打造武漢—長株潭都市圈全國重要增長極

張富泉 周建華

摘要：湖南作為長江中游城鎮化發展相對滯后的人口經濟大省，要融入長江經濟帶戰略生態和經濟高質量發展，需按《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，通過“優化行政區劃設置”與生產力布局，往北消除長株潭對接武漢的“飛地”，往南解決長株潭“綠心”產業空殼問題，協同長株潭岳，合力打造長沙大都市，打造武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈全國重要增長極。本文通過實證與大數據分析，闡明在對接國家戰略規劃的同時，還可放大長沙低房價優勢，引導更多人才和務工者回湘購房，形成新的產業集聚綠洲效應，加快湖南崛起并躋身現代化共富強省行列。

關鍵詞：長江經濟帶戰略；武漢—長沙雙城都市圈；長沙大都市；湖南湘江新區

一、引言

國家“十四五”規劃《綱要》提出：“推動長江中游城市群協同發展，加快武漢、長株潭都市圈建設，打造全國重要增長極。”這里的“都市圈（megalopolis）”一詞，最早出自法國地理學家戈特曼（1961）的著作，特指美國波士頓至華盛頓城市連綿帶，而后學者經深化研究，發現這種都市圈現象在全世界現代化建設發展中普遍存在[1]。在我國，鄭新立（2013）通過改革開放的全程研究，認為中國城鎮化有三種模式：一是以京、滬、穗為中心的三大都市圈，二是以省會城市為中心的次級區域性城市群，三是以縣城為中心的就地城鎮化[2]。對此，本文結合湖南改革發展實踐，可以認為，長株潭都市圈的建設主要經歷了“三部曲”。

第一部曲是根據我國“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”[3]的方針，“離土不離鄉”，主打鄉鎮企業來搞小城鎮。結果是“村村點火、處處冒煙”，這相應的也帶來工業化過于分散等問題。而后，由于改革開放的深入發展，特別是鄧小平南方談話的發表，湖南省基于做大當時僅有102萬城市人口的省會長沙的需要，相應提出并實施長株潭經濟一體化戰略[4]。因此期的小城鎮發展的慣性思維根深蒂固，即使是學界也主張“保持長、株、潭‘三足鼎立，嚴格控制長沙、株洲、湘潭城市人口規模，積極發展醴陵、瀏陽、湘鄉等一批小城鎮”[5]。因此，盡管提出了長株潭一體化、甚至為促進融城發展而將省政府南遷。然而，畢竟由于株洲和湘潭可供城建發展的土地資源有限，除了靠近長沙的城區地塊利于城市擴張外，往東則為羅霄山脈綿延的井岡山區，而往南又是湘鄉市和湘潭縣連片的百萬畝良田，致使中心城市發展勢必受制于地理和政策等方面的制約與障礙。加之長株潭一體化的目的主要就在于把長沙省會城市做大做強，而在究竟需做成多大規模城市、如何做大做強的路徑措施等戰略性問題上，學界和相關部門至今尚未達成某種合乎邏輯的共識，以致不能不出現所謂“長株潭、常常談”的問題。

“第二部曲”是在黨中央、國務院頒布《關于促進中部地區崛起的若干意見》（即中發〔2006〕10號文件）后發生的。基于該文件提出支持中部地區城市群及周邊地區基礎設施建設發展，并相應提出建設中原城市群、武漢城市圈、長株潭城市群和皖江城市帶等四大城市群，而河南、湖北、安徽等人口經濟大省，均規劃概定為“1+8”城市群且其面積至少為5.8萬km2、皖江城市帶甚至達到7.2萬km2的實際。為不失時機地放大長株潭城市群政策效應，時任湖南省委書記的張春賢同志于2006年在全省新型工業化座談會上明確提出，建設以長沙及長株潭一體化城區為圓心、以一個半小時通勤為半徑，包括岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽為周邊城市的長株潭“3+5”城市群[6]。而后又根據黨的十七大“以提高綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”的要求，經國務院批準將長株潭城市群定為全國“兩型社會”綜合改革示范區。特別是習近平同志首次當選總書記后，于2013年來湘考察時即明確提出，“希望湖南發揮作為東部沿海地區和中西部地區過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶結合部的區位優勢”，并首肯將湖南湘江新區批準為中部地區首個“跨行政區”的國家級經濟新區。2014年國務院又批復“至2020年將長沙建成千萬人口規模級的超大型中心城市”。由此一來，湖南步入中部地區崛起與區域性城市群發展的快車道，全省城鎮化率由2015年的50.9%，相應提高到2020年的58.8%；其中長沙（2020）年常住人口增加到1006萬人。尤其是在城市群發展的龍頭帶動作用下，全省以高速公路為主干的基礎設施建設登上大臺階，相應帶來經濟全面提速發展的放大效應。

