敘永縣全民預防保健政策可持續發展SWOT分析

摘要：敘永縣于2014年實施全民預防保健試點，2015年全面推行全民免費健康體檢，《敘永縣全民預防保健工作方案》至今經過三次修改，取得一系列成效，但尚未進行系統評估，對該項目的有效性、可行性及推廣性不明確。因此，本文通過SWOT政策分析工具對敘永縣全民預防保健政策全面分析，從優勢、劣勢、機遇和威脅進行深入分析，并從SO、WO、ST、和WT四個方面提出建議，為推動敘永縣健康保健政策可持續發展提供政策建議。

關鍵詞：敘永縣；全民預防保健；SWOT分析；可持續發展

中圖分類號：R197" " " " " " " " " " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " " "DOI：10.3969/j.issn.1006-1959.2024.10.009

文章編號：1006-1959（2024）10-0045-06

SWOT Analysis of Sustainable Development of National Preventive Health Care Policy

in Xuyong County

LIU Ya-nan1，ZHANG Yu2，LI Ai-ling1，CHEN Pei1，LI Zheng-ye1，2

（1.School of Public Health，Southwest Medical University，Luzhou 646000，Sichuan，China;

2.Health Management Department of Xuyong County People's Hospital，Xuyong 646400，Sichuan，China）

Abstract：In 2014， Xuyong County implemented the universal preventive health care pilot， and in 2015， the universal free health examination was fully implemented. \"The Xuyong County Universal Preventive Health Care Work Program\" has been revised three times and achieved a series of results， but it has not yet been systematically evaluated. The effectiveness， feasibility and promotion of the project are not clear. Therefore， this paper makes a comprehensive analysis of the national preventive health care policy in Xuyong County through SWOT policy analysis tool， and makes an in-depth analysis from the advantages， disadvantages， opportunities and threats， and puts forward suggestions from four aspects of SO， WO， ST and WT， so as to provide policy suggestions for promoting the sustainable development of health care policy in Xuyong County.

Key words：Xuyong County;Universal preventive health care;SWOT analysis;Sustainable development

敘永縣位于四川盆地南緣，川滇黔三省結合部，全縣人口約為55萬人，其中65歲以上人口約9萬人，占15.94%[1]。隨著生活條件改善，部分群眾養成高油高鹽、喜食腌制食品、暴飲暴食等不良生活習慣，慢性病發病率逐年升高，全縣慢性病非傳染性疾病成為居民主要死因，慢性病防控形勢嚴峻。為提高全民健康水平，敘永縣于2014年開始全民預防保健試點，2015年全面展開，取得了一系列成效，如早期發現慢性病患者和精準管理等。但也有群眾反映體檢可持續性不足，目前關于項目尚未開展系統評估，對于項目有效性、可行性和推廣性尚不明確，且無針對該項目評價指標體系，因此需要通過客觀調查和數據分析，對項目進行全面評估，以便總結成效，發現問題和提出改進與推廣措施。SWOT分析法即態勢分析法，是一種最常用的企業管理戰略分析方法，它由美國哈佛商學院著名教授安德魯斯于20世紀60年代首先提出[2]，近年已有學者將其應用于政策、項目分析[3-5]。本文擬運用SWOT分析法，對敘永縣全民預防保健政策優勢（strength， S）、劣勢（weakness， W）、機遇（opportunity， O）和挑戰（threat， T）進行全面系統分析，并提出科學發展策略，為推動瀘州市敘永縣全民預防保健政策可持續發展提供政策建議。

1敘永縣全民預防保健政策基本內容

該政策始終堅持“全面覆蓋、城鄉均等、群眾自愿”原則，以常住人口為體檢對象，針對各階段人群預防保健工作重點，制定全民健康體檢目錄。0～6周歲和65周歲以上人群按照國家基本公共衛生服務項目提供服務，7～17周歲人群按照《中小學健康體檢管理辦法》提供服務，18～64周歲人群提供一般體格檢查服務。按照“一人一檔、一戶一冊、一村一本”建立健康檔案，對全人群實施以健康促進為主的一般管理，慢性病高風險人群實施健康指導、生活干預、定期隨訪等重點管理，對管理服務依從性差或存在特殊困難人群實施“2+1”精準管理服務。自2014年開始試點，2015年全面推廣至今，經過調查、分析、評估后就體檢項目、體檢周期等內容進行調整，于2021年更新至第三版。

2 SWOT分析

2.1優勢分析

2.1.1政府高度重視，頂層設計明確

《“健康中國2030”規劃綱要》頒布和推進充分表明政府把人民健康放在優先發展戰略地位。地方政府在不同層面對全民預防保健建設作出規劃，明確了機構設置、功能定位、經費保障、隊伍建設等重大問題。相繼發布《敘永縣衛生計生系統全民預防保健工作方案》《敘永縣全民預防保健工作方案（試行）》《敘永縣全民預防保健工作領導組辦公室關于引發敘永縣創建健康學習實施方案通知》等，著力解決預防保健推進工作問題，明確頂層設計。

