基層應急治理共同體的塑造

張軍 李理

摘 要：構建基層應急治理共同體，提升基層應急治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。目前基層應急治理面臨著基層政府治理能力不足、體制機制不暢、公眾參與不足和社會組織參與無序性等問題，亟須縮短應急處突的鏈條，提高決策的適應性，構建共建、共治、共享的基層應急治理共同體。在共同體塑造過程中，通過構建“信任—規則—行動力”的框架，在黨建引領下，以信任價值塑造公共精神，以規則建構推進契約共建，以在地文化環境建構和能力提升的系統工程推動應急治理共同體的行動力塑造，將共同體的功能貫穿于風險研判、處置、應對、恢復于一體的全周期應急治理動態機制中，推動應急治理走向人人有責、人人盡責、人人享有的治理格局。

關鍵詞：基層應急治理；共同體；信任

基金項目：天津市哲學社會科學規劃青年項目“農村老年人群體應對數字鴻溝的社會支持體系研究”（ TJSR21-006）。

［中圖分類號］ C913 ［文章編號］ 1673-0186（2024）005-0093-014

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2024.005.007

應急管理作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著應對突發事件的重要功能。隨著“烏拉時代”的到來，各種可預料和難以預料的風險挑戰層出不窮，傳統安全與非傳統安全問題交織出現，突發事件的發生也日益表現出復雜性、關聯性和極端性等特點。這就意味著基層的風險治理、應急管理不能僅僅依靠自上而下的功能發揮和組織動員，還要充分考量自下而上的協同力量，推動治理力量的整合和治理模式轉型?；鶎由鐓^既是突發事件的直接承擔主體，也是災后恢復重建的第一參與主體，擔負著突發事件先期處置和緊急動員的重要職責。2021年4月28日，中共中央、國務院印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調要增強鄉鎮、街道的應急管理能力，構建多方參與的社會動員響應體系?；鶎討敝卫砟芰Φ奶嵘找媸艿秸跋嚓P部門的重視。近年來，基層在應對公共衛生事件等突發事件過程中，展現出響應迅速、社會動員能力強等顯著優勢；與此同時，基層的應急能力缺失、社會參與不足等問題也日益凸顯，亟須多元力量協同治理。黨的二十大報告對社會治理做出系統論述，明確建設社會治理共同體的重要任務?；鶎討敝卫砉餐w是社會治理共同體的重要組成部分，擔負著應對各類風險事件的重要使命。全力打造共建、共治、共享的基層應急治理共同體，有效發揮基層各方合力，將失序的場域快速恢復正常秩序，成為推進應急管理體系和能力現代化的迫切任務。

一、文獻綜述

國內學術界聚焦于基層應急治理共同體的研究比較有限，主要從應急治理共同體的聯結形式、制度框架、能力建構以及治理效能提升等方面開展研究。在聯結形式和主體力量構建方面，主要包括以黨建引領和以社會力量為驅動力的應急治理共同體構建。在黨建引領層面，有研究者強調黨建引領能夠推動城市社區應急治理共同體的構建［1］，黨組織可以作為社區韌性建構主體力量，形成共同締造過程［2］；在自治、法治、德治基礎上，基層黨組織能夠充分發揮“政治”與“智治”在社區應急治理過程中的引領作用［3］。在社會力量層面上，有研究者將社會組織作為社會應急治理共同體的元主體，強調社會力量擔任的驅動者、吸納者與協調者等角色［4］?；谀芰嫷闹卫砉餐w研究也有諸多觀點，研究者分別從不同的邏輯起點探討共同體的塑造重點。有研究者以共同利益、共同精神和共同責任為邏輯重點構建應急治理共同體［5］，更深入地強調了共同體構建的核心要義；還有研究者強調信任作為重要的樞紐，發揮著共同體構建過程中無可替代的中介作用［6］。從應急治理效能的提升方面來看，有研究者強調以利益關系的框架實現基層應急管理主體關系的秩序重構，進而推動基層應急治理效能提升［7］。還有研究者從政社關系的“賦權模式”視角深層次解構不同類型基層應急治理效能的推動路徑［8］。