“第三部曲”即為近期、當下及今后一段時期。按照“十四五”規劃《建議》和《綱要》的新部署新要求，湖南面臨都市圈經濟發展高潮期。鑒于此，本研究深入學習并全面領會習近平總書記關于發揮湖南“帶部區位優勢”和2020年再次視察湖南時所提出的“三高四新”等重要講話精神，秉承黨中央自十八大以來提出并多次下發文件所強調的要“優化行政層級和行政區劃設置”[7]等生產力布局等精神，特別是“十四五”規劃《綱要》明確提出的“推動長江中游城市群協同發展，加快武漢、長株潭都市圈建設，打造全國重要增長極”及其區別“城市化地區、農產品主產區和生態功能區”[8]等明確要求，結合湖南省情民意與長株潭“3+5”城市群建設發展的迫切需要，因地制宜，適當優化其行政區劃設置。并根據湖南全面融入長江經濟帶戰略，促進長江“龍經濟帶”騰飛[9]之所需，依照東洞庭湖系湘江交匯于長江的大河口地帶，創建長沙大都市并推進現代都市圈生態和經濟高質量雙贏發展的不可分割性，通過優化區劃設置實現岳陽回歸長沙、長沙回歸長江干流城市的歷史愿景[10]。概言之，就是要在長沙、岳陽兩市現有1500萬人口規模基礎上，整合株洲、湘潭中心城區資源，建成湖南躋身現代化強省行列所必需的擁有3000萬人口規模、總面積達至2.3萬km2的長沙大都市，亦即長江中游最大潛在價值規模的北斗星狀吉祥美麗之城，從而形成武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈全國重要增長極。

全文分為五個部分，其中，第二部分闡明長沙星城對接大武漢構建“星漢燦爛”長江中游雙城都市圈，呼應成渝雙城都市圈、長三角都市圈，協同推進長江經濟帶戰略的美好愿景；第三部分論述通過適當優化長株潭“3+5”包括岳陽在內的城市群內區劃設置，往北消除對接大武漢中隔岳陽的“飛地”區，往南解決長株潭“綠心”產業空殼問題，打造長沙大都市并形成武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈的科學合理性和必要性與可及性；第四部分闡明發揮湘江新區享有省級開放政策和經濟審批權政策優勢，先行先試組建長沙大都市與加快湖南共同富裕現代化的主要措施；第五部分為幾點結論與建議。

二、“星漢燦爛”融入長江經濟帶戰略的美好愿景

習近平同志在黨的十八大、十九大當選黨的總書記同中外記者見面時即表明，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[11]；“我們要牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”[12]。可見人民對美好生活的向往，是人民領袖始終如一的追求。在這里，如果追溯歷史哲人“星漢燦爛”美好愿景和對民族復興穿越時空的向往，并結合學者構建長江中游城市群經濟增長“第四極”[13]、長江“龍經濟帶”騰飛需壯大腰部力量[9]等論述，那么打造以長沙星城和武漢（簡稱“漢”）為雙核的武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈，亦即呼應長三角都市圈并對接成渝雙城都市圈，形成長江中游城市群“星漢燦爛”雙城都市圈協同發展的全國重要增長極，對推進長江經濟帶戰略和實現中華民族的偉大復興具有不可替代的重要作用與意義。

由表1可見，長江“龍經濟帶”包括以上海國際大都市為龍頭的長三角都市圈，亦即長江下游的上海、江蘇、浙江、安徽四省市，并延至長江中游的江西、湖北、湖南的武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈，長江上游重慶、四川、貴州、云南的成渝雙城都市圈。該三大都市圈縱貫長江流域東、中、西部共11省市，依托并依賴于長江流域高質量的生態環境，最有條件構建為我國人與自然和諧共生、共同富裕現代化高質量發展的全流域經濟帶。全域面積約占全國的21%，常住人口占全國總人口的43%；2021年地區生產總值和地方財政收入分別占到全國財政總收入的46.6%和45.2%；拉動經濟增長的“三駕馬車”中，外貿出口額達10.69萬億元，社會消費品零售總額達19.72萬億元，全社會固定資產投資為38.14萬億元，分別占到全國的49.2%、50.3%和68.9%，居民人均可支配收入相應高出全國平均水平8.68%。尤其是以上海輻射帶動南京、杭州、寧波、合肥等27個區域性中心城市并形成長三角全覆蓋，其面積和人口雖然只占到長江經濟帶的17.4%和38.8%，但其主要經濟指標如地區生產總值和地方財政收入，分別占到52.2%和58.9%；社會消費品零售總額和全社會固定資產投資，也相應占到50.3%和41.5%；尤其是外貿進出口總額達到14.11萬億元，占到了長江經濟帶外貿進出口總額的79%；其居民人均可支配收入高于長江經濟帶平均水平40.1%，并高于全國平均水平52.3%。由此可見，一般起龍頭帶動作用的大都市規模越大，所輻射帶動的都市圈規模便越大，地區生產總值等主要經濟指標，更是呈現出質的躍升與幾何級數倍增。

譬如，如表1所示的上海國際大都市的發展規模，改革初期的1978年常住人口共1104萬人，自浦東開發直至2000年形成長三角城市群雛形，其常住人口規模擴大到1609萬人。而后又輻射影響到安徽省域城鎮化提速發展，尤其是2010年其省會擴展為長江岸線的大合肥，以至拉近同上海核心增長極的距離，相應帶動該省經濟崛起并躋身長三角強省行列時，上海（2021）的常住人口規模相應增至2489萬人。換言之，按城市人口規模計，按照現代化建設“三步走”戰略設計，在“前兩步”翻兩番達到基本小康時，上海的城市發展規模比改革初期的1978年擴大了45.7%，而在實現全面小康的2020年，又在2000年規模基礎上擴大了54.8%。同理，由于武漢—長株潭（長沙）和重慶-成都這兩大雙城大都市的擴展，也勢必輻射帶動長江中上游兩大都市圈經濟的加快發育發展與壯大。