2.1.2橫縱聯合上下聯動，完善保障整合資源

扁平結構使基層組織有較大自主性、積極性，利于調動基層人員主觀能動性。慢病精準管理模式以“政府主導、部門主動履職、鄉鎮具體實施、群眾積極參與”為組織架構。扁平式組織結構各部門職責明確，各司其職，利于調動各部門及群眾主觀能動性，共同防控。同時引入第三方機構對該項目進行評估，保證科學性、真實性和客觀性。健康管理組織架構見圖1。

縱向上，市委、市政府高度重視，統籌整合市、縣、鄉、村資源，西南醫科大學附屬醫院、西南醫科大學附屬中醫醫院、市人民醫院、市中醫醫院等14家市、縣醫療衛生單位，抽調了85名專家和技術骨干，對口支援指導全縣醫療機構，實現幫扶“全覆蓋”。橫向上，整合縣婦幼保健院、計劃生育服務站、流動人口計劃生育服務站資源，組建縣婦幼保健計劃生育服務中心；在鄉鎮設立衛生計生辦公室，整合衛生院和計生服務站資源。同時，整合村衛生站和計生服務室，此利于協調各部門關系和調動工作積極性，進一步明確各部門職責，實現信息共享，更好推動慢病精準管理工作開展。另外，在經費保障方面，建立了市、縣各50%財政預算分攤機制，第一版方案除國家基本公共衛生項目經費外，7～64歲常住人口按65元/人標準納入財政預算；第三版方案達95元/人。此外，為貧困人群就診提供綠色就診通道，督促、組織其就醫，醫療機構進行“一站式”費用結算，執行“九免一補助”和“零自負”政策。

2.1.3科學分級精準管理，優化服務彰顯特色

第三版篩查項目在年齡劃分、體檢項目、體檢頻次上進一步細分，新增出生缺陷三級預防，針對慢性病人群一年一次，35～64周歲婦女三年體檢一次宮頸癌三級預防。對健康體檢結果進行分析評估后，將參檢群眾分為一般人群、慢病高風險人群、及時跟蹤人群和疾病人群，分類開展健康指導和干預。向一般人群宣傳普及健康知識，引導形成良好生活行為習慣；將高血壓、糖尿病、孕產婦及重性精神病等納入重點管理，按照“一人一策”原則，提供個性化健康干預和指導服務。對需要實施醫療救治的患者及時指導就醫，逐步建立“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”分級診療制度，形成“小病在基層，大病到醫院，康復回社區”就醫格局。此外，積極促進優質技術資源下沉，創建“健康學校”，中小學每周0.5課時健康教育課程，編寫健康知識讀本、開展健康知識競賽等；村衛生室每兩月至少舉辦一次“健康知識掃盲夜校”；圍繞慢性病交流自我管理經歷，村衛生室每兩月至少舉辦一次“健康龍門陣”；由上級醫療專家指導每兩月至少舉辦一次“健康院壩會”；推動限鹽勺、控油壺、腰圍尺等工具使用。第一版和第三版方案篩查項目對比見表1。

2.1.4政策推行初見成效

截止至2020年底，敘永縣共創建省級衛生村（社區）25個，省級衛生單位14個，省級衛生鄉鎮（街道）2個，省級無煙單位14個，創建健康主題公園1個，健康學校10個，健康醫院3個[6]。組建家庭醫生團隊188個，常住人口簽45.31萬人，全年健康體檢22.50萬人，老年人體檢人數5.49萬人，居民電子健康檔案建檔率95.07%，高血壓患者管理人數5.83萬例，糖尿病患者管理人數1.42萬例。宮頸癌篩查12 143人，乳腺癌篩查6006人[7]。有效實現慢性病早發現、早診斷和早治療，落實了預防為主健康方針和有效保護了中青年勞動力，促進了基層醫療衛生服務體系加快發展和社會經濟發展。

2.2劣勢分析

2.2.1衛生資源配置有待優化

全民預防保障政策逐步建設“一站一館三區”，即健康管理工作站、中醫館、兒童預防保健服務區、婦女保健和計劃生育服務區、基本醫療服務區。縣級醫院在硬件提升、人才引入有所發展，但個別鄉鎮醫院及社區衛生服務中心醫院醫療能力、體檢設備等難以滿足群眾需求。因此，加快推進鄉鎮衛生院硬件設施建設、綜合能力提升較為迫切。此外，慢病精準模式要求“精準管理”，其含義是針對不同風險人群采取管理方式，針對高風險人群按照“一次一策”原則，在開出疾病處方同時出具“健康處方”。要實現精細化管理需要大量衛生人力資源支持，但從全縣衛生人力資源來看，截止到2021年，全縣有衛生技術人員3101人，其中執業醫師和執業助理醫師1067人，注冊護士1462人，每千人口擁有衛生技術人員4.31人，醫療衛生機構床位3220張[7]，遠低于省市現有衛生資源，不利于此模式推行。

