大都市遠郊農業地區和美鄉村規劃建設路徑探索

曹菲

摘要：城市遠郊農業為主的普通村莊代表著全國大多數鄉村的普遍情況，缺少了近郊優勢以及資源稟賦后，在“千萬工程”引領下，探索平凡村落宜居宜業和美鄉村的規劃建設路徑具有重要的示范意義。本文以合肥市肥東縣古城鎮黃山社區為例，以縣鄉統籌的鄉村單元化布局為統籌、基于民意的彈性化布點路徑、通過全域全要素整治為切入點、現代農業產業發展為抓手、形成立足土地本地、村民自治引導、全域要素統籌的鄉村環境營建，形成可復制、可推廣的規劃建設路徑。

關鍵詞：和美鄉村；鄉村景觀；村莊規劃；千萬工程

1 研究背景

黨的十九大作出鄉村振興這一重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。村莊是鄉村振興中重點考慮與提升的要素。2021年“中央一號文件”中明確指出加快推進村莊規劃工作。省、市村莊規劃三年行動計劃的發布也突出了村莊規劃在新時期階段，對于村莊發展的重要性。村莊規劃作為國土空間規劃體系下最為基礎的法定規劃類型，是全域國土空間規劃的空間落位和空間管控的重要支撐。隨著國土空間規劃開展的長周期以及城鎮指標的不確定性，很多地區鄉村先行，以村莊規劃為切入口統籌城市開發邊界外土地及相關要素，支撐縣鎮及市級國土空間規劃的可行性和合理性。2024年2月3日，《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》頒布，明確指出“千村示范、萬村整治”工程是推進新農村建設的龍頭工程、統籌城鄉振興“三農”的有效抓手、造福千萬農民的民心工程。全國鄉村振興正如火如荼開展，很多特色鄉村依托自身優質的區位、環境、文化等資源快速發展。但中國約有90%以上的鄉村不具備優勢資源，大多數遠郊地區仍是農業為主的普通鄉村，其代表著我國大部分鄉村的普遍情況。因此探索大都市遠郊農業地區村莊規劃編制路徑對國土空間規劃的合理性構建具有重要意義，也為迫切需要振興發展的普通鄉村提供重要的規劃支撐。

2 遠郊農業地區現狀及存在的問題

縱觀我國村莊發展歷程，經歷過集體建設時期、標準化探索時期、城鄉統籌建設時期，以及鄉村振興導向的提升時期，整體呈現出由培育“點狀”的中心村向整治全村域“面狀”的鎮鄉統籌發展的動態變化。從2010年開展的美好鄉村、美麗鄉村側重中心村的建設，以點突出鄉村特色。隨著縣域鄉村建設規劃、人居環境規劃的開展，逐漸從鎮域考慮全域鄉村的布局和發展，由面統籌點。雖然從全域考慮鄉村的建設，但關注點仍在村莊集居點，側重的依舊是居民點建設和設施的配套。對于村莊之外的要素資源仍缺少“一盤棋”的統籌[1]，尤其對于遠郊農業鄉村，自身缺乏資源優勢，往往在規劃建設中被忽略，形成了以下突出問題。

2.1 規劃統籌缺失

大量村莊處于點狀無序發展或持續衰敗，從宏觀缺少對村莊的類型定位，需發展、收縮或穩定。在發展思路上與縣、鎮及周邊鄉村功能、設施、資源要素等方面缺少協調統籌，對村莊自身的布局發展缺少長遠謀劃。

2.2 產業帶動力弱

遠郊鄉村缺乏城市的輻射和帶動作用，在發展態勢中，依托最原始的農業種植，以低產低效的基礎農業難以帶動村莊進一步發展，導致長期處于停滯或倒退的發展狀態。

2.3 人口流失嚴重

產業與人成正相關態勢，產業的落后必然導致人均收入的低迷，越來越多的勞動力離開村莊涌向城市，以老幼為主的人口結構進一步導致鄉村活力快速降低。

2.4 人居環境落后

遠郊鄉村缺乏城市基礎設施的延伸帶動，鄉村人居環境長期處于原始落后狀態，道路、環衛、環境、公服等方面缺失嚴重，鄉村風貌特色喪失，鄉村的建設處于無序狀態。

3 路徑探索

2003年6月，在時任浙江省委書記習近平同志的倡導和主持下，以農村生產、生活、生態的“三生”環境改善為重點，浙江在全省啟動“千萬工程”，開啟了以改善農村生態環境、提高農民生活質量為核心的村莊整治建設大行動。以人居環境為切入點，提升鄉村品質，從外至內，由內促外地實現鄉村振興。2019年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央農辦、農業農村部、國家發展改革委關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗扎實推進農村人居環境整治工作的報告》，“千萬工程”成為鄉村發展的重要指導，也是宜居宜業和美鄉村的重要示范，以城鄉融合，全域秀美，生態富美，景致精美、內外兼美、康莊健美的和美鄉村規劃建設工作全面啟動[2]。

