行政法發(fā)展之社會主義核心價值觀引領(lǐng)

匡成 肖北庚

摘要：社會主義核心價值觀是社會主義法治建設(shè)的靈魂，行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其發(fā)展與完善要以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)。行政法與社會主義核心價值觀的規(guī)范結(jié)構(gòu)相互契合，其體系化發(fā)展必然要以社會主義核心價值觀引領(lǐng)。社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展應(yīng)遵循將社會主義核心價值觀轉(zhuǎn)化為行政法理這一根本準(zhǔn)則，采取硬法與軟法相統(tǒng)一的融入方式，突出重點領(lǐng)域行政基本法的社會主義核心價值觀引領(lǐng)。

關(guān)鍵詞：社會主義核心價值觀；行政法；法治建設(shè)；融入方式

在縱深推進法治中國建設(shè)進程中，推動主要門類的法律規(guī)范體系化甚至法典化逐漸成為法學(xué)理論界與法律實務(wù)部門的普遍共識，行政法體系化法典化成為完善中國特色社會主義法治體系的時代使命。過往對這一問題的研究聚焦于行政法體系化法典化的現(xiàn)實基礎(chǔ)與客觀必然，以及法典化的現(xiàn)實模式、具體框架與規(guī)范內(nèi)容，規(guī)范內(nèi)容與體系構(gòu)架成為研究重點，這是從事實、知識與邏輯的角度思考行政法的發(fā)展完善。其實任何法律部門的發(fā)展既有事實維度、知識維度、邏輯維度，又有價值維度，行政法的發(fā)展離不開價值維度思考。社會主義核心價值觀是社會主義法治建設(shè)的靈魂，行政法的發(fā)展與完善必然要以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)。

一、社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的內(nèi)在機理

自黨的十八大提出社會主義核心價值觀以來，黨中央通過系列文件推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)，用社會主義核心價值觀引領(lǐng)法治建設(shè)已經(jīng)成為全面依法治國的重要內(nèi)容。行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其發(fā)展與完善必然要以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)。

（一）行政法與社會主義核心價值觀的“國家—社會—個體”規(guī)范結(jié)構(gòu)相契合

行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其核心是規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整國家行政機關(guān)在行政管理活動中與公民、市場主體、社會組織發(fā)生的各種社會關(guān)系，形成“國家—社會—個體”的規(guī)范結(jié)構(gòu)，這與社會主義核心價值觀的規(guī)范結(jié)構(gòu)相契合。

“行政法是關(guān)于行政的法律，它決定著行政機構(gòu)的組織、權(quán)力和職責(zé)。”[1]一方面，行政法的核心內(nèi)容是規(guī)范行政機關(guān)的組成、行政權(quán)在政府各部門之間的配置及行政權(quán)運行方式、程序與救濟等，行政主體及具體行使行政權(quán)的公務(wù)員是行政法規(guī)范的核心主體。在現(xiàn)代法治國家中，行政權(quán)力的運行是以維護、保障進而促進公民權(quán)利為目標(biāo)，國家權(quán)力的行使需以公民權(quán)利為邊界，從而形成對政府來說法無授權(quán)不可為、對公民而言法無禁止即自由的現(xiàn)代法治準(zhǔn)則。另一方面，公民權(quán)利的行使及公民對國家治理的參與必須遵循法律規(guī)范，“行政法對保持國家與公民權(quán)利之間的平衡起到很大的作用”[2]。政府對公民權(quán)利的保障和促進在很大程度上也需以政府與社會權(quán)利基本邊界的劃定為基礎(chǔ)，同時對社會進行管理也是政府職責(zé)所在。政府既要對行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、研究會、基金會、自治的經(jīng)濟組織[3]、社會公益團體等社會組織進行必要的扶持，又要對其進行一定的管制，因此，社會組織也是行政法主體的重要組成部分。從總體來看，就行政法而言，“國家與社會，國家與公民，只是審視一個問題的兩個角度，或者說一個問題的兩種表達方式”[4]。