德國社會學家斐迪南·滕尼斯最早提出“共同體”的概念。他提出，“只要在人們通過自己的意志、以有機的方式相互結合和彼此肯定的地方，就會存在著這樣或那樣的共同體形式”［9］。在滕尼斯看來，共同體必須是彼此之間相互信任，有共同的價值目標、身份認同和情感歸屬。羅伯特·D.帕特南在探討意大利各地區公民生活時，強調公民共同體要培育更強的公共精神，尋求更大的共同利益，“這樣一個共同體的聯結紐帶是互惠與合作的橫向關系，而不是權威與依附的垂直關系”［10］95。具體到應急管理共同體研究中，國外研究者提出政府的力量比較有限，非政府組織和公民參與可以補充應對災害或危機的專業知識，協同治理成為開展應急管理這一復雜系統工程的關鍵［11］。一些學者強調社區所擁有的社會資源、社會網絡、民眾溝通對應急治理具有正向作用［12-13］，社會組織可以依托其動員能力，有效聯結公共部門與私人部門［14］。在應急治理共同體的具體運轉中，有研究者開始探討如何以法律和相關制度平衡公民、志愿者積極參與應急管理和追究不法行為之間的責任［15］，協同治理法律缺失、合作失靈等問題成為應急治理共同體發展的重要障礙。

以往有關應急治理共同體的探討對本研究的開展具有重要的啟發價值，尤其是在共同體的力量集結和要素分析層面，可以提煉出共同利益、信任集結等要素的重要性。從共同體的整體塑造來看，很多學者都強調情感要素對共同體構建具有重要作用，這種基于共同利益、共同精神、信任等要素的共同體建構對基層應急治理共同體的塑造具有重要的啟發價值，但是尚缺乏秩序或規則層面的介入。從力量集結方面而言，無論是政治動員還是社會動員都有一定的局限性。其中，以社會組織為主導形成的應急治理共同體依托的是短時間內產生的內部聯結關系，雖然對治理效能的提升有一定的正向作用，但是其物資調動能力、社會動員能力以及合法性身份仍然受限，還需要充分發揮政府的賦能和引導作用。

本研究將基層應急治理共同體定義為在突發事件發生前后，為滿足基層社區風險防控、應急響應、應急處置、恢復重建等多元需求，在政府引導下，由公眾、社會組織和其他社會力量互動、合作形成的可持續聯合體。構建基層應急治理共同體的首要任務是探討應急參與主體在風險研判、處置、應對、恢復過程中如何有效集結力量，提升治理效能。本研究認為應急治理共同體的塑造不僅需要價值層面的塑造，也需要更多秩序的維持。一方面，基層社會能否形成持續有力的應急治理共同體，充分發揮先期處置的優勢，需要以有效的組織方式讓不同力量有序參與、積極參與、自覺擔當。另一方面，基層應對突發事件的重要性和基層應急能力不足的矛盾日益突出，迫切希望通過新的建構方式和規則意識補足應急治理的短板。

二、基層應急治理共同體塑造的理論構建

治理共同體的構建是多種要素的耦合，應急治理共同體的構建更需要集結多元主體協調合作的規則要素和情感要素，以有效應對非常態化條件下出現的突發事件。本研究試圖搭建一個邏輯分析框架，以回應基層應急治理共同體應當如何塑造和維持可持續性，形成有效應對突發事件的合力。

（一）應急治理共同體塑造的理論構建

滕尼斯在對共同體論述中強調認同、歸屬感等要素對共同體結合的重要性，而這種相互結合的形式也是建立在一定秩序之上的。認同、歸屬感、秩序等要素都是共同體本身的基本要素。本研究認為應急治理共同體既需要具備信任、認同等共同體建構的基本要素，又要具備符合“應急”本質特點的要素。吉登斯在討論規則與行動的過程中，強調規則“在一方面涉及意義的構成，另一方面則牽涉到對各類社會行為的制約”［16］17，這種制約是包括政治、經濟和法律制度的行為規范。規則是將自發行為轉化為自覺行為的保障性因素，能夠推動行動者開展行動更具有“結構化”，是對行動意義的積極建構。行動者強調，個體必須具備“‘改變既存事態或事件進程的能力［16］13，喪失了這種‘改變能力，那就不能算是一個行動者”［16］13。本研究基于共同體概念中最基本的內涵，在吉登斯的“結構化理論”中關于“行動”“規則”等概念基礎上構建“信任—規則—行動力”的分析框架，其中信任是共同體形成的基礎，規則是約束和保障，行動力是重要支撐。