對此，根據表1對長江經濟帶三大都市圈數據的對比分析可見，人口作為衡量城市尤其是都市圈規模的主要經濟指標，一般起龍頭帶動作用的大都市及其都市圈人口規模，往往與其綜合經濟總量指標明顯呈現正向關系。如果說在改革之前由于傳統計劃經濟的體制性束縛，全國實行統一調撥的行政性資源配置，即使是中心城市也只能起到類似于生產車間的效用，因而城市規模大小與功能強弱尚無關緊要的話，那么隨著改革開放的深入，逐漸轉向市場起資源配置的決定性作用，于是城市尤其是中心城市作為交通物流樞紐中心，勢必對生態和經濟高質量融合發展起著關鍵性的影響與作用。因此，國家“十四五”規劃《綱要》提出打造成渝和武漢—長株潭（長沙）兩大雙城都市圈，無疑是實施長江經濟帶戰略、呼應長三角協同發展的明智之舉。因為長三角都市圈（2021年）地區生產總值規模已達27.79萬億元。而處于長江中游“腰部”的武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈，位于長江上游“龍尾”的成渝雙城都市圈，其地區生產總值規模分別為12.85萬億元和12.57萬億元，只相當于長三角都市圈約50%的水平，因而其核心增長極還不足以形成相應都市圈內經濟區域的全覆蓋。

如果按照國家“十四五”規劃《綱要》的新部署來安排，將這兩大雙城都市圈分別打造為生態和經濟高質量發展雙贏的全國重要增長極，相應形成對湘、鄂、贛和渝、川、黔、滇經濟區域的強輻射與全覆蓋，那么，由表1比照上海輻射帶動的長三角相關數據即可測算得出，其結果實質上便意味著長江經濟帶地區生產總值規模在原有基數上翻兩番，從而實現由經濟高增長轉變為高質量發展的“長江龍經濟帶”騰飛。換言之，推進長江經濟帶戰略，突出武漢—長株潭（長沙）和成渝兩大雙城都市圈崛起的戰略重點，加快形成這兩大全國重要增長極，將使長江經濟帶的城市建成區面積擴大1.40倍，地區生產總值和地方財政收入可分別增長1.54倍和1.65倍，外貿出口額、社會消費品零售額和全社會固定資產投資額，亦可相應擴大1.95倍、1.45倍和1.30倍。居民人均可支配收入在武漢—長株潭（長沙）和成渝兩大雙城都市圈（2021年）現有基礎上，分別增長71.8%和98.3%，即達到基本現代化共同富裕的水平。

三、打造武漢—長株潭都市圈亟須解決兩大“飛地”問題

由上所述可知，長江經濟帶具有跨東、中、西部的縱深地域范圍，既擁有涵養生命之源的高品質生態環境，又系高質量發展的大流域經濟帶。由表1可見，就其支撐和頂托“長江龍經濟帶”騰飛的三大都市圈而言，長三角都市圈已初步崛起，而成渝雙城都市圈的發展勢頭也比較看好，恰如學者們所言關鍵就在壯大長江中游長沙與岳陽亦即長江腰部的力量[9]。說到底，武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈，雖在洞庭湖（長江）北岸有個武漢大都市，但較之成渝雙城都市圈其主要缺憾，就是在湖南一側的長株潭（長沙）對接大武漢之間，還存在著行政平級單元亦即岳陽約1.5萬km2的大片“飛地”，致使武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈還僅僅停留在“十四五”規劃的層面。因而要讓湖南全面融入長江經濟帶戰略，更加卓有成效地發揮“帶部區位優勢”和推進“三高四新”[7]戰略，首先就得遵循在同一個類型區內不得有“飛地”的區域經濟學原理[14]（根據《區域、資源與增長》中的理論，都市圈即大都市輻射帶動下的緊密型經濟區，亦即在地理上相互連接的“毗鄰”，其間不能出現不沾邊連界的“飛地”[15]），通過優化行政區劃設置與生產力布局，消除長株潭對接大武漢中隔岳陽的這塊“飛地”，才有可能對接大武漢打造長沙大都市，并加快形成武漢—長株潭（長沙）“星漢燦爛”雙城都市圈全國重要增長極，在助推“長江龍經濟帶”騰飛中實現后發趕超，順勢而為建成共同富裕的現代化新湖南。

（一）將武漢—長株潭（長沙）都市圈提升為“星漢燦爛”雙城都市圈

根據現代都市圈即大都市輻射帶動下的緊密型經濟區，亦即在地理上相互連接的“毗鄰”區，其間不得出現不沾邊連界的“飛地”的區域經濟學原理，打造武漢—長株潭（長沙）都市圈全國重要增長極，首務之要是得解決好對接大武漢打造長沙大都市，存在著所謂岳陽中隔的“飛地”問題。即要秉承毛澤東當年“湘江北去”的哲理性指點和習近平總書記發揮湖南“帶部區位優勢”的期待，依據1952年以前長沙公署曾設置于岳陽城陵磯的歷史沿革[10]，依照東洞庭湖系湘江延伸與長江大交匯的地理特征，依循大河口地帶建設綠色美麗城市與高質量發展的不可分割性。同時根據長沙、岳陽系“天下洞庭”深水湖泊長江大河口地帶，而岳陽又系長沙適當間距的能源原材料基地，其間連接長江163km2港岸區大多為近水丘崗臺地且耕地與喬木林地稀少，一般海拔在40米左右略高于武漢（23.3米），因而少有水患與溫濕效應之憂等天設地造的優越地理條件。按照國家“十四五”規劃打造武漢—長株潭都市圈全國重要增長極的新部署，對長株潭“3+5”城市群內適當優化行政區劃設置，實現岳陽回歸長沙、長沙回歸長江干流城市的歷史愿景，圓湖南人的“大長沙夢”，從而構建長沙（簡稱“星城”）-武漢（簡稱“漢”）“星漢燦爛”雙城都市圈，以推進長江中游城市群協同發展與“龍經濟帶”騰飛。如圖1。