社會主義核心價值觀對國家、社會、公民三個層面價值觀的概括，“實際上回答了我們要建設(shè)什么樣的國家、建設(shè)什么樣的社會、培育什么樣的公民的重大問題”[5]，是對國家精神、社會導(dǎo)向和個體準(zhǔn)則的概括，內(nèi)含“國家—社會—個體”的關(guān)系結(jié)構(gòu)[6]。行政法的“政府—社會—公民”的關(guān)系結(jié)構(gòu)契合了社會主義核心價值觀三個層面的規(guī)范結(jié)構(gòu)。社會主義核心價值觀的“富強、民主、文明、和諧”的國家目標(biāo)需落實到行政主體權(quán)力配置與運行各個方面，當(dāng)前我國以“放管服”改革為導(dǎo)向的法治政府建設(shè)在很大程度上彰顯的正是“富強”價值目標(biāo)要求；以民主參與和協(xié)商為導(dǎo)向的行政決策程序法治化彰顯的是“民主”國家價值目標(biāo)。社會主義核心價值觀的“自由、平等、公正、法治”的社會價值取向必然落實到政府與市場、政府與社會關(guān)系的規(guī)范中，當(dāng)前我國優(yōu)化營商環(huán)境的立法不斷加強，這在一定程度上可視為行政法體現(xiàn)社會價值取向的具體表現(xiàn)。“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的公民價值準(zhǔn)則同樣要在公民遵守社會秩序的行政法規(guī)范中得到體現(xiàn)，目前國家和地方的文明促進法成為立法的一種新趨勢，這在客觀上順應(yīng)了公民價值準(zhǔn)則在行政法中的具體落實。

（二）社會主義核心價值觀的引領(lǐng)是行政法體系化發(fā)展的必然要求

行政法與社會主義核心價值觀享有共同的規(guī)范結(jié)構(gòu)，這使得社會主義核心價值觀融入行政法有了可能；而行政法發(fā)展中的體系化要求則使這種可能成為必要。

過往我國的行政法一直以行政行為理論為基礎(chǔ)進行構(gòu)建。然而，隨著經(jīng)濟全球化的推進以及風(fēng)險社會的到來，政府面臨的行政任務(wù)日益復(fù)雜，政府職能也日益豐富。同時，大數(shù)據(jù)和人工智能的加速發(fā)展使得傳統(tǒng)以行政行為為中心的行政法構(gòu)建模式受到挑戰(zhàn)。因此，學(xué)界主張構(gòu)建行政職能和行政行為二元制行政法體系[7]，以回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。甚至有學(xué)者主張以發(fā)展職能重構(gòu)行政法[8]。民法典出臺以后，行政法學(xué)者主張編纂行政基本法典以回應(yīng)行政法體系化要求[9]。

“法律不僅具有形式，而且還具有內(nèi)容。法律的形式表現(xiàn)為規(guī)則和執(zhí)行這些規(guī)則的司法行為；其內(nèi)容便是那些旨在實現(xiàn)某些價值的規(guī)則的內(nèi)容。”[10]行政法體系化面臨著兩個基本維度，即行政法體系自身固有的完備和協(xié)調(diào)——邏輯維度；行政法體系向何種方向發(fā)展——價值維度。后者主要是考量彰顯什么價值觀的行政法體系才是好的和符合行政法自身演進要求的體系。盡管價值觀有一定的主觀性，但也同樣呈現(xiàn)出客觀性和真理性，這種價值觀的客觀性、真理性需要人們通過建構(gòu)性解釋的方式在實踐中呈現(xiàn)出來，“法律的事實維度和邏輯維度不過是其價值維度在歷史中呈現(xiàn)自己的客觀場所”[11]。行政法體系作為公法體系不同于私法體系，彰顯價值維度是其內(nèi)在要求。“公法的特別規(guī)制付托，不容許公法如同私法一般，只局限于從事框架管控。公法的管控一直是以實定法律構(gòu)成要件，以及轉(zhuǎn)換憲法的價值規(guī)定，如比例原則等程序之管控來實現(xiàn)之。”[12]