2.2.2鄉村醫生數量和能力有待提高

劉鴻宇等[8]指出，44.2%的本科醫學畢業生表示不愿意到農村，12.1%的本科醫學畢業生表示不好說。薛芳等[9]研究指出，全科醫學生影響基層就業意愿因素為對國家政策是否了解、是否對醫學感興趣、為家鄉基層做貢獻及受入學前合同限制。基層醫生在數量上得不到及時補充和人才更新。有研究結果顯示[10]，敘永縣76.9%鄉村醫生具備醫學相關專業背景，高血壓知識知曉及格率僅為63.5%。高血壓相關專業知識條目中“成人高血壓診斷標準”知曉率為82.7%，低于田淼淼等[11]的研究數據（91.18%）；對于“高血壓并發癥”僅有21.2%鄉村醫生全部知曉。由此可見，敘永縣鄉村醫生高血壓相關知識非常薄弱，而患者知識來源主要是醫務人員，這也能解釋患者對于高血壓知識尤其是基礎知識和并發癥方面欠缺原因。慢性病精準管理模式是縣-鄉-村一體化管理模式，鄉鎮、村一級衛生人員專業能力是影響慢性病精準管理模式效果重要一環[12]。雖然采取了縣鄉村聯動管理，但基層醫務人員普遍學歷偏低，開處方和調整處方能力有限，自身健康知識儲備不足等問題，不利于對患者健康知識普及和病人長期管理[13]。

2.2.3激勵機制有待加強

對于全民預防保健考核方案，研究訪談結果顯示[10]，少數人認為不合理、流于形式，普遍反映補貼不夠，如鄉村醫生F提出：“偏遠患者隨訪需要騎摩托車，沒有額外補貼”。鄉村醫生沒有固定工資，有的鄉村醫生不是專職，同時在務農；社會保障方面只有統一購買醫保。部分鄉鎮醫院管理者缺乏有效人才競爭和激勵機制，職工工作積極性低，職業倦怠發生風險高，自評激勵機制和個人成就感低，創新能力不足，醫療服務質量低下，無法滿足患者個性化、人性化需求。井玉榮等[14]研究認為，目前亟待提高鄉村醫生薪資待遇，進一步完善激勵機制。

2.3機遇分析

2.3.1鄉村振興與人民健康政策積極引導

2018年，中央一號文件明確提出要推進健康鄉村建設，《“健康中國2030”規劃綱要》[15]指出，到2030年，建成一批健康村鎮建設示范村鎮。由此，健康鄉村概念正式被納入到中央涉農政策整體考量之中。

2.3.2項目優化發展趨勢

貫徹“十四五”基本公共衛生新要求，堅持保基本，強基層，建機制作為長期戰略，需要政府、社會及醫師、患者多方共同努力。此外，國內外雖然提出多種慢性病管理模式[16-18]，但多數模式針對性、可復制性不強。而且其影響因素多而復雜，防控也應采取綜合策略措施，因此，該政策優化發展與學術研究一致。

2.3.3 基層人才培養機制建立與完善

敘永縣政府制定一系列人才隊伍建設政策，如放寬醫療衛生人員招聘條件，開通衛生人才引進通道，積極與西南醫科大學附屬衛生學校每年聯合培養50名醫學專業中專生，加強衛生技術人員業務培訓、落實待遇留住人才等機制。

2.4威脅分析

2.4.1居民健康素養意識不強

據統計[10]，該縣患者高血壓相關知識總平均得分為（14.45±6.26）分，其中高血壓基礎知識、高血壓危險因素和血壓控制不達標并發癥平均分分別為（ 4.48±1.72）分、（6.01±3.07）分和 （3.96±2.57）分。按照知識知曉及格判定標準，及格僅有703人，占59.2%。此外，敘永縣65歲以上人口居多，且多為留守老人，其受教育程度相對較低，“重治輕防”現象較為嚴重，對于慢性病缺乏長期管理意識，如高血壓患者未能堅持按時長期服用藥物，未能改變高油高鹽飲食習慣。

