數(shù)字生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃轉型

摘要：研究目的：探析數(shù)字生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃轉型趨勢和路徑，為國土空間規(guī)劃治理提供參考。研究方法：理論分析法和邏輯推理法。研究結果：（1）空間規(guī)劃順應人類文明發(fā)展不斷演替，農業(yè)文明、工業(yè)文明和生態(tài)文明階段分別對應空間規(guī)劃的思想萌芽期、繁榮發(fā)展期以及轉型升級期。（2）新時代中國國土空間規(guī)劃構建了“五級三類四體系”總體框架，劃定了三條控制線，啟動了國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡（CSPON）建設，開展了規(guī)劃標準體系的再構建。（3）數(shù)字生態(tài)文明時代“數(shù)字化”與“綠色化”特征推動國土空間規(guī)劃的“數(shù)智化”與“數(shù)治化”轉型。（4）為應對國土空間規(guī)劃“數(shù)智化”轉型挑戰(zhàn)，應從建設規(guī)劃實施制度體系、研發(fā)綠色智慧的國土空間治理決策模型、探索“兩山論”雙向轉化路徑等方面，深入推進國土空間規(guī)劃“數(shù)治化”轉型。研究結論：數(shù)字技術賦能生態(tài)文明將持續(xù)推動國土空間規(guī)劃邁入智能化時代，國土空間規(guī)劃的“數(shù)智化”技術轉型與“數(shù)治化”治理轉型將成為必然趨勢。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；數(shù)字生態(tài)文明；“數(shù)智化”轉型；“數(shù)治化”轉型；規(guī)劃轉型路徑

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）03-0001-09

當前全球正步入以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術為核心的數(shù)字時代，數(shù)字化力量正在深度滲透并深刻重塑各行各業(yè)的要素結構與運行模式[1]。習近平在2023年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“要深化人工智能等數(shù)字技術應用，構建美麗中國數(shù)字化治理體系，建設綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明”。同年，“數(shù)字生態(tài)文明建設取得積極進展”被寫入《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，為新一代數(shù)字科技助力生態(tài)治理提出了新的要求。由此可見，數(shù)字技術已深深扎根于生態(tài)文明的土壤之中，綠色化與數(shù)字化的交匯為生態(tài)文明建設提供了新的融合點[2]，促使人類社會穩(wěn)步邁進一個意義深遠的文明樣態(tài)——數(shù)字生態(tài)文明時代[3]。

作為推動生態(tài)文明建設的關鍵舉措，空間規(guī)劃的重要性日益凸顯。中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略定位，即“國家空間發(fā)展的指南”“可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖”“各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)”。進入新時代以來，在國土空間規(guī)劃的科學引領與有力驅動下，中國生態(tài)文明建設從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化，包括：科學開展了大規(guī)模國土綠化行動，人工造林規(guī)模世界第一，近10年全球增加的森林面積1/4來自中國[4]；率先提出和實施生態(tài)保護紅線制度，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱以及具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，全國劃定生態(tài)保護紅線面積約319萬km2，其中陸域生態(tài)保護紅線面積約304萬km2，占陸域國土面積比例超過30%，構建了“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，夯實了中華民族永續(xù)發(fā)展的根基①。

隨著數(shù)字生態(tài)文明時代來臨，傳統(tǒng)的規(guī)劃理念、技術、方法已很難滿足當下日新月異的國土空間治理需求，數(shù)字化與智能化技術倒逼國土空間規(guī)劃轉型將成為適應時代發(fā)展的必然選擇[5-6]。近年來，研究者已經注意到國土空間規(guī)劃轉型的迫切性[7]，并嘗試從地理學、管理學、經濟學、法學等多維學科視角，圍繞國土空間規(guī)劃轉型過程中的邏輯重塑[8]、技術變革[9]、體系建構[10]、路徑突破[11-12]等方面展開討論，取得了系列理論和實踐成果。也有研究借助數(shù)字化、智能化工具為國土空間規(guī)劃技術和方法改進提供了新的視角[13-15]，但尚未有研究結合數(shù)字生態(tài)文明時代需求探究國土空間規(guī)劃轉型的趨勢和路徑。2024年印發(fā)的《自然資源數(shù)字化治理能力提升總體方案》明確了以構建美麗中國數(shù)字化國土空間治理體系為總體目標，為數(shù)字生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃轉型提供了方向指引。為此，本文將從空間規(guī)劃發(fā)展歷程和中國的改革實踐探索出發(fā)，研判數(shù)字生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃轉型趨勢、基礎與挑戰(zhàn)，并提出國土空間規(guī)劃轉型路徑思考，以期為保障國家發(fā)展空間、守護綠水青山、推動國土空間治理現(xiàn)代化等提供理論參考和科學依據(jù)。