從價值維度來看，行政法體系化需要體現(xiàn)我國法律體系的社會主義性質(zhì)、彰顯時代特點和反映人民意愿。社會主義核心價值觀反映社會主義制度的本質(zhì)規(guī)定，吸收中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華，借鑒人類文明優(yōu)秀成果，“形成了全國各族人民和諸多價值觀中的最大公約數(shù)，既是當(dāng)今中國諸多價值觀的‘核，又是社會有機體的‘心”[13]。行政法體系化必須以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)。從時代特色的角度來看，我國行政法體系化應(yīng)當(dāng)反映中國特色社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的基本要求。中國特色社會主義市場經(jīng)濟是將市場經(jīng)濟和宏觀調(diào)控有機結(jié)合起來的市場經(jīng)濟，是建立在法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟[14]，既要推動市場化改革，又要防范私權(quán)膨脹給國家利益、社會公共利益和公民個人利益造成的不當(dāng)侵害，必須同時彰顯自由和公平。社會主義民主政治有別于西方民主政治，要堅持以人民為中心。就行政管理而言，既要提高行政效率和管理水平，又要促進行政管理民主化，防止官僚化的弊端[15]，這需要彰顯富強、民主、法治等核心價值觀。行政法體系化還必須契合我國正在開展的法治政府建設(shè)。始于本世紀(jì)初的法治政府建設(shè)對依法行政提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求，依法行政這些基本要求包含了公正、法治、誠信等價值要素。近年，黨中央、國務(wù)院提出了“全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”①目標(biāo)，這一目標(biāo)更是彰顯了民主、公正、法治、誠信的價值追求。行政法體系化應(yīng)當(dāng)堅持社會主義核心價值觀的引領(lǐng)，從而進一步彰顯上述價值追求。從人民滿意的角度來看，行政法體系化在價值上既要重視每個人的價值追求，把握個人價值追求的個體性、多元化、動態(tài)性特點，同時又必須體現(xiàn)價值的普遍性和統(tǒng)一性要求，而價值的普遍性、統(tǒng)一性是“基于人們的共同目的、利益和需要”[116]的一種客觀存在。社會主義核心價值觀基于人類共同目的、利益和需要，凝聚了社會共識，應(yīng)成為行政法體系化的方向引領(lǐng)。

從規(guī)則的維度來看，行政法體系化本身需要遵循法律體系化的基本要求，即需要把既存的各種各樣行政法規(guī)范知識和概念“依據(jù)一個統(tǒng)一的原則安在一個經(jīng)由枝分并且在邏輯上相互關(guān)聯(lián)在一起的理論框架中”[17]。這需要對現(xiàn)存立法主體多元、法律淵源多樣的分散規(guī)范進行系統(tǒng)整合，并消除法律規(guī)范沖突、法律漏洞和法律自身模糊等體系化違反情形，這同樣離不開價值觀的引領(lǐng)，因為“任何一個制度都是由最高層次的意識形態(tài)、次級層次的規(guī)則和規(guī)范、更次級層社會角色和最低層次的象征性符號所構(gòu)成。其最高層次的意識形態(tài)是其硬核，其他結(jié)構(gòu)層次則形成對硬核進行維護的保護帶，任何制度的變化都從保護帶開始，通過保護帶的量變發(fā)展到硬核的質(zhì)變，制度硬核成為保護帶調(diào)整的反向力量時就是其變遷之刻”[18]。社會主義核心價值觀構(gòu)成行政法體系屬于最高層次的意識形態(tài)，必然要融入行政法體系中。

二、社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的基本遵循

社會主義核心價值觀不會自然而然地融入行政法規(guī)范，因此社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法不能停留在理論必然性探討層面，而要遵從立法規(guī)律，將社會主義核心價值觀融入行政立法，使社會主義核心價值觀與行政法律法規(guī)融為一體，這是社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的基本遵循。

社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展本質(zhì)上是解決行政法價值導(dǎo)向不明的問題，這需要尊重立法規(guī)律，實現(xiàn)科學(xué)立法。“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”[19]，健全完善立法立項、法案起草、意見征集和審議機制，切實提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性。社會主義核心價值觀應(yīng)當(dāng)在行政立法的各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，并且要融入相關(guān)內(nèi)容當(dāng)中。具體而言，在行政立法規(guī)劃編制中融入社會主義核心價值觀，以社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法法案起草，加強行政法案審議過程中的社會主義核心價值觀融入審查機制建設(shè)，使社會主義核心價值觀融入行政立法過程。在規(guī)范內(nèi)容方面?zhèn)戎匾I(lǐng)，對一些技術(shù)操作特征較明顯的規(guī)范重在方向引領(lǐng)，而不在內(nèi)容規(guī)范。同時在法源上要依據(jù)憲法，從法理上看，行政法是動態(tài)的憲法、實施的憲法，“憲法者，確定國家之組織及作用之大綱；而行政法者，演繹其大綱而涉于細目，使補充之，或完備之者也”[20]。倡導(dǎo)社會主義核心價值觀已經(jīng)寫入我國憲法，為行政法融入社會主義核心價值觀提供了法源依據(jù)。行政法要將憲法確立的社會主義核心價值觀融入行政法規(guī)的立法目的、總體原則和具體條文當(dāng)中，達到社會主義核心價值觀多層次、全方位引領(lǐng)行政法發(fā)展的實踐效果。

