縣城新機遇新承載

王紅茹

郡縣治則天下安，縣域強則中國強。縣城作為我國城鎮體系的重要組成部分，一頭連接城市，一頭連接鄉村，是構建新型城鄉關系，推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的關鍵一環。

人口規模是衡量城市發展的重要指標之一。截至2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量約65%。

2023年末，我國常住人口城鎮化率達到66.2%，和發達經濟體80%左右的水平相比還有較大空間。

2022年5月，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，就縣域經濟發展作出部署。

在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，既是我國國民經濟結構戰略性調整的重要抓手，也是推進新型城鎮化和鄉村全面振興的必然選擇，對于社會主義現代化國家建設全局具有重大現實意義和深遠歷史影響。

如果說我國城鎮化的上半場主要靠大城市推動，那么，縣城正接過城鎮化下半場的“接力棒”，迎來屬于自己的“春天”。

山東省壽光市現代農業高新技術試驗示范基地。受訪者| 供圖

黨的十八大以來，我國縣城蓬勃發展，活力涌動。

在中國十大竹鄉之一的浙江省安吉縣，因竹而美、因竹而名、因竹而興，立足竹子做“竹”文章，全縣立竹量、商品竹年產量、竹業年產值、竹制品年出口額、竹業經濟綜合實力5個指標均名列全國第一；

在被譽為能夠“轉動世界時間”的湖南省衡陽縣，每天產出10萬多只手表，90%出口海外，遠銷世界80多個國家和地區；

在安徽省第一個“千億縣”肥西縣，新能源汽車、高端智能制造、“產學研”一體化大健康等戰略性新興產業集群正在加速發展，制造大縣正變身“智造強縣”……

10多年來，我國縣城建設步穩蹄疾，縣城發展質量明顯改善，以人為核心的新型城鎮化闊步向前。

但是，我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，特色化、差異化是縣域發展的必然。如何發揮不同地區的資源稟賦優勢，找準本地縣域發展的突破口，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

產業發展為新型城鎮化提供內驅力

“你看，我們生活中常見的廢舊鋁材就是這樣變廢為寶的。”河南凱美特科技有限公司（以下簡稱“凱美特”）總經理薛帥鋒興致盎然地向《中國經濟周刊》記者介紹廢舊鋁是如何變成鋁制品的。

在生產車間，只見工人將收來的廢舊鋁制品投入熔爐進行熔煉、精煉、扒渣，合格的鋁水經流槽進入鑄造工序，做成鋁卷，再進行切割加工，新的鋁型材誕生了。

“廢舊鋁就是大家平時喝的易拉罐，家里的鍋碗瓢盆，以及門窗的型材、電線電纜等，我們將這些廢舊鋁制品回收以后，經過多道工藝加工就做成了這樣的產品。”薛帥鋒說。

凱美特位于河南省長葛市大周鎮，這個鎮從“撿廢品”起步，用20年時間逆襲成為許昌市經濟第一的鄉鎮。經濟的快速發展，讓這個戶籍人口7萬多人的鄉鎮，吸引了近萬名外來人口在此就業。

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程，而新型城鎮化，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，以人為本是新型城鎮化的應有之義。

“新型城鎮化與傳統城鎮化的最大不同在于新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，注重保護所有城市居民，尤其是進城務工經商居住的各類群體的利益，加強城鄉融合，與農業現代化相輔相成。”國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心原副主任、教授級高級城市規劃師沈遲接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

中小城市研究院院長、中國社科院城市發展與環境研究中心原主任牛鳳瑞向《中國經濟周刊》記者表示：“城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力和發展動能所在。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。”

近年來，我國加快推進新型城鎮化進程。2019年4月，國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出了深化戶籍制度改革、促進大中小城市協調發展等任務。這對于優化我國城鎮化布局和形態，進而推動新型城鎮化高質量發展具有重大的積極意義。

2022年7月，國家發改委發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》，方案顯示，“十四五”期間（2021—2025年），新型城鎮化最重要的目標之一是提高人口的城鎮化率。

根據《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出的目標，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。

中國國土經濟學會理事長、國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成告訴《中國經濟周刊》記者，要提高城鎮化水平，就要加快推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，要將城鎮作為城鄉融合發展的重要支點，從產業發展、公共服務、體制機制等多方面協同發力，提升縣城和小城鎮的產業承載能力和人口集聚能力。