1 空間規(guī)劃順應人類文明發(fā)展不斷演替

空間規(guī)劃是對一定區(qū)域范圍內空間開發(fā)與保護做出的總體安排和綜合部署，是人類社會生產發(fā)展到一定水平的產物，并順應人類文明發(fā)展階段不斷演替（圖1）。原始文明階段，人們必須依賴集體的力量才能生存，物質生產活動主要依靠簡單的采集漁獵方式，這一階段空間利用更多體現(xiàn)為“物競天擇，適者生存”。此后，人類文明依次進入更高等級的農業(yè)文明、工業(yè)文明和生態(tài)文明三個階段，與之相對應，空間規(guī)劃也經歷了不同的發(fā)展期。

1.1 農耕文明階段：空間規(guī)劃思想萌芽期

農耕文明起源于新石器時代，農業(yè)與畜牧業(yè)相分離，促使人們選擇適宜進行耕種和狩獵的活動空間，這些需求誕生了樸素的空間規(guī)劃選址思維。隨著農耕技術的發(fā)展和農具的改良及大范圍使用，人類改變自然的能力產生了質的飛躍，也顯著提高了農作物的種植效率。這一時期，人類祖先開啟了適度改造自然的土地利用規(guī)劃實踐，井田制、都江堰等正是前人為提升農業(yè)生產力的優(yōu)秀實踐。同期，隨著國家和城池的出現(xiàn)，城市規(guī)劃思想也開始萌芽，《周禮·考工記》中“匠人營圍，方九里，旁三門，國中九經九緯”等都是這一階段空間規(guī)劃思想萌芽的有效印證。

1.2 工業(yè)文明階段：空間規(guī)劃進入繁榮發(fā)展期

18世紀英國工業(yè)革命開啟了人類現(xiàn)代化進程，也拉開了現(xiàn)代空間規(guī)劃的序幕。為了尋求更高質量的生活，人們開始暢想讓城市像一臺高效的機器一樣組裝、運轉。在這樣的暢想下，類似《雅典憲章》中嚴格區(qū)分居住、工作、游憩和交通等不同功能的空間規(guī)劃理念，造就了當今世界上絕大多數(shù)城市的基本格局。同時，簡單、合理的街道布局也成為規(guī)劃者的行規(guī)，如1811年曼哈頓專員計劃將城市空間規(guī)劃為開放式棋盤結構，該結構能夠形成具有適應性和創(chuàng)造性的復雜城市系統(tǒng)，成為世界上其他城市規(guī)劃的參照標準。該時期田園城市理論、衛(wèi)星城理論、有機疏散理論、中心地理論等諸多規(guī)劃理念不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)空間規(guī)劃理論、方法和技術百家爭鳴、百花齊放的繁榮發(fā)展局面。

1.3 生態(tài)文明階段：空間規(guī)劃進入轉型升級期

生態(tài)文明戰(zhàn)略的提出雖然具有鮮明的中國特色，但也有著廣博的國際視野。隨著工業(yè)化迅速發(fā)展和城市化加速推進，交通擁擠、環(huán)境污染等問題日益嚴峻，產生了氣候變化、生物多樣性下降、土壤退化等負面效應，著力解決工業(yè)化、城市化帶來的發(fā)展問題成為當前全球各個國家空間規(guī)劃所要實現(xiàn)的重要目標之一。2015年聯(lián)合國通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，在這一目標框架下，2016年“第三次聯(lián)合國住房與城市可持續(xù)發(fā)展問題會議”通過了《新城市議程》，它勾勒出一個多元化、可持續(xù)和具有抗災韌性的愿景，呼吁推進實現(xiàn)綠色經濟。面向生態(tài)文明建設的需要，我國國土空間規(guī)劃體系不斷改革完善，向著更加持續(xù)、更加韌性、更加智慧的方向不斷轉型實踐，取得了業(yè)界的廣泛共識。

綜上，每一次文明的演進都離不開科技進步的推動，隨著科學技術的不斷發(fā)展，規(guī)劃所采用的技術手段也在持續(xù)革新。過去很長一段時期，規(guī)劃師們只能依靠紙圖和手繪開展工作，進入20世紀以來，隨著計算機技術的發(fā)展，規(guī)劃師們已可以利用計算機輕松繪制各種規(guī)劃圖紙，并進行精確的計算，大大提高了規(guī)劃的效率和準確性。當前，空間規(guī)劃已進入多元數(shù)據(jù)驅動下的科學決策階段，3S等信息技術可以使規(guī)劃師更加準確地了解地塊的周邊環(huán)境、人口分布、交通情況等因素，從而為規(guī)劃和決策提供科學支撐。