1.以信任作為共同體的重要內核

在現代社會中，隨著利益和價值多元化的擴展，人與人之間的合作互動往往是基于理性與價值的結合，共同體的意義有了進一步延伸，但是信任和其他相關情感因素依然是共同體的重要內核。吉登斯將信任定義為“對一個人或一個系統之可依賴性所持有的信心”［17］30。他指出，“信任與在時間和空間中的缺場有關……尋求信任的首要條件不是缺乏權力而是缺乏完整的信息”［17］29。在吉登斯看來，信任是聯結信賴與信心之間的紐帶，風險信息的滿足能夠提高民眾信任，形成積極情緒。本研究認為，信任是重要的社會資本，是共同體最重要的變量?，F代社會中，由于公眾之間缺乏有效的互動，導致信任缺失，逐步形成了弱關聯、弱互動的社會關系網絡，無法達成有效的合作。應急治理共同體應具備信任這一重要內核，不斷增強歸屬感，在信任基礎上加強互動和協作，實現共同的治理目標。

2.以規則作為共同體的重要保障

治理效能的一個重要指標是治理成本與收益之間的比重。突發事件的緊急性特點決定了應急治理越早結束，治理成本越低。因而，與其他治理共同體相比，應急治理共同體更需要注重時效性，抓牢先期處置，有效調配時間資源和其他配置性資源。約翰·羅爾斯在其著作《正義論》中強調，“甚至當每個人的行動都由同樣的正義感推動時，由國家來強制推行某些規則的需要仍然存在”［18］。從邏輯上而言，突發事件一旦發生，其影響的不確定性更關乎公眾的切身利益，更容易激發集體行動的價值取向，但是在具體實踐層面上，有很多行動具有盲目性，缺乏有序的組織，極易失去對事件先期處置的最佳時機。規則和秩序的維持則是對治理時效性增強、治理效能提升的重要保障。因而，在應急治理共同體構建過程中，需要一種契約、規則或集體協議來規范不同參與主體的權力，維持行動的有序運行。一般而言，權力實施的重要媒介是資源，不同參與行動主體本身所掌握的資源有較大的差異。政府作為應急治理的重要力量，要挖掘各參與力量的優勢，引導而不是主導其他參與主體加強協作，保障體制機制的順暢運行。

3.以行動力構建作為共同體的重要支撐

按照吉登斯的理解，行動是由行動的反思性監控、行動的理性化和行動的動機激發所構成的一系列過程［16］5-6。共同體要發揮持續性作用，必須不斷激發行動動機、提升行動能力，本研究將這種行動意識或動機的培育和行動能力的提升稱為行動力。在應急治理過程中，各參與主體必須具備參與行動的動機和能力，否則這個應急共同體就無法有效塑造和維持。

首先，動機需要得到有效激發，讓行動者能夠“再生產出‘信任或本體性安全”［16］60。風險的社會放大框架認為，風險的認知受社會、心理、制度和文化等因素影響，這些個體和社會因素在與風險事件的互動過程中，會促成行為反應，放大或弱化對風險的認知，制造漣漪效應，導致次級影響［19］，包括經濟損失、技術污名化等影響。從應急治理層面而言，這些影響帶來的后果是因不同個體本身風險意識的差異導致的風險“知識鴻溝”。除了受“知識鴻溝”的影響之后，從私人到公共追求轉變有很多障礙，“其中的一個障礙就是參與集體行動的成本超過參與人能夠從該行動中獲得的收益”［20］。這種障礙的后果很明顯會出現一些參與人“搭便車”的現象，嚴重影響參與動機的有效激發。帕特南強調，公民參與網絡是“社會資本的基本組成部分。在一個共同體中，此類網絡越密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作”［10］203-204。通過構建公民橫向參與網絡更有助于培育強大的互惠規范，激發參與動機。其次，應急能力的提升是維序共同體運轉的重要支撐。各參與主體在應急治理過程中能力越強，越能夠發揮自身力量，其后續參與應急治理的能動性越強。因而，在動機激發的同時，也有注重各參與主體自身能力的培育。通過努力培育公眾共同活動的場域，以多元方式消除應對風險的“知識鴻溝”，激發公眾維持本體性安全狀態的動機和意識，不斷提升參與應急治理的行動能力。