圖1為按照“十四五”規劃《綱要》“優化行政區劃設置”和打造武漢—長株潭都市圈全國重要增長極的新部署，與其“形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間結構”的要求，為全面對接長江經濟帶戰略生態和經濟高質量融合雙贏發展，擬對長株潭“3+5”城市群（圖左）內長株潭岳四市的現有行政區范圍，優化區劃設置為長沙大都市與地市級的炎陵市（圖右）。其大致設想是將瀏陽（除柏加、鎮頭和永安3鎮外）、平江、醴陵（可設為炎陵市治所在地）、攸縣、茶陵和炎陵等六縣（市）組建為共約1.8萬km2的新炎陵市，作為湖南農產品主產區和生態功能區與傳統文化紅色旅游區來建設，以成建制地對接國家專項政策爭取持續性支持。另將湘鄉調至婁底市轄區，以保全曾國藩文化與其自然生態經濟圈。

同時，將除瀏陽（不含柏加、鎮頭和永安3鎮）以外的原長沙市和株洲市區、湘潭市區包括韶山市與湘潭縣和除平江以外的岳陽市，共約2.3萬km2的長株潭岳城市化地區，整合為長沙大都市類似于大武漢，全國南北綜合交通干線大交匯的國家中心樞紐（交通軸心）城市，以帶動湖南全面融入長江經濟帶戰略，并助推長江“龍經濟帶”的振興與騰飛。亦即在其現有約1500萬人口、1.8萬億GDP規模基礎上，再吸納湖南1700萬在外務工人員中的一千萬人左右規模的農民工回流，加上其撫養人口共約1500萬人口融入本土中心城市，建成擁有3000萬人口規模的長沙大都市[16]，并形成以武漢和長沙為雙核的5000萬人口、年實現GDP4.5萬億美元規模，亦即相當于現長三角都市圈的“星漢燦爛”雙城都市圈全國重要增長極。

（二）優化區劃設置措施，采取誘致性改革

根據馬克思關于“生產力—生產方式—生產關系”論述的基本原理[17]，一般優化行政區劃設置帶有生產關系調整的性質，雖能有效解決生產方式與生產力不相適應的問題，但在優化生產力布局、促進改革開放發展的同時，也勢必帶來利益關系調整的某些矛盾與問題。因而此類深層次改革必須慎之又慎，切忌亂作為但確有必要也不能不為之。這從安徽打造大合肥特別是江浙等沿海發達省份，甚至通過省治多次搬遷帶動中心城市發展的成功案例看，只要講求方法采取誘致性改革措施，往往就能深得民心皆大歡喜，并產生優化生產力布局、促進經濟發展意想不到的奇效。相反，如果無視生產關系調整對經濟發展的促進與帶動效應，而將此類優化生產力布局的改革措施，當作行政區劃調整“精兵簡政”來理解，那么不僅難以實現改革的預期效果，而且很有可能產生較大負面影響，甚至使之喪失發展生機從此一蹶而不振。

譬如，基于打造湖南西部工商業重鎮與加快工業化城鎮化發展之所需，湖南懷化地區曾試圖將洪江市和洪江區實行規模化合并改革。但令人遺憾的是就因為當時所采用的改革方法欠妥，不應有地將這種優化生產力布局、極有利于產業經濟發展的誘致性改革，混同于撤區并鄉式“精兵簡政”的某種強制性改革，因而使這種好端端的改革胎死腹中未能取得圓滿的預期。現在回過頭來看，就因為這次改革半途而廢的深遠影響，此后不僅給懷化經濟發展造成暗傷以至于一蹶不振，甚至造成優化行政區劃設置的必要性改革，此后一直成為旁門左道免談的禁區，以致使湖南喪失了不少改革開放發展的好機遇。事實上，這兩個規模較小的市、區合并在當時并非沒有必要，而是很有必要且切實可行可及。試想當年如果能夠完善細節，注重于講究區劃改革的科學方法，基于優化行政區劃設置的目的并不是要精兵簡政，而是為了推進城鎮化并建設湘西部工業重鎮，相應采取行政升格半級的做法亦即作為副地級市來安排。換言之，就是在優化行政區劃設置改革問題上，實行行政升格半級的誘致性改革措施，做到不僅不減少干部職數且在待遇上還均有某種意義的提升，那么這種改革深得民心皆大歡喜，無疑便能取得率先突破的預期成功。那么當年希圖利用洪江沅水資源和新開通的枝柳線運輸空檔，打造洪江湘西部工商業重鎮的愿景早已實現，相應地由于洪江工商業重鎮的建成今日之懷化，也早已發展壯大為云貴川交通物流樞紐工商業興旺之城。

（三）識別“綠心”多功能性，推出新康養業等最具價值的巨型招商項目

正如世界經濟地理名著《德國南部中心地原理》（Walter Christaller，1968）所指出的：“一地方只有實際發揮中心地作用時才具備中心的資格。”[18]像長株潭三市交界的城郊結合部地區，原來分別為長沙、株洲、湘潭不同行政區內的城郊“分散地”，通過融城建設現已轉變為長株潭一體化，“綠心”區增長極的“中心地”。亦即由原來處于邊緣化的“分散地”，已蛻變蝶化為商品和服務“中心地”的極核地區，而且系中心地極核地區的“絕對點”或“高級中心地”（central place of a higher order）。換言之，即使憑其在同一個經濟區內不得有“飛地”的區域經濟學原理[14]，無論是推進長株潭一體化還是建設長沙大都市，抑或打造武漢—長株潭都市圈全國重要增長極，毫無疑問均為其重點開發區或優化開發區。若只能顧及到其生態環境法定功能區的一面，而將她列為國家森林公園式的禁止開發區。那么勢必在長株潭三市交界的非天然屏障的“毗鄰”地區，形成中隔528km2的國家森林公園式禁止開發區的一片“飛地”區。這就注定其不可能實現區域協同發展，因而長株潭融城也必然是“長株潭、常常談”的零和游戲。