2 新時代中國國土空間規(guī)劃探索與實踐

長久以來，由于規(guī)劃職能分散于多個部門，致使規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突等問題層出不窮。2018年國家組建自然資源部，負責落實“多規(guī)合一”戰(zhàn)略部署要求，重構國土空間規(guī)劃體系，歷時5年取得積極成效（圖2）。

2.1 立足全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效目標，構建“五級三類四體系”總體框架

從規(guī)劃層級和內容類型來看，國土空間規(guī)劃可分為“五級三類”。“五級”是從縱向對應我國的行政管理體系，即國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。其中國家級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側重協(xié)調性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側重實施性。“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃。從規(guī)劃運行方面，可以將國土空間規(guī)劃體系進一步分為4個子體系：按照規(guī)劃流程可分成編制審批體系和實施監(jiān)督體系；按照支撐規(guī)劃運行可分為法規(guī)政策體系和技術標準體系。“五級三類四體系”的總體框架實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構，形成了全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，確立了國土空間規(guī)劃在國家空間治理體系中的基礎性地位。

2.2 統(tǒng)籌發(fā)展與安全，劃定三條控制線，確定國土空間布局的骨架和基礎

本輪規(guī)劃改革高度重視“三區(qū)三線”劃定和監(jiān)督實施，習近平多次強調要堅持系統(tǒng)觀念，把永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。我國首次全面完成了全國陸海生態(tài)保護紅線劃定，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，為全球生態(tài)保護與治理提供了中國方案。作為我國生態(tài)文明建設的代表性成果，《中國生態(tài)保護紅線藍皮書（2023年）》在首個全國生態(tài)日主場活動現(xiàn)場發(fā)布，并在“國際濱海濕地論壇”中發(fā)布該書英文版。這是我國首部生態(tài)保護紅線藍皮書，系統(tǒng)總結了我國生態(tài)保護紅線劃定的歷程、方法、成果和實踐案例，提出了加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管、完善生態(tài)保護紅線制度的思路和建議。該成果在2023年“達沃斯”論壇上被稱為中國應對全球氣候變化邁出的實質性步伐，并被世界自然保護聯(lián)盟納入中國落實聯(lián)合國《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》的有效實踐，這也意味著我國由全球生態(tài)保護的參與者轉變?yōu)橐I者。

2.3 加強全生命周期管理，啟動建設國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡體系（CSPON）

《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》將“建設智慧國土”確立為戰(zhàn)略目標任務，并明確要求建設“國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡（China Spatial Planning Observation Network， CSPON）”。具體包括3項任務：一是推進業(yè)務網(wǎng)絡聯(lián)動，以國土調查以及各項自然資源專項調查為基礎，全過程支撐國土空間開發(fā)保護各項管理業(yè)務，形成全鏈條、體系化的工作網(wǎng)絡。二是實現(xiàn)信息系統(tǒng)聯(lián)通，依托國土空間基礎信息平臺，升級拓展國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)功能，以“空天地網(wǎng)”一體化信息網(wǎng)絡為支撐，縱向實現(xiàn)多層級系統(tǒng)聯(lián)通，橫向實現(xiàn)與關聯(lián)業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互聯(lián)。三是完善開放治理網(wǎng)絡，推進落實“共建共治共享”理念，形成社會各界有序便捷參與、共同謀劃、協(xié)同攻關、合力創(chuàng)新的國土空間開放治理網(wǎng)絡。

2.4 面向高質量發(fā)展，開展國土空間規(guī)劃標準體系再構建

為滿足當前規(guī)劃工作需要，依托全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術委員會國土空間規(guī)劃分技術委員會（TC93/SC4）工作平臺，我國構建了基礎通用、編制審批、實施監(jiān)督、信息技術4個方面的國土空間規(guī)劃技術標準體系框架，并制定了三年行動計劃。按照急用先行原則，《省級國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)程》《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術指南》等多項國家和行業(yè)標準已發(fā)布實施。其中《省級國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)程》作為全國首個國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)范國家標準，確立了省級國土空間規(guī)劃的定位、目標、任務、編制原則，統(tǒng)一了編制程序、技術方法和成果要求，有效指導和規(guī)范了省級國土空間規(guī)劃編制工作。