一是法律保障的缺乏導致社會力量參與的無序性。社會組織在參與治理過程中可以充分發揮其靈活性和調動社會資本等優勢。在參與應急工作過程中，大多數志愿服務組織能夠以道德約束力踐行公共價值，提供相應的服務，發揮了重要的協同作用。但是就目前來看，由于社會力量參與應急社會動員的相關法律制度不健全［21］，信息不對稱、權責匹配模糊等問題嚴重，不能充分發揮在應急治理中的補位作用，秩序與活力之間難以實現動態平衡。很多社會組織在參與災害救援過程中，往往呈現出無序、碎片化參與現象，缺乏參與應急處置的協同性，嚴重浪費應急資源。以社會組織在災害發生后開展的慈善活動為例，以往在應急狀態下由于信息不對稱和秩序混亂等問題，容易出現慈善應急失靈現象，直到2023年12月新修改的《中華人民共和國慈善法》才新增了應急慈善的內容，對突發事件中社會組織開展的慈善活動進行了系統規范，彌補了原有法律的缺失。

二是指揮體系不暢成為應急權力靈活轉變的巨大阻力。從政策上而言，在突發事件發生之后，基層有權調動屬地資源和力量，但是在事實上，常態化條件下以經濟發展為目標的行政體系很難迅速轉變為以應急為目標的體系。在應急狀態下，很多村（社區）“兩委”面對多個部門發布的預警信息，不能有效地統籌調配屬地資源和力量，基層常態化條件下的運行權力與非常態化下應急治理權力出現了嚴重的博弈。

三是協同聯動機制不健全影響多元主體發揮合力?，F代社會分工的趨勢是越來越細化，這就容易帶來條塊分割與協同處理問題的矛盾。由于多元參與主體協同參與的聯動機制不健全，出現信息傳遞不暢等問題，許多社會力量更多的是通過非正式網絡表達利益訴求、提出政策建議，出現對突發事件處置現場政策反饋的阻滯現象。2021年河南“7·20”特大暴雨災害反映出的一個重大問題就是體制機制不暢。盡管鄭州防汛相關部門有多個，但是各機構重疊，不同部門職能沒有充分發揮，出現了責任不清、措施不精準等一系列問題，在與社會力量對接過程中，信息溝通不暢、協調聯動失序，提供人力資源的社會力量與提供物資保障的力量無法有效對接，嚴重延誤救援行動，治理效能嚴重降低。

（三）行動意識缺乏與應急行動力需求的矛盾

從基層角度而言，作為防范風險、事件處置、防止擴散、事后恢復的第一責任主體，部分基層政府在突發事件應對過程中，沒有很好統籌發展和安全之間的關系。公眾和社會參與力量在參與應急的意識和行動力上也有諸多不足之處，部分公眾出現了參與意愿與實際能力之間的張力，有一些公眾甚至缺乏參與意識，參與精神和參與水平都嚴重不足。

一是部分基層工作人員風險意識不足，行動力有限。安全是經濟社會發展的前提，而經濟社會發展是加強安全建設的有力保障。筆者在調研過程中了解到，大部分基層政府、單位和社區都非常重視安全問題，但是這種重視更多的是體現在形式上的重視，缺乏實際的行動力。一些基層干部認為抓安全、抓應急不出成績，短期的投入根本不出績效，出現敷衍了事、搞面子工程的現象。這雖然和突發事件的不確定性有很大關系，也在很大程度上體現了一些領導干部嚴重缺乏風險意識和底線思維。