尊重立法規(guī)律的核心要求則是將社會主義核心價值觀轉(zhuǎn)化為行政法理。我國行政法在形成初期受西方行政法理論影響，缺乏主體意識和中華傳統(tǒng)法律文化自覺。近年來以“平衡論”為主流的行政法理反思和建構(gòu)了中國的現(xiàn)代行政法理，在一定程度上彰顯了中國特色和傳統(tǒng)行政法律文化，重構(gòu)了中國行政法法理。盡管近年的行政法理彰顯了中國特色，但與中國行政法治實踐的時代要求還存在差距，需要將社會主義核心價值觀融入行政法理中。同時社會主義核心價值觀融入行政法理不能生搬硬套，需要轉(zhuǎn)化為權(quán)利、義務(wù)、行政、職責(zé)等概念，將不同層面的核心價值觀轉(zhuǎn)化為行政法理。“富強”作為經(jīng)濟領(lǐng)域的國家價值目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展理念融入行政法治，突顯行政法促進國家富強和人民共同富裕的立法目的，科學(xué)規(guī)范政府與市場、政府與社會的關(guān)系，不斷完善推進市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、優(yōu)化營商環(huán)境等方面的制度設(shè)計。行政法應(yīng)當(dāng)兼容“公平”“法治”價值取向，建立以社會貢獻為基準(zhǔn)的社會分配格局和以公平為導(dǎo)向的社會保障體制。“民主”是政治領(lǐng)域的國家目標(biāo)，行政法應(yīng)突出保障公民權(quán)利和發(fā)展全過程人民民主，不斷完善公眾參與行政立法、行政決策等方面的制度設(shè)計。行政法還要兼容“自由”“平等”“法治”價值取向，突出以社會為本位的社會公平正義行政理念，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的權(quán)力本位和個人本位理念。“文明”作為國家文化領(lǐng)域的價值目標(biāo)，可與“愛國”“敬業(yè)”“誠信”“友善”一起轉(zhuǎn)化為弘揚社會公德和職業(yè)倫理的行政法理，在文化立法和公民素養(yǎng)立法中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

三、社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的關(guān)鍵所在

社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系之“核”，是全民共同道德基礎(chǔ)之“心”，在社會主義核心價值體系中處于核心地位。而行政法也是由不同層級的法律規(guī)范構(gòu)成的有機整體，可分為基本法和非基本法，其調(diào)整的領(lǐng)域分為重點領(lǐng)域和一般領(lǐng)域。從內(nèi)核理論的角度看，任何一個法律規(guī)范體系都是由最高層級的價值追求、次級層級的原則和更次級層級的規(guī)范所構(gòu)成，其中價值目標(biāo)處于規(guī)范體系的硬核[18]。這啟示社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的關(guān)鍵是使其融入重點領(lǐng)域行政基本法當(dāng)中，通過重點領(lǐng)域行政法的發(fā)展與完善推動整個行政法體系的建構(gòu)。社會主義核心價值觀由國家層面的價值目標(biāo)、社會層面的價值取向和個體層面的價值準(zhǔn)則組成，三者相互聯(lián)系，構(gòu)成有機整體，不同層面的價值觀需要融入重點領(lǐng)域行政基本法當(dāng)中去。

作為國家價值目標(biāo)的“富強、民主、文明、和諧”，反映我國全體人民追求國家富強、民族復(fù)興、人民幸福安康的共同意愿，蘊含人民對美好生活的需求和向往[21]，以國家強盛、共同富裕和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為具體追求，需要處理好政府與社會、政府與市場的關(guān)系。為實現(xiàn)這一價值目標(biāo)，行政法需要加強權(quán)力規(guī)范和全體人民共同富裕制度建設(shè)，不斷完善規(guī)范行政權(quán)來源、行使程序、行權(quán)邊界等方面的行政法律法規(guī)，不斷加強收入分配、社會保障等方面的行政法律法規(guī)建設(shè)。這也契合了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》的要求，該指導(dǎo)意見明確要求不斷完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，加快推進保護產(chǎn)權(quán)、維護契約和統(tǒng)一市場的體制機制建設(shè)，以及加強收入分配和社會保障等重點領(lǐng)域立法。

作為社會價值取向的“自由、平等、公正、法治”，超越了資本主義以個人自由為本位的價值追求，是社會主義國家處理國家、集體、個人三者關(guān)系的基本準(zhǔn)則，旨在規(guī)范社會與個人、競爭與協(xié)作、經(jīng)濟發(fā)展與社會責(zé)任、個體富裕與共同富裕等方面的社會關(guān)系，需要通過國家建立健全利益公平分享機制來實現(xiàn)。這些機制體現(xiàn)在追求權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的行政基本法規(guī)范中，這也契合了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》的要求，該指導(dǎo)意見明確要求加強社會公平立法和推進生態(tài)文明立法等重點領(lǐng)域立法①。