3 數(shù)字生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃轉型趨勢

數(shù)字化轉型是高質量發(fā)展的必由之路，綠色化轉型是生態(tài)文明建設的核心要義。伴隨新一輪科技革命快速迭代與全球性生態(tài)危機持續(xù)惡化，“數(shù)字化”與“綠色化”逐漸成為全球發(fā)展的重要主題，同時二者也是相互依存、相互促進的孿生體，由此，數(shù)字生態(tài)文明的概念應運而生，強調在數(shù)字時代實現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，構建可持續(xù)的未來。本文基于數(shù)字生態(tài)文明的時代特征，研判其對國土空間規(guī)劃轉型速度與趨勢的深遠影響，整體邏輯關系如圖3所示。

3.1 數(shù)字生態(tài)文明時代具有“數(shù)字化”和“綠色化”特征

數(shù)字生態(tài)文明是生態(tài)文明在數(shù)字時代的特有形態(tài)[16]，彰顯了“數(shù)字化”和“綠色化”持續(xù)交融的重要趨勢，回應了推動人與自然和諧共生現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

（1）數(shù)字化引領綠色化高水平發(fā)展。數(shù)字技術是全球科技革命與產業(yè)變革的創(chuàng)新前沿與先導力量，數(shù)字化對生態(tài)文明建設的撬動、賦能和引領，能夠有效提升生態(tài)治理效能的系統(tǒng)性、協(xié)同性與精準性，充分釋放生態(tài)環(huán)境治理效率的疊加或倍增效應。特別是在海量數(shù)據(jù)與強大算力加持下，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術能夠深度挖掘和分析各類數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對資源環(huán)境實時監(jiān)測、動態(tài)管理與風險預警，為優(yōu)化資源配置、提高資源利用效率奠定堅實基礎，為推動人與自然和諧共生提供高效、科學、可持續(xù)的智慧決策。

（2）綠色化推動數(shù)字化理念革新。數(shù)字生態(tài)文明時代為數(shù)字技術發(fā)展提供了廣闊的空間和機遇，應以綠色可持續(xù)理念不斷推動數(shù)字技術綠色化轉型。通過數(shù)字技術與生態(tài)文明的深度融合，有效激發(fā)數(shù)字技術的發(fā)展?jié)撃埽苿訑?shù)字技術不斷創(chuàng)新，使其朝著更加符合人類社會發(fā)展需要的綠色化方向發(fā)展。一方面，綠色化要求將環(huán)境友好與資源節(jié)約原則納入技術創(chuàng)新之中，使得數(shù)字技術從源頭就具備低碳、高效、可持續(xù)的良好基因；另一方面，諸如清潔能源技術、環(huán)保材料研發(fā)、低碳交通解決方案等一系列綠色技術創(chuàng)新或理念革新，將進一步豐富和完善數(shù)字化技術體系，為協(xié)同推進高質量發(fā)展和高水平保護奠定堅實基礎。

3.2 數(shù)字生態(tài)文明時代推動國土空間規(guī)劃加速轉型

數(shù)字技術變革浪潮正在重新界定國土空間規(guī)劃研究方法和治理形態(tài)，數(shù)字生態(tài)文明時代不斷推動國土空間規(guī)劃加速轉型。

（1）數(shù)字化轉型是國土空間規(guī)劃面臨的必然趨勢。習近平在2021年世界互聯(lián)網(wǎng)大會烏鎮(zhèn)峰會賀信中指出：“數(shù)字技術正以新理念、新業(yè)態(tài)、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響。”當今世界，數(shù)字化轉型趨勢不可逆轉，空天技術、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術發(fā)展日新月異。

數(shù)字技術在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用，不僅革新了規(guī)劃的理念與方法，更有力推動了我國國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程[17]。一方面，數(shù)字技術打破了傳統(tǒng)信息壁壘，能夠高效整合與精準量化各類自然資源，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的互聯(lián)互通與協(xié)同合作，促進了政策制定與執(zhí)行過程中的橫向協(xié)調與縱向聯(lián)動，使得國土空間規(guī)劃能夠更好地響應多元利益主體的需求。另一方面，數(shù)字技術對于提升國土空間規(guī)劃編制與實施監(jiān)督的科學性發(fā)揮了關鍵作用，尤其是海量數(shù)據(jù)和先進算法模型極大地提高了規(guī)劃的精準性和執(zhí)行力，不僅使得全過程動態(tài)監(jiān)控與評估反饋成為現(xiàn)實，也使規(guī)劃者模擬預測不同規(guī)劃方案的長期效應變得更為可行，確保國土空間規(guī)劃在面對復雜環(huán)境變化時具有足夠的韌性和適應性。