二是公眾過度依賴政府應急，缺乏實際行動力。應急管理一直以來被認為是非常態化條件下的治理，一些災害帶來的巨大沖擊性和不確定性決定了災害治理需要專業應急力量的介入，讓部分公眾持有“專業的事交給專業的人來干”這種思想，這就給應急治理貼上了“專業”的標簽，忽視了非專業力量參與應急的重要性。以往以自發、彈性為基礎的村社應急模式轉變為更加理性、更加依賴政府的應急模式。再加上部分公眾對風險認識的局限性，在面對突發事件時容易出現習慣性恐慌情緒，甚至產生抵觸心理，更多的是擔任“被動員”的角色。這種公眾自身缺乏行動力、缺乏危機合作意識、過度依賴政府應急理念的形成，給應急工作帶來了極大的負擔，嚴重影響應急效能的提升。

（四）應急的迫切性和參與主體能力有限性的矛盾

2018年機構體制改革以后，應急管理部成立，但是隨之而來的資源調度乏力、人才缺失、體制不暢等問題在很大程度上影響突發事件的及時處置。政府、社會組織和公眾在應急過程中存在的能力短板嚴重影響應急治理的效能。

一是基層政府專業應急能力有限。在應急過程中，基層承擔屬地責任，但是卻面臨著自上而下的應急能力遞減與壓力遞增的過程。一方面，基層政府工作人員在常態化場域下工作任務非常繁重。很多工作人員身兼多重身份，缺乏應急相關的知識儲備和能力，所掌握的應急治理權力、治理資源、專業應急人才非常有限，與被賦予的應急能力嚴重不匹配。另一方面，一些基層政府科層化問題嚴重，信息傳送程序單一，面對緊急情況時仍采取臨時性的應急決策模式，決策的靈活性和反應性不足。

二是公眾參與能力較弱。由于不同村社的自然稟賦和內部資源存在很大差異，居民的自組織能力和自身基本的應急能力也有很大的懸殊。在突發事件發生時，居民如果有較強的自組織能力，能夠及時響應，有序地展開自救和互救，降低風險。但是，由于很多居民缺乏應急基本素養，系統化的應急知識教育培訓和應急演練不足，自救、互救的知識十分有限。一些社區自發組織的應急力量具有一定的無序性，社會化組織程度較低，自救、互救能力總體薄弱。2023年11月發生的山西呂梁永聚煤礦重大火災事故造成了重大的人員傷亡，一個重要的問題就是人員缺乏公共安全意識，自救互救能力不足，錯失了先期處置的時機，引發了后續的災情。

三是社會組織專業應急能力差異化嚴重。目前很多參與應急救援的社會組織中，除了具備專業能力的救援類社會組織之外，其他社會組織參與應急救援的專業化程度差異比較大，能力和水平參差不齊，很多社會組織的應急能力相對比較薄弱。在以往突發事件的應對過程中，一些社會組織在災難發生之后再進行緊急培訓上崗，耽誤了救援的先機。

總體而言，突發事件的緊急性、擴展性、破壞性決定了在治理過程中更強調決策的適應性，以便高效有序地達成事件處置和恢復狀態的目標。這種決策調整的靈活性和反應性依賴于多方力量的合力。無論是政府主導的應急治理模式還是社會組織自發參與的模式都具有很大局限性。完全以政府為主導的應急結構和功能無法有效應對風險和突發事件，而僅靠社會力量也無法充分調動更多資源和人力參與應急。應急管理現代化既需要建設強大的國家，也需要培育強大的社會［22］。因此，必須充分調動社區應急志愿者、社區工作人員、社會工作機構人員、社會組織人員、社區黨員干部、群眾等多元主體共同參與。這種多元主體結構的塑造需要以信任為基礎，以規則為保障，以行動力為可持續發展動力。要按照“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，完善社會力量和市場力量有序參與機制［23］，進一步推進專業化與社會化力量相結合，構建強大的應急治理共同體，讓治理體系的具體組織架構持續有效發揮作用，不斷提升應急治理的預見性、精準性和高效性。

四、基層應急治理共同體的建構路徑分析

本研究認為，信任、規則和行動力共同促成了基層應急治理共同體的建構邏輯，實現功能、效率以及價值的有效契合。其中信任是實現共同體基礎牢固的最大變量，規則是保障應急治理共同體實現基本功能的第一要素，而行動力推進則是應急治理共同體處置突發事件全周期過程中的可持續運轉能力，這三個要素之間互聯互通，相互促進。信任和規則要素的推進可以為行動的開展提供基礎和保障，而行動力的提升又進一步增強了共同體中的信任水平，保障規則的持續有效實施。