新型城鎮化強調以縣城為重要載體，重在補短板弱項

縣域經濟可分為縣城經濟、城鎮經濟和農村經濟，現實中，三者是密不可分的，存在著千絲萬縷的聯系。

縣城是指縣政府所在的城鎮，從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。

作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優越、交通便利、人口相對集中、經濟比較發達，是縣域政治、經濟、文化和交通中心。

1997年之前，我國城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后，設市工作基本暫停，城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級市改為市轄區的調整方式。

近年來，對“撤縣設區”的審批一直都敞開綠燈。截至2021年末，全國共有市轄區數量977個，比2011年增加120個。過去10年，眾多縣城變為市轄區，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等10多個城市，已率先進入“無縣”時代。

持續多年的靠撤縣設區擴大行政范圍以達到擴張市區城市規模的熱潮，隨著2022年中辦、國辦發布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），就縣域經濟發展作出部署。《意見》提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”“提升縣城發展質量”“防止大拆大建，貪大求洋，嚴格控制撤縣建市、設區”。

這意味著，曾經以大城市化建設為主的城鎮化，開始轉向以縣域為重要載體的縣域經濟發展主戰場。

此后中央不斷強化縣城的重要性。2023年底召開的中央經濟工作會議提出“推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”；今年的政府工作報告提出，“培育發展縣域經濟，補齊基礎設施和公共服務短板，使縣城成為新型城鎮化的重要載體”。

一系列中央政策釋放的信號表明：縣城，已成為我國城鎮化建設的新風口。

新型城鎮化為何強調以縣城為重要載體？沈遲表示，縣城是中國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，既是我國國民經濟結構戰略性調整的重要抓手，也是鄉村全面振興和新型城鎮化的必然選擇，對于社會主義現代化國家建設全局具有重大現實意義和深遠歷史影響。

牛鳳瑞認為，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，不僅有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局，對于全面推進鄉村振興、構建新型工農城鄉關系、促進新型城鎮化建設意義重大而深遠。

廣東省汕尾市城區汕尾港信利大廈航拍。視覺中國

我國現有1472個縣、394個縣級市，還有一些近期縣改區的遠離中心城市的區政府所在地。龐大的縣域數量，縣與縣之間必然存在較大的差異性。

“從整體看，我國縣域經濟發展并不平衡。有些縣域經濟發展水平高、人口密集、城鎮化程度高，有些縣域經濟發展水平低、人口稀少、城鎮化程度低。即便在一個省內，縣域經濟發展也不平衡，省會城市周邊的縣域經濟普遍發展好一些。”肖金成說。

為消除縣域之間的差異，今年的政府工作報告強調“補齊基礎設施和公共服務短板”，在沈遲看來，這是城市經濟發展到一定階段的必然結果。

“城市是經濟社會發展的產物，但是在經濟發展的過程中，一貫的資本趨利性必然導致效率優先，但是，極端的效率優先，也必然會產生公平性問題和短期行為問題。現在提出補齊基礎設施和公共服務短板弱項，已經認識到過去在追求效率的同時，在公平這方面有所缺失。當然，在補短板的同時，也會有一定的政策或資金傾斜。”沈遲說。

多地加速推進以縣城為重要載體的新型城鎮化試點

為加速推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，各省份紛紛推出試點方案。

在5月9日召開的廣東省委農村工作會議暨深入實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”推進會上，廣東省首批15個以縣城為重要載體的新型城鎮化試點名單公布，分別是：韶關南雄市、河源市東源縣、梅州市蕉嶺縣、惠州市龍門縣、汕尾市海豐縣、江門臺山市、陽江市陽西縣、湛江廉江市、茂名信宜市、茂名高州市、肇慶四會市、清遠連州市、潮州市饒平縣、揭陽市惠來縣、云浮市新興縣。

2023年12月，湖南省發展和改革委員會印發的關于以縣城為重要載體的城鎮化建設省級試點名單的通知，確定衡山縣、邵東市、臨澧縣、桑植縣等18個縣（市）為以縣城為重要載體的城鎮化建設省級試點。

江蘇省昆山市，工作間內正忙碌。視覺中國

湖南省衡陽市衡山縣白果鎮的農技人員在檢查機械化育秧情況。視覺中國

湖南將這18個試點縣（市）分為四大類，即大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城，并且明確，成為省級試點的這些縣（市），“在資金、用地、信貸、項目等方面給予傾斜和支持”。