（2）綠色化與數(shù)字化結合對國土空間規(guī)劃產生更強的整體效應。由數(shù)字化衍生出的人工智能技術迅猛發(fā)展，推動社會運行模式和發(fā)展形態(tài)的底層邏輯發(fā)生根本性變革[18]。《全國國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作方案（2023—2027年）》提出以“數(shù)字化”“網(wǎng)絡化”支撐實現(xiàn)國土空間規(guī)劃全生命周期管理“智能化”，推動美麗中國數(shù)字化治理體系構建和綠色智慧的生態(tài)文明建設。綠色化為智能化提供明確的價值導向和廣闊的應用場景，確保智能化科技創(chuàng)新始終服務于生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的國土空間治理目標；同時，智能化深度賦能綠色化進程，精細化模擬和預測自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會經濟等演化過程，實現(xiàn)對國土空間系統(tǒng)復雜問題的深度洞察、實時預警與動態(tài)調控[19]。因此，綠色化與數(shù)字化的協(xié)同增效不僅有助于破解當前資源環(huán)境約束下的發(fā)展難題，更將有力推動我國乃至全球生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展進程，共同擘畫出人類社會與自然生態(tài)和諧共融的美好未來。兩者的交匯并非簡單的物理疊加，而是通過深層次的協(xié)同與催化作用，產生“1+1>2”的整體效應。

由此可知，綠色化和數(shù)字化協(xié)同作用，正在共同構建一個全新的國土空間治理框架，并深刻重塑國土空間規(guī)劃的理念、方法和技術體系。

3.3 國土空間規(guī)劃的“數(shù)智化”與“數(shù)治化”轉型趨勢

數(shù)字化、智慧化深刻推動了國土空間規(guī)劃由經驗式向科學式的邏輯嬗變[20]，其轉型方式可界定為“數(shù)智化”的技術轉型與“數(shù)治化”的治理轉型。

（1）“數(shù)智化”技術轉型。國土空間規(guī)劃的“數(shù)智化”技術轉型主要體現(xiàn)為對現(xiàn)代信息技術的高度集成與深度應用[14]，并對傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃理念、編制方法、實施監(jiān)督和管理服務等全流程進行技術層面的革新升級，從而更精準地把握國土空間演變規(guī)律，預測未來發(fā)展趨勢，制定更為科學合理的規(guī)劃方案。其核心優(yōu)勢在于使得規(guī)劃更加依據(jù)客觀數(shù)據(jù)而非經驗直覺，實現(xiàn)資源配置高效化、規(guī)劃決策科學化、模擬預測精準化和監(jiān)控反饋動態(tài)化，從而提升規(guī)劃的科學性和前瞻性。

（2）“數(shù)治化”治理轉型。國土空間規(guī)劃的“數(shù)治化”治理轉型是指運用數(shù)字技術和治理理念，推動國土空間規(guī)劃治理體系的現(xiàn)代化和規(guī)范化，實現(xiàn)規(guī)劃決策、執(zhí)行、監(jiān)管和評估全過程的數(shù)字化治理轉型過程。它主張借助信息化手段推動治理過程透明化、規(guī)范化和法治化，運用數(shù)字化手段拓寬公眾參與規(guī)劃的渠道和方式，促進多元主體共同參與國土空間規(guī)劃的決策和執(zhí)行過程，繼而形成共建共治共享的新型治理體系。其核心優(yōu)勢在于能夠有效減少治理過程的隨意性和偏差，提高國土空間治理的公正性、包容性和認可度。

綜上可知，“數(shù)智化”技術轉型與“數(shù)治化”治理轉型是國土空間規(guī)劃的必然趨勢，但二者側重點并不完全一致。“數(shù)智化”轉型偏重于技術創(chuàng)新對規(guī)劃方法和工具的升級換代；而“數(shù)治化”轉型更注重通過數(shù)字化手段重塑規(guī)劃治理體系。同時，二者具有相輔相成的互饋關系：“數(shù)智化”通過科學決策支持和前瞻性指導，為“數(shù)治化”提供了基礎和條件；而“數(shù)治化”則通過精細化和規(guī)范化的管理，確保了“數(shù)智化”決策的有效實施和落地。兩種轉型融合，將構成以數(shù)字化管理為基礎、以智能化服務為手段、以規(guī)范化治理為核心、以公眾參與和互動為特征的國土空間規(guī)劃全面轉型，并在推進國土空間治理現(xiàn)代化過程中互為支撐，共同服務于生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展目標。