和美鄉村建設在于通過規劃設計進一步提升和釋放鄉村環境品質和產業，實現鄉村振興。合肥江淮分水嶺地域，崗地起伏，但無山無水，林地植被資源較少，山水資源本底條件十分有限，以基礎農業為主，大量遠郊普通農業鄉村缺少大都市社會資本的參與，也缺少必要的基礎設施帶動，村莊外在發展動力薄弱。在外部因素缺失的同時，大量鄉村農田荒置，第一產業衰弱，缺乏資源本底的第三產業也難以為繼，核心經濟來源依靠粗加工的第二產業。通過實地走訪、問卷調查、影像收集，認為核心村莊關鍵在于地、產、人的資源再激活，將村莊規劃與和美鄉村融合，實現從規劃到建設全路徑探索。

3.1 形成片區單元為基礎的統籌布局模式

充分與上位規劃銜接，傳導縣、鎮層面功能要求，與周邊鄉村從單元層面協調資源要素，形成開放式、集約型、網絡化的空間布局，實現產業發展的集聚、基礎設施的共享、鄉村活力的再激活，從傳統的縱向行政傳導體系向縱向橫向網絡立體交織的體系轉變[3]。

3.2 形成基于村域本底條件的土地利用模式

從整體發展布局上，通過村莊撤并和產業發展以及環境修復等引導土地整治，從而合理地整合破碎零散耕地，使小田變大田，實現耕地數量和質量的雙提升，也保證空間要素滿足未來發展。

3.3 形成基于全域全要素統籌的空間管控模式

以全域全要素統籌謀劃村莊發展，通過地形地貌以及田、宅、水、林、產、景等多要素分重點布局和謀劃；基于數據庫管理，以圖則將國土空間總體管控與片區單元管控相結合，層級傳導，落實剛性管控，探索集約高效的空間管控模式。

3.4 形成因地制宜激活土地價值的產業謀劃方式

對于沒有優勢的遠郊農業型鄉村，應避免盲目的同質化文旅方向，而是強化第一產業能力，從而帶動第二產業，促進第三產業。通過數據庫將產業項目落實到圖斑，落位農業設施布局圖斑，完善道路等市政設施配套。

3.5 基于村民意愿的村莊整改模式

基于村民意愿和訴求，分析人口結構，合理預測人口規模，論證村莊撤并可行性，切實結合村民訴求，形成近、遠期撤并方案，減緩矛盾，增加規劃彈性。對閑置農房積極探索宅基地“三權分置”路徑，在保障農民戶有所居的前提下，積極引導進城農民依法自愿有償退出空閑宅基地，按照人均宅基地指標控制要求，節約集約利用建設用地。

4 案例實踐

古城鎮黃山社區位于合肥市域東北部典型的大都市遠郊地區。在縣域統籌及村莊分類指導上，黃山社區是肥東北部地區農業發展的主戰場，是以農業生產為主導功能的集聚提升類村莊。村莊規劃以問題為導向，通過5大技術方法，使其成為宜居樂土、嶺上明珠。

4.1 分析銜接各級規劃，從片區單元推進鎮、村要素統籌

為更好地促進鄉鎮發展與村莊規劃的融合，充分與上位規劃銜接，傳導縣、鎮層面功能要求，與周邊鄉村從單元層面協調資源要素，形成開放式、集約型、網絡化的空間布局，實現產業發展的集聚、基礎設施的共享、鄉村活力的再激活，從傳統的縱向行政傳導體系向縱向橫向網絡立體交織的體系轉變。黃山社區是縣、鎮層級農業產業發展的重要片區，是鎮級規劃中6個現代農業園之一，與周邊范店社區、陳興社區等村莊形成農業產業發展單元，在農業水系、基礎設施等方面形成共享。因此規劃目標明確以江淮分水嶺地區農業產業發展為基本思路，土地整治和人居環境提升為近期抓手，現代農業與宜居社區為中期路徑，休閑農業與文旅鄉創為遠景構想，探索出廣大平凡鄉村的適宜發展之路，形成可復制推廣的“合肥黃山社區經驗”[4]。

4.2 土地整治與村莊規劃協同開展，形成基于村域本底條件的土地利用和管控模式

合肥市堅持以全域全要素統籌謀劃村莊發展，通過地形地貌以及“田”“宅”“水”“林”“產”