作為個人價值準(zhǔn)則的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”，集中體現(xiàn)了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)道德的精華，是對公民愛國情懷、愛崗敬業(yè)、誠實守信和寬容善良的基本道德規(guī)范要求，其核心在于以愛國主義為核心的民族精神和以擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新為核心的時代精神。行政法律法規(guī)要弘揚社會美德，就必須將其融入道德建設(shè)的行政基本法規(guī)范。行政法律法規(guī)作為實質(zhì)性的規(guī)范制度，其核心在于“強化和確使人們對一個健全的社會所必不可少的道德規(guī)則的遵守”[10]。“法律意義上的守信必須伴之以道德上的守信才能真正得到實現(xiàn)，道德上的公正、平等也須以法律上的公正、平等作為依托，才能免于空洞的說教和虛偽的托辭。”[22]社會主義核心價值觀的個人價值準(zhǔn)則也主要是融入有關(guān)道德建設(shè)的行政基本法規(guī)范中。因此，“要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規(guī)范，引導(dǎo)全社會崇德向善……法律是底線的道德，也是道德的保障。要加強相關(guān)立法工作，明確對失德行為的懲戒措施。”[23]這正契合了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》的要求，該指導(dǎo)意見明確要求推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務(wù)、勤勞節(jié)儉、孝親敬老等方面的立法工作。同時，“一切以往的道德論歸根到底都是當(dāng)時的社會經(jīng)濟狀況的產(chǎn)物”[24]，個人價值準(zhǔn)則作為一種反映特定時代社會經(jīng)濟狀況要求的道德準(zhǔn)則，也必然要與特定時代大多數(shù)人的道德水準(zhǔn)相一致，行政法律規(guī)范在設(shè)立行為標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)與社會發(fā)展的文明程度相匹配、與社會大多數(shù)人的道德水準(zhǔn)相當(dāng)。

社會主義核心價值觀融入重點領(lǐng)域行政基本法與通過行政法培育社會主義核心價值觀相輔相成，目的是“內(nèi)化于心、外化于行、固化于制”。“內(nèi)化于心”本質(zhì)上在于使社會主義核心價值觀獲得人們的內(nèi)心認同，“外化于行”則是使社會主義核心價值觀成為社會大眾的行為自覺，其根本在于通過制定行政法律規(guī)范將其“固化于制”[13]。通過將社會主義核心價值觀融入重點領(lǐng)域行政基本法這一“固化于制”的方式，可以使社會主義核心價值觀得到普遍認同與廣泛踐行。

四、社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的具體方式

融入重點領(lǐng)域行政基本法是社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展的范圍面向，而社會主義核心價值觀與行政法分屬于價值系統(tǒng)和制度系統(tǒng)范疇，在國家治理中有著不同的功能和運行模式，還必須考慮其引領(lǐng)方式。作為行政法規(guī)范基礎(chǔ)的國家治理已由硬治理走向軟硬兼容，行政法本身也是硬法與軟法的有機統(tǒng)一。社會主義核心價值觀融入現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是經(jīng)由程序所確定的價值共識之規(guī)范表達，并非簡單直接地全面寫入法條規(guī)范當(dāng)中。基于以上因素，社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展在具體方式上必須采取硬法與軟法兼容模式。

當(dāng)前作為行政法規(guī)范基礎(chǔ)的國家治理體系圍繞新時代經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)進行了全面革新，總體上由硬治理走向軟硬兼容的治理模式。黨的十九大明確提出國家治理體系的完善要以服務(wù)滿足人民美好生活需求為目標(biāo)，這意味著傳統(tǒng)的以滿足人民群眾硬需求為目標(biāo)的政府治理模式將向滿足人民美好生活“硬需求和軟需求相統(tǒng)一”的治理模式轉(zhuǎn)型。在治理產(chǎn)品供給上，從盡可能提供物資供應(yīng)走向以物質(zhì)為主文化公共產(chǎn)品為輔的全面供給；在政府行為導(dǎo)向上，由以滿足人民物質(zhì)生活需求為主的硬方式向共識型引導(dǎo)型軟方式轉(zhuǎn)型；在評價標(biāo)準(zhǔn)上，由以客觀的物質(zhì)指標(biāo)為主向包括自由、公平、法治、安全等主觀指標(biāo)在內(nèi)的主客觀指標(biāo)轉(zhuǎn)型。這意味著“法律越來越明確地反映和體現(xiàn)政策，法律調(diào)整的范圍和性質(zhì)也在發(fā)生著變化，純粹的‘法律邏輯解釋愈加成為問題”[25]。行政法客觀基礎(chǔ)的變化必然引發(fā)行政法結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，可以預(yù)見的是這種治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型將在很大程度上表現(xiàn)為由單純的硬法體系向軟硬融合的有機體系演進。社會主義核心價值觀引領(lǐng)行政法發(fā)展也應(yīng)當(dāng)遵循國家治理演進趨勢，采取硬法與軟法相統(tǒng)一的方式融入重點領(lǐng)域行政基本法中。