4 從“數(shù)智化”到“數(shù)治化”：國土空間規(guī)劃轉型路徑

4.1 “數(shù)智化”轉型的基礎與挑戰(zhàn)

隨著全球化和信息化浪潮的不斷推進，國土空間規(guī)劃迎來前所未有的挑戰(zhàn)與機遇。客觀評價國土空間規(guī)劃“數(shù)智化”轉型的基礎條件及面臨挑戰(zhàn)，才能更好地推動新時代國土空間規(guī)劃的“數(shù)治化”轉型。

4.1.1 “數(shù)智化”轉型的基礎條件

（1）繪就了統(tǒng)一的國土空間開發(fā)保護藍圖。我國首部“多規(guī)合一”的國家級成果——《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）已正式印發(fā)實施，形成了國土空間開發(fā)保護利用可持續(xù)發(fā)展的“中國方案”。《綱要》以“三區(qū)三線”為基礎，三類控制線范圍所占面積雖然不到我國陸域國土面積的50%，但是確定了全國國土空間布局的基礎。《綱要》在國土空間規(guī)劃“一張圖”上協(xié)調各類專項規(guī)劃的空間需求，真正落實了“多規(guī)合一”，同時也促進了空間治理的“數(shù)智化”轉型。當前地方各級總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃編制正在統(tǒng)籌推進，形成法定化的國土空間開發(fā)保護藍圖。

（2）形成了統(tǒng)一的數(shù)字化底板。國家通過立法和出臺條例，建立了土地調查制度，現(xiàn)已完成三輪全國國土調查并持續(xù)開展年度國土變更調查，推動“國土調查云”技術迭代更新，結合衛(wèi)星影像、鐵塔視頻、無人機、地面監(jiān)測點等多維感知手段，以及大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等信息技術，建立“空—天—地—網(wǎng)”一體化的技術監(jiān)測、監(jiān)管體系，全面、及時、準確掌握國土資源基礎數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃提供了標準化的統(tǒng)一數(shù)字底板。

（3）集成了新一代地理空間“數(shù)智化”技術。隨著科技的快速發(fā)展，人工智能（AI）技術正以前所未有的速度改變著世界運行的方式，為各行各業(yè)帶來巨大的變革。“AI+遙感”等技術促進了國土空間規(guī)劃領域信息處理能力的迭代升級，數(shù)據(jù)融合和知識服務雙輪驅動“新型業(yè)務模式”不斷改變規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展方式，如百億級的運算能力將以往需兩周完成的全國土地基礎數(shù)據(jù)庫整合周期提升至兩個小時，時空數(shù)據(jù)的分析和評價能力不斷提升。國土空間規(guī)劃垂直領域大模型建設也已初見端倪。

（4）探索出資源向資產轉化的地方經驗。在數(shù)字生態(tài)文明時代，數(shù)據(jù)成為一種具有巨大價值的重要資源，如何推動“綠水青山”型資源環(huán)境要素向“金山銀山”型資產轉換，成為國土空間規(guī)劃“數(shù)智化”轉型的重要抓手。當前我國部分地區(qū)已經探索出較好的實踐經驗。如江西九江的自然資源資產整體配置運營模式，由市政府公開拍賣出讓八里湖、賽城湖等6個湖泊水資源“資產包”，面積1.05萬hm2，跨“三區(qū)一市”，在資產包中設置養(yǎng)殖權、水面旅游觀光經營權、水面光伏與風能發(fā)電經營權、設施農用地使用權，出讓年限15年，成交價值28.72億元，其中經濟價值23.26億元，生態(tài)價值5.46億元，有效促進了生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢的轉化。

4.1.2 “數(shù)智化”轉型面臨的挑戰(zhàn)