（一）以信任價值塑造公共精神

帕特南指出，“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大”［10］201。在突發事件與環境交互作用下，信任文化的嵌入有助于重構安全框架。我國從先秦時期就有知幾察微、持危安危、御災救荒等風險治理思想，災害文化思想在不同時期和不同地域特點各異，對現代社會的災害文化培育具有重要的啟發。在社會分工不斷細化和風險不確定性的現代社會中，加強對信任文化的培育和價值塑造，不斷提高認同感、信任感和歸屬感，有助于筑牢基層應急治理共同體的合作基礎。

1.以精細化服務和公平的決策機制提高認同感

一方面，要推進政府參與應急工作的精細化、精準化，加強民主協商，暢通多元主體利益表達渠道，改變部分群體在權利、資源可得性差的局面，讓公眾對基層政府有更多的認同和信任感，進而帶動社會組織、企業等多元主體提升參與應急治理的積極性和主動性。另一方面，要充分發揮黨建的優勢，強化基層黨建的戰斗堡壘作用，通過黨建賦能基層社區屬地管理，加強信息和資源共享，構建公平的決策機制，有效集結和協調多元主體力量。習近平總書記強調，“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統，這個系統的核心是中國共產黨”［24］。應急治理共同體的構建強調參與主體的多元化，主體可以有多個，中國共產黨是領導核心，多元主體必須在黨的領導下發揮作用。要以基層黨組織為核心，不斷創新與群眾的互動形式，了解不同利益主體的訴求，提供精細化服務，加強不同參與主體之間的利益整合，努力塑造共識，提升多元主體的認同感。

2.以信息的持續暢通和共享提高信任感

信任感的實現是推動共同體構成的基礎，而滿足各參與主體對信息的把握是有效控制風險認知放大或弱化的基礎，是增強信任感的重要保障。一方面，要增強信息透明度。在突發事件發生之后，要及時有效地給予公眾了解信息、參與溝通、表達利益訴求的權利，暢通線上、線下信息傳遞渠道，不斷提升公眾對共同體的信任感，調動參與應急治理的主動性和積極性。另一方面，要不斷加強科技支撐，在信息安全的前提下，推動信息共享與技術支持，暢通各參與主體的應急數據信息，有效縮短應急處突的鏈條。要針對重點點位實時監控、研判分析，協調各方應急力量，保障對城鄉重點設施的有效監測和區域間、部門間的信息暢通。

3.以社區互動網絡的構建增強歸屬感

深度的關系嵌入對嵌入雙方的信任關系、互動程度具有積極正向的影響［25］。社區居民本身有守望相助的思想，但是不同社區信任程度和凝聚力存在差異，要通過社區居民的有效關系互動，加強關系嵌入和道德約束力的構建，重塑基層社區的信任網絡，形成自身與所在地域之間穩定恒常的本體性安全狀態，避免更多的焦慮和不確定性。村莊或社區“兩委”班子成員要通過組建小組、召開座談會等形式，加強聯系群眾，將基層應急與社區規劃有效結合；通過提供集中有效的社區資源，加強互惠規范，培育和激發公共精神，塑造社區生活的共同體，不斷增強公眾的歸屬感，充分調動公眾對參與應急治理的積極性。

（二）以規則建構推進契約共建

規則的建構是保障社會組織、企業以及社區等主體合法合規參與應急治理的抓手，是對利益的約束。通過實現共同體的規則建構，可以推進應急治理全過程的規范化運轉，達成共同意志的契約共建過程，創造穩定的行動環境。

1.充分發揮政府的規范和引導作用

一方面，加強制度賦權。政府要從法理層面規范參與主體的結構形態，從頂層設計進行統籌規劃，打造社會組織、企業、公眾等主體合法參與應急治理的平臺，開發和完善街鄉鎮、社會組織、企事業單位、村社區參與應急的合作計劃項目，明晰各參與主體的權責。要完善和落實相關法律、法規，明確政府和其他多元主體在應急治理全過程中的權利和義務。通過推進機制透明靈活，保障社會組織的本地合法性和制度合法性，積極引導和拓寬社會組織參與應急治理的渠道，讓社會組織在合理的制度范圍內發揮創新精神，改善工作方法。另一方面，加強經費保障。經費缺乏是制約應急工作順暢發展的重要因素。要加強政府與社會力量的協作，強化應急資金投入的長效機制，加大對基層應急資金的投入，保障物資、技術儲備到位。努力加快“平急兩用”公共基礎設施建設，大力改善智慧應急軟實力。要通過加大對基層應急工作者的培育和培訓，提升應急治理參與主體的應急處突能力。

