度錄入功能，直接由國庫將預算資金劃轉至預算單位，剔除商業銀行在業務中端的不穩定性，再運用TCBS系統額度錄入功能，將政府預算導入TCBS系統，系統性實現國庫對預算執行的動態監管。

五、結語

綜上所述，財政預算管理一體化建設改變財政預算管理的執行模式，對中國人民銀行國庫部門產生了多個方面影響，未來將通過加強制度建設、系統建設以及豐富監管手段等組合措施不斷促進國庫部門監督與服務職能在預算管理領域的持續推進。

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