進而言之，如果將長株潭528km2的“綠心”區作為禁止開發區來對待，那么即使對推進長株潭一體化與融城建設，歷時20多年來所投入巨資的成本支出不加考慮，并對該區域內擁有21個鄉鎮、街道辦，共20多萬人口的生計問題姑且不計，也會由于這種“綠心”區“中心地”被當作城郊“分散地”，甚至國家森林公園式的禁止開發區來對待，那么勢必讓長株潭核心增長極淪為產業空心“飛地”區，事實上其一體化融城建設則不可能融為一體。相應地對接大武漢打造長沙大都市，形成武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈全國重要增長極，并使湖南融入長江經濟帶戰略以加快崛起等，最終都只能是一句應付性的套話和空話。況且這樣一來，長株潭歷時20多年來融城建設所投入的巨資，“綠心”區內數十萬人的生活生計問題，恐怕也都將是一個無以破解的大難題。因此，唯有結合在同一個經濟區內不得有“飛地”和“實際發揮中心地作用”的區域經濟學原理，正確識別并合理利用長株潭“綠心”區的多功能特性，在堅持保護絕不影響或損害其原有林地綠植，亦即更好發揮其“城市綠肺”生態功能作用的法定原則下，將該“綠心”區原有的制造業和傳統種養業全面退出，結合貫徹國家“十四五”規劃“擴大覆蓋全生命周期的各類服務供給”和“優化利用外資結構”，與其加快健康養老業品質化發展等文件精神，創新“孝道天下”和“康樂人生”新康養業發展模式，將長株潭“綠心”建成新康養服務業中心，才能解決其產業空殼問題，形成武漢—長株潭（長沙）雙城都市圈全國重要增長極。

鑒此，則可結合湖南作為國家中醫藥綜改示范區先行先試的要求[19]，采取政府土地參股并作為優先股的混合所有制企業創新模式，由約占“綠心”面積80%的長沙牽頭規劃與招商引資。考慮到“綠心”區新康養業發展得天獨厚的綜合優勢與條件，可精心規劃設計為“健步長征路”某種全景式公園。并由之整合湖南山水康養資源，依托并發揮好湘雅品牌和中醫藥傳承優勢與勞動力資源優勢，形成全省性新康養業互聯網+全生命周期健康全覆蓋發展新業態，甚至可做成年增加值上萬億元規模的新康養業支柱性產業。并從政府土地等公共資源開發占股分紅中，相應彌補湖南財政醫保資金之不足。這樣在確保長株潭“綠心”生態功能的同時，也使其一體化融城建設的巨額投資終得善果，不僅能夠消除528km2產業空殼式“飛地”問題，讓對接大武漢打造長沙大都市變為現實，而且能使湖南全面融入長江經濟帶戰略，促進共同富裕現代化建設目標的加快實現。

四、發揮湘江新區打造長沙大都市先行先試的政策優勢

（一）正確認識打造長沙大都市對長江經濟帶戰略的全局性意義

首先就打造武漢—長株潭（長沙）都市圈而言，只能按照國家“十四五”規劃要求，采取誘致性改革措施，通過優化行政區劃設置消除不沾邊連界的“飛地”[14]，對接大武漢打造長沙大都市，才是完整意義上的武漢—長沙“星漢燦爛”雙城都市圈，也才能形成長江中游全國重要增長極。其次是從長江經濟帶戰略看，無論是上海國際大都市龍頭帶動的長三角成熟型都市圈，還是成渝成長型都市圈，抑或尚停留在國家“十四五”規劃層面的武漢—長株潭（長沙）都市圈，長沙大都市都是生態和經濟高質量雙贏發展的一塊短板；唯有通過優化行政區劃設置和調整生產力布局，實現岳陽回歸長沙、長沙回歸長江干流城市的歷史愿景，才能推動長江中游城市群協同發展，實現長江經濟帶高水平保護和高質量發展相融合。再就是湖南作為長江經濟帶人口僅次于四川和江蘇的大省，地形地貌呈現出平原少而丘崗坡地較為寬泛的地理特征，尤其是自長沙湘江往北注入東洞庭湖連接岳陽長江段的大河口地帶，近水丘崗臺地眾多而喬木林地稀少。且由于其耕地遭受重金屬污染已不再宜于農產品生產，加之海拔高度適中和地質氣候條件良好，可謂天設地造的巨城建設資源。的確也只有依賴于長江高質量生態環境，全面融入長江經濟帶戰略，通過適當優化行政區劃設置，從而消除星漢雙城都市圈中隔的“飛地”問題，才能對接大武漢打造長沙大都市，實現湖南后發趕超并發展成共同富裕現代化建設的樣板。