2.推進共同體組織架構暢通

一方面，理順應急治理組織網絡中的主體間關系，健全應急治理的責任體系和聯動機制。社會組織和其他參與主體應該明確自身職責范圍，高效切換常態化與非常態化的功能定位，將責任落實到人、落實到具體單位。相關行業部門要抓好一崗雙責，保障組織架構的順暢。另一方面，必須橫向暢通風險防控的指揮關系，減少指揮層級，提高風險的整體應對效率。要實現常態治理與應急治理能力的相互融合與同步提升。通過加強風險研判，不斷提升決策的適應性，縮短應急決策的程序鏈，實現應急治理在多部門、多元主體中的“有急能應、有急必應”，避免因復雜繁瑣的審核流程導致風險升級。

3.抓好網格化管理

重大突發事件中的關鍵、重要的信息往往在現場、在基層、在涉事主管部門中，輿情的發酵和關鍵信息的傳播也往往是自下而上發酵。必須加強網格化管理，賦予公眾在社區參與應急治理的相應職責，將基于實踐的地方性知識體系與專業知識體系有機結合，以專業化和社會化合力推動基層常態化排查，加強對風險點和風險源評估，完善基層防范的基礎設施。明確每個網格的應急治理責任人，細化責任條塊，以網格化的方式持續加強應急治理工作的宣傳、培訓和演練，加大對社區微信群、短視頻平臺中突發事件信息傳播情況的監管和正向輿論引導。

（三）以文化環境培育和能力提升推動行動力塑造

提升應急共同體的實際行動力是一項系統工程，需要不斷地加強應急文化的培育、應急能力的提升以及應急可持續性的建構。其中，應急文化環境是推動共同體有效行動的重要載體，應急能力的提升是推動應急共同體行動的重要保障。

1.以“在地化”的應急文化培育調動參與意識

任何一個突發事件都可能形成一個災難鏈條，產生次生事件。通過加強事先預防，培育應急文化，能夠有效地打破災難鏈條，把握應急治理的主動權。首先，借鑒國際先進經驗、理念和方法，不斷加強應急文化環境的培育，提升風險防范意識，構建共同體的文化凝固劑。通過借鑒國外學校開展的地毯式“危機教育”和國際上標準的應急管理經理人課程等措施，不斷提升全民公共安全教育，培育“自己的生命自己守護”的理念。其次，加強基層村（社區）應急小組的建設，有效掌握各自地區的地方性知識。在突發事件處置過程中，地方性知識對事件的先期處置和善后恢復發揮著重要的作用。目前山區農村山體滑坡等地質災害頻發，城市的多業態混合場所存在許多消防安全隱患、燃氣泄漏、電動車違規充電等問題，要加強對不同基層地區脆弱性的評估，建立詳細的風險臺賬。要充分運用安全教育基地、應急場館，不斷豐富和完善應急科普資源庫，加強應急安全教育和宣傳，讓全體社會成員共享應急文化。

2.以完善的預案和持續的演練提升應急治理能力

不同參與主體能夠在自身需求與外部環境的相互作用下形成合作動機和強烈的集體行動意識，而應急治理能力的提升則需要從預案掌握和定期演練等層面著手。要不斷完善應急的理念和思路，強化賦能意識，充分發揮企業、社會組織、社區和居民等參與主體的創造、創新精神，通過共同熟悉基層預案，加強對預案內容的調整與完善，落實應急治理的預案臺賬。通過定期培訓的方式，培育基層社區的災害信息員，不斷提升基層辨識風險源和脆弱點的能力，以風險防范能力的增強掌握對不確定性風險的主動權。通過相關部門牽頭，以村莊或社區為單位組建應急治理的基層小組，開展不同災種的應急演練，借助真實案例、情景構建等方式提高對應急治理的重視程度和參與度。除此之外，還要不斷提升溝通能力。溝通是貫穿應急治理全過程的要素，有效的溝通能夠推進應急治理過程暢通和效能提升。要在政府的引導下，加強參與主體各方的積極互動，不斷提升各參與主體溝通能力，將橫向溝通和縱向溝通的有效結合貫穿于應急治理共同體參與治理全過程。