盡管當前國土空間規(guī)劃“數(shù)智化”轉型已具備了一定的基礎，但其在發(fā)展過程中仍面臨一系列的理論與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（1）國土空間規(guī)劃制度體系變革滯后，治理能力仍有較大的提升空間。國土空間規(guī)劃轉型不僅是技術手段的革新，更是對既有規(guī)劃理論框架、管理體制乃至公眾認知模式的深度重塑與反思。一是盡管全國統(tǒng)一的國土空間數(shù)字化底板已形成，但缺乏兼容并蓄的技術標準體系，阻礙“數(shù)智化”潛能的充分釋放，使得國土空間規(guī)劃的科學性和適應性在精準預測、優(yōu)化配置和動態(tài)管理等環(huán)節(jié)受到限制。二是如何確保不同地區(qū)的國土空間規(guī)劃方案在遵循國家統(tǒng)一標準、符合中央宏觀調控要求的同時，還能充分考慮各地基于資源稟賦、發(fā)展水平和功能定位的不同，制定靈活適應地方性法規(guī)政策的規(guī)劃方案。三是從制度創(chuàng)新視角，“數(shù)智化”轉型迫切需要建立新的政策法規(guī)體系和跨部門協(xié)同機制，以適應數(shù)字化背景下的規(guī)劃編制、審批、實施及監(jiān)管流程，同時保證公眾參與的有效性和透明度。

（2）國土空間規(guī)劃智能化潛力挖掘不足，規(guī)劃質量與效率亟待提高。國土空間規(guī)劃智能化水平挖掘不足限制了規(guī)劃的科學性、精準性和前瞻性。一方面，時空數(shù)據(jù)快速感知能力建設仍有較大的效能提升空間。盡管現(xiàn)有技術能夠支撐國家層面衛(wèi)星數(shù)據(jù)實現(xiàn)年度、季度全覆蓋，甚至達到了月度全覆蓋，但如何構建實時感知、自動處理、預警分析、全生命周期動態(tài)監(jiān)管的數(shù)據(jù)獲取與處理體系，仍存在著一定的局限性。另一方面，智能化輔助決策工具尚存在較大的潛力挖掘空間。現(xiàn)有技術手段往往基于靜態(tài)現(xiàn)狀和有限經驗，難以充分滿足復雜多變的規(guī)劃需求，對數(shù)據(jù)進行高效整合、精準解讀及創(chuàng)新運用仍顯不足，難以通過智能模擬和多情景分析等方式做出靈活且有預見性的戰(zhàn)略安排；對于規(guī)劃執(zhí)行效果的實時跟蹤監(jiān)測與動態(tài)反饋機制建設優(yōu)勢還未能充分發(fā)揮，在數(shù)據(jù)深度利用、未來趨勢預測、規(guī)劃方案優(yōu)化以及公眾參與程度和透明度增強等方面存在改善和突破的空間。

（3）國土空間規(guī)劃促進自然資源資產保值增值仍處于探索階段。“兩山論”作為生態(tài)文明背景下國土空間規(guī)劃轉型的一項重要戰(zhàn)略目標，如何由以促進建設空間保值增值為主向自然資源資產系統(tǒng)性、整體性保值增值轉變，當前仍處于探索階段。特別是受限于資源與資產數(shù)據(jù)銜接不夠、聯(lián)動更新機制建立不完備等因素，資源資產數(shù)據(jù)融合程度還不能滿足國土空間規(guī)劃推進“兩山論”探索實踐的新需求。此外，還需通過數(shù)據(jù)標準融合夯實“資源底圖”，協(xié)同各類調查形成“資源資產一張圖”，編制“動態(tài)智能規(guī)劃藍圖”，實現(xiàn)自然資源資產管理智能化。

4.2 “數(shù)治化”轉型的治理路徑

數(shù)字技術的迅猛發(fā)展和大規(guī)模應用正在引發(fā)人類社會形態(tài)的劇烈變革[21]。如何回應時代關切，響應國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設需求，迫切需要完善國土空間規(guī)劃體系，以全要素、全生命周期的創(chuàng)新鏈條建設為抓手，持續(xù)推動國土空間規(guī)劃“數(shù)智化”技術轉型，并把“數(shù)智化”的科技賦能轉化為“數(shù)治化”的現(xiàn)實效能（圖4）。

4.2.1 立足空間治理能力提升，建設規(guī)劃實施制度體系

提升空間治理能力，核心在于構建系統(tǒng)性、科學性和前瞻性的國土空間規(guī)劃實施制度體系。一是標準先行。加快制定并出臺《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南》 《國土空間規(guī)劃分區(qū)和分類標準》 《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》等系列標準。二是戰(zhàn)略引導。落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略引領產業(yè)和重大生產力合理布局，健全基于主體功能定位的國土空間差異化開發(fā)保護制度，提升對重大戰(zhàn)略的支撐和保障能力，系統(tǒng)謀劃針對不同功能區(qū)的國土空間布局優(yōu)化制度設計。三是機制傳導。完善總體規(guī)劃管理規(guī)則，創(chuàng)新詳細規(guī)劃管理方式，加強村莊規(guī)劃編制管理，健全專項規(guī)劃目錄清單管理制度和審核銜接機制，建立總體規(guī)劃與相關規(guī)劃之間邊界清晰、權責匹配的傳導路徑及管控規(guī)則，推動國土空間開發(fā)保護“一張藍圖”落地見效。