否則，如果長期受制于某種狹隘利益而陷入“長株潭、常常談”的老套路，改革四十多年來長期囿于長沙河東南狹小一隅，無視國家城市化市場化改革由小城鎮到大城市而中心城市，再到城市群而至現代都市圈的戰略性提升。致使湖南發展始終徘徊于長株潭4500km2同一個范圍，前日提出一體化，昨日改稱城市群，今日又變為都市圈，打概念牌、玩零和游戲，結果勢必造成重復建設與固定資產投資堆積，最終擁堵不堪，甚至連長沙整個河東也會給葬送掉。特別是長沙北擴由于行政區劃與生產力布局所限，也只能被動地繼續向東、西兩端無序延伸，那么長沙縣北山、青山鋪一帶森林公園的生態屏障，寧鄉市“天下糧倉”上百萬畝良田勢必難保；尤其是湘陰縣因重金屬污染問題雖已劃轉為湘江新區新片區，但由于土地不能及時轉化為省會城市建設所利用。因而盡管不再宜于農產品生產卻也不得不農，結果不僅難以避免重金屬污染擴散，可能造成農產品輸出新的生態災害，而且也很有可能帶來新的圈地腐敗，相應造成國有土地財富新的流失。

（二）借鑒安徽打造大合肥做法，發揮湘江新區先行先試政策優勢

安徽省搶抓中部地區崛起的重大政策機遇，在濱臨長江的巢湖市設立省直屬濱湖經濟開發區，先行集中建設省治四大家新的行政中心及生活基地，結果剛好趕上貫徹落實中發〔2006〕10號文件精神，《關于促進中部地區城市群發展的指導意見的通知》（2010）“調整城市群內行政區劃”的頭班車，撤銷巢湖市建成新的省會大合肥[19]。并由之帶動強省會建設與量子通信、“小太陽”新能源等高新技術產業集聚發展，一舉躍升為長三角都市圈經濟強省之列。湖南省情和安徽省情基本類似，同屬于中部地區人口大省并共進國家長江經濟帶戰略，且長期以來受困于省會中心城市規模實力不強，卻又濱臨長江依托得天獨厚的高質量生態環境，融合經濟高質量雙贏發展的巨大潛能。特別是較之安徽省做大做強合肥省會中心，湖南省打造長沙大都市的條件甚至要更好。

譬如，長沙公署駐在地就曾設于岳陽城陵磯[10]，岳陽本身就是長沙中隔東洞庭湖適當間距的能源原材料基地，加之東洞庭湖系長江唯一穿流而過的深水湖泊，絕無安徽巢湖等調節性湖泊藍藻污染之憂。尤其是長沙城北至湘陰連接東洞庭湖長江岸線的大河口地帶，雖系重金屬污染區已不適宜農產品生產，但湖岸線較高且地勢平闊與環境優美，曾是屈原筆下“湘君”“湘夫人”美輪美奐的化身。其濱臨東洞庭湖的金龍、樟樹鎮一帶，大片樟樹在此長成了鋪天蓋地的灌木，其地理地質狀況可謂長江中游天設地造的巨城建設資源。若能借鑒安徽組建大合肥的做法，打好經濟新區享有省級開放政策和經濟審批權的政策牌，選擇在此新建省治四大家集中辦公區及會議中心，像江浙等經濟開放與發達省份那樣不忘初心、以民為本，切實做到公務與會議活動不礙交通不擾民。這樣不僅十分有利于提高行政辦事效率和廉政勤政建設，而且能夠引領長沙大都市對接大武漢，打造長江中游自然環境最美、產業承載功能最全、綜合交通物流最為便捷，生態和經濟高質量融合雙贏發展的長沙大都市國家軸心城市，形成“星漢燦爛”雙城都市圈全國重要增長極，并助推“長江龍經濟帶”振興與騰飛[9]。

（三）對接長江經濟帶戰略，推進高水平保護和高質量發展相融合

根據“十四五”規劃通過優化行政區劃設置，對接大武漢打造長沙大都市，剛好可構成長沙主城區中隔東洞庭湖適當間距，連接岳陽能源、原材料基地“北斗星狀”的吉祥之城。這樣原長沙市除瀏陽（不含柏加、鎮頭和永安3鎮）外，連同株洲市區、湘潭市區包括湘潭縣、韶山市等共約10000km2的城區范圍，加上湘陰1581 km2共約12000km2的“斗狀城區”，亦即以湘陰東洞庭湖界線以南的城市中心區，則可進一步形成科教、金融、研發、物流等現代服務業中心，商住、人口與行政中心、企業總部等集中區。可主要布局裝備制造、機械電子、航空、航天器及設備制造、機車和汽車、潛航器、軍工、信息技術、生物制藥、新材料、新能源等高端制造業、高新技術產業，物聯網經濟、文化產業與現代服務業等冷處理產業與綠色生態經濟。借以改造提升傳統產業，培育壯大新動能，實現產業綠色轉型升級和高質量發展。并可在長沙縣和寧鄉市東西兩翼配套優質農產品生產供給，更好保護和利用良好生態環境，發展生態農林、生態文旅和環境敏感型產業等，全鏈條、多業態、多場景挖掘生態產品價值。而在湘陰界線以北岳陽縣和汨羅市濱湖示范區及東洞庭湖曹溪港一帶，則可依托國家級循環工業園發展綠色環保類有色冶煉、鋼鐵、非金屬礦產品加工業，重點布局熱處理產業與循環經濟，加快培育壯大綠色低碳產業，增強經濟綠色化程度和高質量發展后勁。