3.以監督體制保障共同體行動的可持續運轉

我國傳統應急管理體制的一個突出特征是政治動員，很容易出現過度動員、運動式治理、成本過高等問題［26］。政府和相關部門要抓好典型案例，總結復盤，不斷吸取教訓，總結應急治理處置過程中的經驗。要建立有效的監督體制和問責機制，定期加強監督評估，通過實現精準服務、精準問責的有機結合，避免出現“問題”連坐，實現應急服務與精準執法相統一，以便更好地維護參與主體在應急治理過程中的合法權益。除此之外，激勵機制也能夠不斷增強行動的持續性。要形成一體化的應急宣傳矩陣，對作出突出貢獻的參與主體給予物質、精神等層面的獎勵，增強參與主體的獲得感和歸屬感，進而調動多元主體持續參與應急的積極性。

五、總結與思考

本研究認為，基層能否有效集結多元力量，提升應急治理能力，在很大程度上決定著應急響應的及時性和應急資源配置的有效性，最終影響應急治理效能和國家治理現代化水平。僅靠政治動員、社會動員或自發參與的治理模式無法適應基層應急治理面臨的力量不足、體制缺失、秩序失衡等問題。基層應急治理共同體的塑造，要基于“信任—規則—行動力”框架的體系、價值內核和能力提升，以價值塑造、規則構建、網絡互動、能力適應性以及在地文化培育等要素鑄牢共同體的根基，不斷提升治理效能。在這個共同體中，可以根據不同參與主體的特性和優勢，實現權責匹配，充分發揮不同參與主體合力，不斷提高決策的適應性，增強應急治理效能。

面對無處不在的風險，我們必須堅持總體國家安全觀，不斷增強憂患意識和底線思維，不斷發揚斗爭精神，提高斗爭本領，有效應對各類風險挑戰。必須將中國共產黨的領導放在最核心的位置。通過推動黨建引領，能夠發揮中國共產黨凝心聚力、統攬全局的強大優勢，在政治、組織、思想等方面發揮有效的兜底功能，規避參與主體在應對突發事件過程中的集體行動困境，保障治理的內聚力和方向感，為應急治理提供基本的價值遵循和方向準則。要轉變治理理念，著重強調應急治理過程必須從體制上貫徹權力下移、屬地為主的原則，明確政府和社會分工，將基層的多元主體從應急處突過程中的被動接受者轉變為外部風險的最先感知者和風險應對的積極參與者。要從規則建構、行動力提升等層面實現人人有責，從能力構建、體系完善和系統協同等層面實現人人盡責，從信任構建、價值塑造等層面實現人人享有，形成多元主體共建共治共享的基層應急治理格局。

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The Shaping of Grass-roots Emergency Governance Community： Framework analysis based on trust-rule-action

Zhang Jun? ?Li Li

（Tianjin Municipal CPC Committee Party School，Sociology teaching and research department， Tianjin，300191）

Abstract： Building the grass-roots emergency governance community and improving community-level emergency governance capacity is an important part of promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. At present， the emergency governance is faced with problems such as insufficient governance capacity of grass-roots government， poor system and mechanism， insufficient public participation and disorderly participation of social organizations. It is urgent to shorten the chain of emergency response， improve the adaptability of decision-making， and build a grass-roots emergency governance community with co-construction， co-governance and sharing. In the process of community building， we must build a framework of "trust-rule-action" under the guidance of the Party construction， shape public spirit with trust value， promote contract co-construction with rule construction， promote the action of emergency governance community with systematic engineering of local cultural environment construction and capacity improvement， and integrate the functions of the community into the dynamic mechanism of full-cycle emergency governance， so as to promote emergency governancetobeeveryone's responsibility， everyone's responsibility and responsibility.

Key Words： Grass-roots emergency governance;Community;trust