2.4.2基層工作人員觀念有待更新

慢性病精準管理模式推行需要大量衛生經費、衛生人力資源、衛生基礎設施設備投入。從全民體檢摸底工作來看，體檢前需要召集專門負責體檢人員、信息錄入人員和對體檢項目質控專家小組；需為每個鄉鎮配備齊上臂式血壓計、聽診器、電子秤、墻貼升高、心電圖機、B超（或彩超）等體檢儀器，體檢過程中對于偏遠地區居民或行動不便者需要提供上門服務；后期需要專人負責體檢數據庫質控、維護；對于體檢數據質量進行評估、分析。這一系列工作都需要大量人、財、物投入。如今慢性病精準管理模式資金主要源于市、縣財政撥款，其資金投入是否具有持續性是不可控因素。人力資源輸出主要是自上而下行政安排，基層衛生服務人員，特別是村醫、公共衛生人員承擔了較大工作任務，其普遍反映工作量大、薪酬較低，隨著項目深化推進，是否有時間、精力和熱情來面對繁重工作。調查中還發現，鄉鎮醫院醫生醫療用藥觀念更新不及時，服務仍是被動發生，服務意識和態度有待提高，職業榮譽感較低，這是影響該模式是否能長足發展重要問題。

2.4.3缺乏科學政策評價體系

慢性病精準管理模式自2014年開始試點，2015年在全縣范圍內展開，推廣主要在敘永縣范圍內，其模式是否能在更大范圍推廣，適用于其他地區仍是值得考察的問題。田浩國等[19]選取總費用支出、床位數、執業（助理）醫師為投入指標、門診人次、出院病人次數、病床使用率為產出指標，采用DEA和Malmquist指數法構建江蘇省2013-2019年醫療衛生服務資源配置效率評價模型。劉芳等[20]運用衛生資源集聚度和泰爾指數進行四川省衛生資源配置公平性研究。目前敘永縣全民預防保健政策尚無成熟量化評價指標及體系模型構建，政府、學者等缺乏客觀科學評價標準。

3討論

3.1 SO策略

利用政策優勢，突出精準管理" 全民預防保健是對貧困農村地區慢性病管理模式一種探索，契合了十九大提倡“健康中國”需要，為此模式發展推廣提供了契機。此外，全民預防保健政策由政府主導、部門主動履職、鄉鎮具體實施、群眾積極參與，資金保障，整合各方衛生資源，特色健康處方，有利于提高群眾健康素養。在主流大眾媒體上設置宣傳專欄，廣泛開展宣傳，主流大眾媒體增設慢性病宣傳專欄定期定量對慢性病知識進行宣傳。加強對上匯報，積極爭取中央、省、市加大對敘永縣慢性病防治工作支持力度。

3.2 ST策略

組合出拳促進模式可持續性發展" 政府應將慢性病精準防控工作列入各級政府和各部門考核指標并加強考核。依托全民預防保健辦公室，成立慢性病精準防治管理委員會，完善轄區慢性病防控組織機構功能。明確衛生、廣電、體育、財政、民政、教育、人社等多部門合作機制，多方動員提供人、財、物力保障。成立慢性病防控專家庫（包含衛生管理、公共衛生、臨床醫學等多方面專家），結合公共衛生績效考核，建立適用指標體系[21]，通過慢性病患病率、規范管理率、控制率、人均醫療費用變化等方面進行評價。

3.3 WO策略

統籌規劃，完善全民預防保健體系網絡" 各鄉鎮政府和社區居委會應承擔起社區居民健康互助活動組織協調，在社區內提供固定健康教育陣地。定期開展公益宣傳活動，邀請臨床專家進社區、機關企事業單位宣傳慢性病防控知識，結合全民健康生活方式行動大力宣傳，倡導健康生活方式。在農村、社區，建立“健康互助協會”等健康自我管理組織，發放宣傳資料，創新“健康掃盲夜校”、“健康龍門陣”、“健康院壩會”等載體，編印順口溜，宣傳慢性病防控知識，促進居民少鹽、少油飲食、加強鍛煉、減少煙酒攝入。在學校，編寫小學版和初中版《健康教育鄉土教材》，開設預防保健課，常態化開展“小手牽大手”、“一建三課五有八活動”等活動，從小抓起，普及健康知識。

3.4 WY策略

健全激勵保障機制" 針對基層衛生人員薪酬偏低問題，建議在全縣范圍開展醫療機構績效工資改革。打破績效工資總額控制現行政策，完善收入分配制度，健全激勵約束機制，專項獎勵基層醫療業務骨干，提高收入水平。從提升和改善薪酬待遇、發展空間、執業環境、社會地位等方面入手，調動廣大醫務人員積極性、創造性，落實鄉鎮工作補貼政策，績效工資分配向基層傾斜；落實獎勵基金向鄉鎮衛生專業技術人員重點傾斜。建立基層醫療衛生機構及負責人績效評價機制，對機構負責人實行任期目標責任制，對其他人員突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等內容。完善財政保障機制，重點保障免費健康體檢、鄉村兩級基層醫療衛生設施設備建設、信息化建設以及人才培訓等經費，為慢性病防控工作開展提供必要保障。

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收稿日期：2023-05-17；修回日期：2023-06-06

編輯/成森