跨東洞庭湖的岳陽云溪區和城陵磯等“北極星”示范區一帶，素為長沙省會適當間距的能源、原材料基地，則可推進石化、造紙、煤電綠色化改造，進一步發展大進出、大水耗的大化工、核電等綠色環保型新能源產業。如根據芳烴和乙烯國內市場需求滿足率仍不到50%的實際，可借鑒歐美發達國家產城融合發展的現代工業化布局，采取生產基地與總研發基地分置開發模式。亦即依托長煉和巴陵石化將原油粗加工置于江岸大進出、大水耗的大環境容量區，而將其總研發及生活基地遷建至長沙中心城區宜居區。那么企業原居住與機關、學校、醫院等生活性用地，則可轉換用于擴大原油粗加工生產性用地，其石油加工則可由每年760萬噸規模，至少擴大到湖南市場需求量1800萬噸規模。另可增加“200萬噸/年芳烴”和“120萬噸/年煤制烯烴”項目，且無須增加新的工業供地。這樣不僅能使全省工業增加值和稅收實現翻番，而且還能讓這兩家骨干企業依托宜居城市減少社會性成本支出，并使長沙大都市既能保持對能源原材料生產的安全距離，又能依托其研發及精深加工留住人才、擴大就業和更快更好地做大做強

（四）房住不炒更多吸引人才和務工者回湘購房，形成產業集聚綠洲效應

秉承習近平總書記（2016）“堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的這個定位”[23]，長沙市自2016年以來實行限地價、限房價和限首套房等優惠政策，基本穩住了商品房價使之一直處于全國省會較低水平。結果由于湖南外出務工者紛紛回湘到長沙購房，促使長沙市自2016-2021連續六年商品房銷售額、地方一般公共預算收入和常住人口穩定增長，并成為全市改革開放發展最好的時期之一。尤其是2016年全市商品房均價約為六千來元，而其銷售面積和銷售額分別比上年增長36.2%和48.8%；地方一般公共預算收入也呈兩位數增長，常住人口則由2015年的743萬人增至2020年首次超過一千萬人。然而，至2022年由于該市商品房均價上漲至每平方米一萬元以上，結果全市商品房銷售面積和銷售額，卻比上年分別下降了34.8%和31.7%，而地方一般公共預算收入也相應下降到幾乎零增長的地步。由這兩方面的數據對比不難看出，像湖南等在沿海大都市長年務工者較多的內地省份，全面領會“房住不炒”的深刻內涵和現實意義。若能在優化行政區劃設置對接大武漢、打造長沙大都市的改革發展進程中，順勢而為將限地價、限房價和限首套房這種穩房價、惠民生等行之有效的措施，創新并完善為更廣泛地吸引人才和外出務工人員紛紛回歸購房，亦即農業轉移人口更多融入本土中心城市的某種大政策。甚至很有可能形成大量熟練工回流的某種引致機制，相應帶來新的產業集聚發展的綠洲效應。

五、結論與建議

綜上所述，湖南省作為長江中游城鎮化相對滯后的人口經濟大省，在現代化建設都市圈經濟發展背景下，面對長江干堤和三峽大壩建成后洞庭湖水生態環境的改變，如何對接長江經濟帶戰略奮力打造長沙大都市，形成武漢—長沙“星漢燦爛”雙城都市圈全國重要增長極，并促進全省生態和經濟高質量雙贏發展，以實現后發趕超步入共同富裕現代化行列？本文至少可得出以下結論與建議：

第一，全面領會長江經濟戰略和發揮湖南“帶部區位優勢”的深刻內涵。深刻領會習近平總書記（2020）在湖南視察提出的“要堅持共抓大保護、不搞大開發，做好洞庭湖生態保護修復，統籌推進長江干支流沿線治污治岸治漁。”[7]說到底就是要把思想認識統一到中央政治局會議審議通過的《關于進一步推動長江經濟帶高質量發展若干政策措施的意見》（2023）上來，推動長江經濟帶生態和經濟高質量融合發展。特別是湖南省基于“長江之胃”洞庭湖生態修復重任在肩，全面融入長江經濟帶高質量發展，充分發揮其“帶部區位優勢”和湘江新區的政策優勢，均得依賴于長江流域尤其是洞庭湖高質量的生態環境。事實上，三峽大壩建成后由于長江水位抬升的沖擊，亦如黃河小浪底效應長江中下游已被沖刷見底，東洞庭湖則抬升為某種“懸湖”，于是造成湘江尾閭滯流釀成寬泛的漾湖，相應帶來重金屬大面積沉淀性污染，結果致使湘陰縣作為優質稻米產區不再宜于農業。尤其是長沙霞凝港每年枯水期明顯延長，常年通航千噸級輪也不再可能，受此影響長沙貨運總量亦下降到僅相當于武漢12%的水平。由此可見，毫不動搖堅持共抓大保護、不搞大開發，的確已經刻不容緩。

湖南湘江新區作為中部地區首個經濟新區，享有省級開放政策和經濟審批權，自當發揮先行先試的政策優勢，主動爭取通過優化長株潭“3+5”城市群內行政區劃設置（如圖1），對接大武漢打造長沙大都市。同時采取相應措施加大招商引資力度，將其湘江新區湘陰片區不再宜農的土地資源，轉化為湖南省會城市建設的寶貴用地，并對原有圈占土地一律按原價收回。扎實推動長沙大都市北移建設，配合通江達海“公轉鐵”“陸轉水”[8]工業貨運降本增效水運疏浚之必需，可考慮自湘陰片區進入東洞庭湖漕溪港、虞公廟港等深水港區，直達城陵磯口岸長江湖南段的163公里岸線，沿湘江-東洞庭湖-長江黃金水道和京廣高速、高鐵等陸路交通大動脈共53個建制鎮與街道辦，實行更加科學合理的制造業產業企業新布局。切實做到疏密有致不搞密集型連片大開發，適當避開工業生產區設置沿江生態綠色長廊，從而形成“天下洞庭天下港，百里長江百里廠，一鎮一業一碼頭，綠色發展零排放”的先進制造業廊帶，并將其打造為長江經濟帶人與自然和諧共生，生態和經濟高質量雙贏發展的美麗中國建設的樣板。