“景”等多因子疊加分析，得出鄉村發展適宜性評價，從而有效識別鄉村本底特點，以科學分析輔助規劃的合理開展。在土地價值技術分析基礎上，黃山社區采用全域土地整治與村莊空間布局融合編制的思路。在要素上通過殘次林地、廢棄坑塘、工業廢棄地復墾、旱改水、增減掛等整治土地。同時從整體發展布局上，以村莊撤并和產業發展以及環境修復等引導土地整治，從而合理地整合破碎零散耕地，使小田變大田，實現耕地數量和質量的雙提升，也保證空間要素滿足未來發展。為更好地引導空間建設，通過數據庫管理，以圖則將國土空間總體管控與片區單元管控相結合，層級傳導，落實剛性管控，探索集約高效的空間管控模式[5]。

4.3 因地制宜定準產業方向，用地落位助力產業發展

產業興旺是鄉村振興的重中之重，也是村莊規劃實用性的重要體現。黃山社區作為沒有優勢的遠郊農業型鄉村，避免了盲目的同質化文旅方向，而是強化第一產業能力，從而帶動第二、三產業發展。依托現狀農業種植和養殖業基礎，以“農業+”為理念，以高標準農田建設和規模化畜牧養殖為抓手，構建高效農業示范、生態農業展示、休閑田園農創三大功能片區，并通過數據庫將產業項目落實到圖斑。落位農業設施布局圖斑，完善道路等市政設施配套。注重鄉村產業的培育過程，明確發展時序和重點。近期結合土地綜合整治，打基礎；中期建立產學研平臺，強品牌；遠期通過農旅產業融合，聚人氣；逐步實現鄉村振興、人口回流，激活鄉村地區產業活力。

4.4 激活閑置土地，共謀共建宜居宜業和美鄉村

規劃開展中基于村民意愿和訴求，分析人口結構，合理預測人口規模，論證村莊撤并可行性，切實結合村民訴求，形成近、遠期撤并方案，減緩矛盾，增加規劃彈性。對閑置農房積極探索宅基地“三權分置”路徑，在保障農民戶有所居的前提下，積極引導進城農民依法自愿有償退出空閑宅基地，按照人均宅基地指標控制要求，節約集約利用建設用地[6]。積極引導農民利用閑置土地，避免二次空心村。對于集體土地，探索由村集體或社會資本通過租賃方式再開發利用，謀劃村莊的更新再生。在宜居宜業和美鄉村的建設思路下，利用閑置廢棄學校，增加黨群服務和村民公共活動功能（圖1），提升公共服務能力，打造多元場景的社區公共場地。在村莊內部以“針灸式”更新方法，摸排可利用微空間，見縫插針布置村民交流活動空間（圖2），結合文化底蘊，注重鄉村風貌，將祠堂周邊打造具有文化屬性的公共空間，營造鄉土文化。重視村落風貌塑造，以江淮風貌對村落布局、建筑高度、色彩、樣式進行把控，改善人居環境，共謀共建產村景人融合的生態宜居社區[7]。

5 結語

在新時代鄉村振興背景下，為破解大都市遠郊農業地區的發展困境，本文以合肥市黃山社區村莊規劃為例，結合問題導向與目標導向，探索以土地資源為抓手、現代農業發展為主的大都市遠郊普通鄉村的發展路徑，摸索出廣大平凡鄉村的和美鄉村建設適宜發展之路，更好地實現“千萬工程”的在地性發展，發揮村莊規劃在空間治理和管控的現代化作用。

參考文獻

[1] 喬路，李京生.論鄉村規劃中的村民意愿[J].城市規劃刊，2015（2）：72-76.

[2] 李玉恒，閻佳玉，劉彥隨.基于鄉村彈性的鄉村振興理論認知與路徑研究[J].地理學報，2019，74（10）：2001-2010.

[3] 劉彥隨，朱琳，李玉恒.轉型期農村土地整治的基礎理論與模式探析[J].地理科學進展，2012，31（6）：

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[4] 陳保祿，董樂，左琰.我國特色村鎮分類體系及管控內容探究[J].規劃師，2021，37（24）：34-39+53.

[5] 田銀生.特色村鎮保護改造的規劃技術革新研究[J].南方建筑，2019（6）：108-111.

[6] 段進，殷銘，陶岸君，等.“在地性”保護：特色村鎮保護與改造的認知轉向、實施路徑和制度建議[J].城市規劃學刊，2021（2）：25-32.

[7] 蔡晶晶，吳希.鄉村旅游對農戶生計脆弱性影響評價——基于社會—生態耦合分析視角[J].農業現代化研究，2018，39（4）：654-664.