4.2.2 立足質量和效率提升，研發(fā)綠色智慧的國土空間治理決策模型

將綠色、智慧技術充分融入國土空間治理現(xiàn)代化進程，形成既深植于科學理性又兼顧高效運作的國土空間治理決策框架，實現(xiàn)治理質量與效率雙維度提升。一是針對國土空間巨系統(tǒng)跨層級、多目標、多主體、復雜性場景規(guī)劃，在充分梳理已有各類空間治理規(guī)則和不同場景規(guī)劃決策流程的基礎上，著力打造“人工智能規(guī)劃師”。二是推動國土空間規(guī)劃工程技術的數(shù)字化智能集成，形成國土空間治理決策分析模型，突破多場景國土空間變化模擬仿真技術，構建國土空間規(guī)劃智能管控平臺。

4.2.3 立足資源—資產轉化，探索“兩山論”雙向轉化路徑

推動自然資源與資產的相互轉化，不僅是落實經濟高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略，更是數(shù)字生態(tài)文明建設的重要任務。需要立足“兩山論”雙向轉化路徑，夯實數(shù)字生態(tài)基底，打造“資源變資產、資產變資本、資本變資金、資金反哺資源保護”循環(huán)往復、互為支撐的閉環(huán)系統(tǒng)。在充分跟蹤和總結地方經驗的基礎上，以調查為基礎，產權為根本，估價為手段，增值為目標，協(xié)同為關鍵，解決資源資產信息分散、權利體系與權能不清等問題，實現(xiàn)資產價值顯化、資產整體性配置以及有效市場和有為政府結合的目標。

5 結語

數(shù)字技術賦能生態(tài)文明為新時代高質量發(fā)展和高水平保護注入新的發(fā)展動能，并持續(xù)推動國土空間規(guī)劃邁入智能化時代。在數(shù)字生態(tài)文明時代，國土空間規(guī)劃的“數(shù)智化”技術轉型與“數(shù)治化”治理轉型將成為必然趨勢，這種轉型不僅是對傳統(tǒng)規(guī)劃理念與方法的革新升級，更是回應現(xiàn)代科技發(fā)展與社會治理深度耦合的重要體現(xiàn)。值得注意的是，國土空間規(guī)劃涉及經濟、社會、文化、政治、生態(tài)等多個維度，僅依賴數(shù)字技術很難客觀反映現(xiàn)實的復雜性，甚至可能出現(xiàn)決策偏差。在擁抱技術革命帶來的種種機遇時，要始終保持警惕與自主，深刻理解和有效運用新技術，堅持以人為本、綠色可持續(xù)的價值導向，打造人與自然和諧共生的新型國土空間治理體系。

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Transformation of Territorial Space Planning in the Era of Digital Ecological Civilization

FENG Wenli， ZHANG Hui， CHEN Meijing， TIAN Zhiqiang， ZHANG Jia

（China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the trend and path of territorial space planning transformation in the era of digital ecological civilization， to provide reference for the territorial space planning governance. The research methods of theoretical analysis and logical reasoning are employed. The results show that： 1） the evolution of spatial planning aligns with the progression of human civilization， and the agricultural， industrial， and ecological civilization stages correspond to the ideation， expansion， and transformation periods of spatial planning， respectively. 2） The new era of territorial space planning in China has established a comprehensive framework consisting of the “five levels， three categories and four systems”， defined three control lines， initiated the China Spatial Planning Observation Network（CSPON）， and reconstructed the planning standard system. 3） Characteristics of “digitization” and “greening” in the digital ecological civilization era drive the transformation of territorial space planning towards “digital intelligence”and “digital governance”. 4） To cope with the challenges of territorial space planning transformation towards “digital intelligence”， efforts should be made to establish an institutional system of planning implementation， develop green and intelligent decision-making models for territorial space governance， and explore dual transformation paths based on the “Two Mountains Theory”. In conclusion， empowering ecological civilization with digital technology continues to promote the territorial space planning into the intelligent era， and the transformation of “digital intelligence” and “digital governance” in territorial space planning has become an inevitable trend.

Key words： territorial space planning； digital ecological civilization； “digital intelligence” transformation； “digital governance” transformation； planning transformation path

（本文責編：郎海鷗）