不只是上述省份，浙江在2023年5月也推出了15個試點，探索縣城強身健體。這15個試點名單包括衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和。這些被委以重任的試點縣，今后將在提升縣城承載能力上率先探索。

“政策試點是我國政府遵循‘由點到面邏輯、以試驗手段制定政策的一種常規性工作方法，也是行穩致遠的政策法寶。各省份推出的試點縣城，符合中央提出的兼具特色和普遍性，既能發揮出自己的特色和優勢，也可以為其他縣城提供經驗借鑒。”牛鳳瑞說。

快速發展的大城市周邊縣城正做出表率

江蘇省昆山市已連續19年蟬聯全國百強縣榜首，這個距離上海市中心僅60公里左右的縣級市，給不少人留下了深刻的記憶。

在肖金成的印象中，上世紀80年代，昆山還是一個靠單一農業經濟發展的窮縣，“當時馬路兩邊全是農田”。

但是生長于湖邊的昆山人，敢于“第一個吃螃蟹”，竟喊出“要發展，靠上海”的口號，將臨近上海這一不可多得的區位優勢，迅速轉化為不可替代的發展態勢。

“昆山作為最靠近上海的地區，經濟發展充分接受了上海的輻射帶動，這是昆山經濟發展取得今天成就的重要原因。”肖金成認為，昆山的發展，上海市的輻射帶動功不可沒。

受大城市帶動的不只有昆山，像河北省固安縣距離北京僅50公里，近年來，憑借便捷的交通，與北京形成“京固同城”優勢，進而斬獲全國投資潛力百強縣市等榮譽稱號。

種種案例顯示，發展大城市周邊縣城，有利于農業人口就近城鎮化。《意見》的第二部分關于“科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向”，將“加快發展大城市周邊縣城”放在了首位。

《意見》提出，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

在肖金成看來，所謂都市圈是超大城市、特大城市和輻射功能強的大城市輻射影響的范圍，輻射半徑一般100公里至150公里。而城市群是多個城市共同輻射影響的區域，范圍更大一些。

“大城市周邊的縣城距離大城市很近，交通便捷，便于接受大城市的輻射帶動。隨著大城市要素成本的提高，產業鏈條向周邊縣城延伸。大城市的交通比較發達，人才比較密集，周邊縣城容易承接大城市的知識溢出和產業轉移。周邊縣城如抓住機遇，通過承接大城市的知識溢出和產業轉移，就能加快發展。”肖金成說。

浙江義烏江東梅湖城市夜景風光航拍。視覺中國

湖南省湘陰縣洋沙湖小鎮。視覺中國

湘陰縣作為湖南省試點的4個大城市周邊縣城之一，近年來表現可圈可點。

湘陰縣距離長沙約78.2公里，距離岳陽約99.9公里，作為岳陽的“南碼頭”、長沙的“北花園”，近年來，湘陰搭乘湘江新區開放領跑的快車，以“一園一城一港區”三大主陣地及“十大標志性工程”建設，為長岳協同發展闖出新天地；朝著“一年打基礎、三年見成效、五年成規模、十年大跨越”目標奮力奔跑。2023年完成地區生產總值421.78億元，同比增長6.8%。

“這些在城市群或者都市圈里的縣城和縣級市，不論是經濟還是公共服務，都是跟中心城市或者大中城市融為一體、互為補充的。大城市周邊就是縣城，只要大城市給這些縣城一點‘顏色，它就能夠綻放出五彩斑斕的光彩。因為倚靠著大城市，不論是產業轉移還是消費，都很容易輻射到縣城。”沈遲說。

特色產業助力培育專業功能縣城

義烏是浙江省轄縣級市，由金華市代管，第七次全國人口普查顯示，義烏常住人口是185.9萬，將義烏列為Ⅱ型大城市。

很多人對20世紀90年代的義烏印象深刻。1991年，義烏小商品市場以10.25億元的成交額站上中國十大市場之首。從此，義烏小商品開始走向全國、走向全世界。

但義烏并不滿足于這些，近年來，義烏堅定不移深入實施“八八戰略”，堅持和深化“義烏發展經驗”，強力推進創新深化、改革攻堅、開放提升，統籌推進三個“一號工程”和“十項重大工程”，世界小商品之都建設邁出堅實步伐。