第二，湖南融入長江經濟帶戰略關鍵在于對接大武漢打造長沙大都市。亞洲特別是東亞國家的一個共同特征，就是適宜生活與經濟活動的人均平原面積偏少。如日本人均平原面積僅有800m2，但卻創造了現代工業“日本效率”的奇跡。其主要原因就在構建東京、名古屋和阪神三大都市圈。我國人均平原面積略多于日本為880m2，宜于走日本式都市圈經濟發展振興之路。尤其是湖南作為長江經濟帶僅次于四川和江蘇的人口大省，全省平原面積為2.67萬km2，人均只有400 m2還不到全國50%。唯有按毛澤東當年“湘江北去”指點，秉承習近平總書記發揮“帶部區位優勢”與湘江新區的政策優勢，對接大武漢打造更大人口規模的長沙大都市。并由之推動長江中游城市群協同發展，才能解決湖南1700農民工大多輾轉于珠三角、長三角等都市圈，遲遲不能實現入城夢的都市圈經濟供給側缺口問題。特別是湘江新區跨行政區湘陰片區亦即長沙城北至岳陽城陵磯一帶，湘江注入東洞庭湖交匯于長江共163公里的大河口板塊，系近水丘崗平坡疏林區不可多得的巨城建設資源。因此完全可以說，通過優化行政區劃設置實現“岳長回歸”的歷史愿景， 對接大武漢打造長沙大都市，形成武漢—長株潭（長沙）“星漢燦爛”雙城都市圈全國重要增長極。可以說是在利用湖南丘崗臺地資源，彌補其平原耕地面積之不足，在修復與保護好長江原生態并建設美麗中國，促進長江經濟帶生態和經濟高質量雙贏發展。

第三，基于省情民意落實國家戰略規劃優化長株潭岳區劃設置勢在必行。恰如習近平總書記（2019）指出的：“形勢在變、任務在變、工作要求也在變，必須準確識變、科學應變、主動求變”[12]。適當優化行政區劃設置，實質上就是為適應高質量發展合理調整生產力布局。因而在這個事關緊要的關鍵問題上，切忌亂作為但也不能不作為，說到底就是要緊跟國家規劃戰略布局的新部署與新安排。特別是要根據國家發改委落實中發〔2006〕10號文件所印發的《關于促進中部地區城市群發展的指導意見的通知》精神，基于省情民意和加快湖南崛起的需要，“按照經濟發展要求，適當調整城市群內行政區劃”。尤其是十八大報告也表明要“優化行政層級和行政區劃設置”，十八屆三中全會《決定》再次提出“優化行政區劃設置”；黨的十九屆四中全會《決定》進而強調：“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”；十九屆五中全會《建議》進一步強調：“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。”為貫徹落實該《建議》的部署與要求，國家“十四五”規劃《綱要》還明確提出：“推動長江中游城市群協同發展，加快武漢、長株潭都市圈建設，打造全國重要增長極。”

湖南省委、省政府始終緊跟國家規劃的戰略安排，早在新中國成立初期就基于圓湖南人的“大長沙夢”，相應提出建立“毛澤東城”的設想并報請國務院備案。其大致范圍就包括現長株潭岳四市城市化地區。而后又先后提出長株潭經濟一體化、“3+5”城市群并爭取設立“兩型社會”綜改區[6]。特別是貫徹十八屆三中全會《決定》省委在其《實施意見》（2014）中提出：“依托長沙先導區組建跨行政區的湘江新區”，直至爭取到中部地區首個國家級經濟新區的設立，此后于2020年9月省委召開常委會通過《湘江新區高質量發展實施意見》，決定將湘陰縣擴規為湘江新區湘陰片區等。同時，為求得與打造長沙大都市位勢相匹配亦即解決行政推進力問題，在省委常委兼任長沙市委書記基礎上，進而又采取由副省長兼任長沙市市長等措施。

由此來看，如何發揮湘江新區先行先試的政策優勢，怎么踢好優化行政區劃“這臨門的一腳”？還需根據黨的十九屆四中全會《決定》推進治理能力現代化，“實行扁平化管理，形成高效率組織體系”[21]等要求，關鍵在于領悟知人用人之道。譬如對某些關鍵崗位和關鍵部門，包括決策研究參謀和規劃落實部門，確有必要獨具慧眼用“想干事亦能干成大事終歸無事、怕干事也干不成大事遲早出事”的識人唯物辯證法選賢任能。堅決克服做太平官“不當頭、瞅上頭”的懶政庸政狡政行為。當然，用好干部還須廣視角管理好干部。在這方面，紀檢巡視工作亦可當好堅守高質量發展，亦即“事出反常必有妖”的民情觀察員。對那些貌合神離甚至明顯障礙融入長江經濟帶戰略，明顯阻礙打造長沙大都市的有違戰略推進和政策邏輯的反常現象，查一查究竟有沒有腐敗或受制于某些利益支配的問題。切實做到上上下下緊密配合、各方努力協同推進生態和經濟高質量雙贏發展，加快建設共同富裕現代化新湖南。

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責任編輯：鄧田田

收稿日期：2024-03-20

基金項目：國家社會科學基金項目“共富論”（項目編號：22FJYB036）

作者簡介：張富泉，男，湖南邵東人，湖南中醫藥大學人文與管理學院榮譽院長、客座教授，中國國際經濟交流中心特邀研究員，中共湖南省委政策研究室原副主任，主要研究方向：政策經濟學；周建華，男，湖南婁底人，長沙理工大學經濟與管理學院教授、博士、碩士生導師，主要研究方向：中國式現代化戰略問題。