2023年義烏全市完成地區生產總值2055.6億元，增長8.0%；一般公共預算收入144.3億元，增長8.6%；城鄉居民人均可支配收入為93108元和50828元，分別增長7.1%和8.0%。

“義烏是以市場起家的，40年來一直堅持興商建市，發展市場是義烏最大的特色。從‘雞毛換糖到‘買賣全球，從‘義烏現象到‘義烏發展經驗，經過多年躍變，人們看到了義烏通過市場配置資源讓發展成果惠及百姓、走向共同富裕道路的鏗鏘腳步，也感受到了義烏市場從默默無聞到蜚聲海內外的時代脈搏。”義烏市委宣傳部相關人員向《中國經濟周刊》記者表示。

類似義烏這樣具有專業功能的縣（市）不在少數。《意見》提出，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。

在肖金成看來，專業功能縣城指具有資源和交通優勢的縣城，“如有的縣域擁有礦產資源或旅游資源，有的縣域交通比較發達，還有的縣城位于邊疆地區，負有特殊的使命和功能。可以在國家的支持下，通過建設高水平的產業發展平臺，依托自身優勢發展特色經濟和支柱產業，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城”。

具有資源、交通等優勢，是培養專業功能縣城的特點，沈遲認為，專業功能縣城雖然距離大中城市比較遠，但資源環境稟賦都不差，或者具有交通便利的優勢，像稱為“中國刷業之都”的安徽潛山，依靠生產小小的刷子每年能帶來100多億元的產值，這一類特色縣城，在全國數量不少。

“縣域特色產業是縣域產業分工的產物，即產品在它最適合生產、成本最低的區域生產出來，滿足市場需求，同時也是技術創新和優質的營商環境共同作用的結果。”沈遲說。

發展各具特色的縣域經濟，培育一批農業強縣、工業大縣、旅游名縣，促進農民群眾就近就業增收，因地制宜推進城鎮化進程，已成業內共識。

牛鳳瑞表示，縣域特色產業形成規模，擁有較高市場占有率，是多種因素互相契合、綜合作用的結果。“包括自然資源稟賦，如遷西（京東）板栗、濱州冬棗；傳統技藝傳承發揚光大，如瀏陽花炮、宜興陶器；抓住市場機遇做大做強做精，如曹縣泡桐、民權制冷；其成功的共同秘訣是當地政府和企業家合作形成的良好產業環境。”

有序發展重點生態功能區縣城

“一般而言，我國縣域人口規模和范圍都不大，人口超過200萬人的縣并不多，大多數縣城的人口規模在30萬至50萬之間。像中部和東部大多數平原縣城的人口一般在50萬人以上，這樣的縣城，其發展潛力還是很大的。”牛鳳瑞說。

人口是影響經濟發展的一個重要因素，沈遲認為，50萬人口以下、遠離大城市、自身又沒有資源環境稟賦的這類縣城，其職能相比大城市周邊縣城會更多一些，對周邊鄉村的服務功能也更加重要，“主要是做好民生服務，維護和提高居民的生活水平”。

而人口不足5萬的縣，幾乎都位于中西部省區，面積廣，無論是自然條件，還是社會經濟條件，均遠遠落后于東部發達縣城。

“這類縣城本身的經濟功能非常弱，很難發展起來，只是具有一個縣域的政治中心和醫療中心或教育中心的功能，主要承擔生態功能。”牛鳳瑞表示。

“位于江河上游或生態比較脆弱的地區，稱為生態功能區。為了保護生態環境，盡可能地減少人類的活動，尤其是要限制發展工業尤其是有污染高排放的產業。”肖金成說。

從全國范圍看，被劃為生態功能區的縣域人口數量少，但土地面積大。對此，肖金成認為，這些位于重點生態功能區的縣城應因地制宜推動綠色發展，發展適宜產業和清潔能源，有序承接生態地區超載人口轉移，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。國家應通過完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，保障縣城居民生活水平不斷提高。

《意見》提出有序發展重點生態功能區縣城。推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國建立的財政轉移支付制度，主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，屬于再分配更加注重公平的體現。

對此，沈遲表示：“國家特別是省級財政給生態功能縣城進行轉移支付，主要是因為這些縣城在保護綠水青山方面做的工作較多，財政轉移支付的目的，就是為了讓這些縣城對周邊的鄉村服務好，讓生活在這些縣城的人民，其基本生活品質能夠得到保障。”

責編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn

美編：孟凡婷