行政法本身具有硬法與軟法相統(tǒng)一的性質(zhì)，這是社會主義核心價值觀采取硬法與軟法相統(tǒng)一的方式融入行政基本法當(dāng)中的又一考量因素。行政法規(guī)范體系中既包含大量具有強制約束力的硬規(guī)范，具有“行為模式—法律后果”要素的法律規(guī)范在總體上居于多數(shù)；同時也存在一些指導(dǎo)性和評價性規(guī)范，這些規(guī)范是沒有法律后果要素的軟規(guī)范，這些規(guī)范被行政法學(xué)理論界稱之為軟法。更為主要的是，在政府治理過程中存在眾多具有實質(zhì)效力的軟規(guī)范，“軟法是原則上沒有法律約束但有實際效力的行為規(guī)則”[26]，軟法是規(guī)范行政行為不可或缺的法源形式。現(xiàn)實生活中行業(yè)協(xié)會規(guī)范其自身行為的章程和基本規(guī)則、基層群眾自治組織規(guī)范其自身行為的章程和村規(guī)民約、社會團體組織規(guī)范其自身的綱領(lǐng)與規(guī)則，這些都屬于對特定范圍內(nèi)群體行為發(fā)揮實際效力的軟法規(guī)范。從另一個角度來看，在公共行政中有著大量不可忽視的對行政行為產(chǎn)生實際影響的行政習(xí)慣和規(guī)范性文件，這些也是行政法軟法規(guī)范中“沉默的大多數(shù)”[27]。從規(guī)范的實際效力來看，我國行政法規(guī)范體系既包括具有國家強制力的硬規(guī)范，又包括具有實際約束力的倡導(dǎo)性評價性軟規(guī)范，二者共生并存。社會主義核心價值觀融入行政法就不可能只是簡單地引領(lǐng)硬法發(fā)展完善，還得剛?cè)嵯酀④浻布媸訌娚鐣髁x核心價值觀在行政法軟法規(guī)范中的有效融入。

硬法與軟法相統(tǒng)一的融入方式也是由社會主義核心價值觀本身屬性所決定的。社會主義核心價值觀本身屬于價值系統(tǒng)，行政法需要社會主義核心價值觀提供價值指引和價值評判。社會主義核心價值觀應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行政法的制定過程和行政法規(guī)范的原則和核心準(zhǔn)則中。不過這并不等于社會主義核心價值觀必須全面融入行政法的每一個具體規(guī)范中，甚或每一條行政法規(guī)范都要有社會主義核心價值觀要素的直接表達。從整體來看，社會主義核心價值觀需要在行政法規(guī)則的實施中發(fā)揮作用，也即在社會主義核心價值觀對行政行為產(chǎn)生實質(zhì)影響的過程中，用內(nèi)在感召力引領(lǐng)行政行為。

軟法與硬法相統(tǒng)一的引領(lǐng)方式也得到了我國實踐部門的認同，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確要求“把社會主義核心價值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的規(guī)律規(guī)定”。既要通過加強重點領(lǐng)域行政立法，在硬法中融入社會主義核心價值觀；同時又要注重政策目標(biāo)和價值導(dǎo)向的有機結(jié)合，形成培育和踐行社會主義核心價值觀的政策導(dǎo)向，在軟法中融入社會主義核心價值觀。

以硬法與軟法相統(tǒng)一的方式融入社會主義核心價值觀，價值觀要素與行政法基本規(guī)范的融會貫通是關(guān)鍵和核心，在具有實際效力的行政法規(guī)范中融入社會主義核心價值觀是二者融通的重要機制。具體而言，在法規(guī)范之間的相互轉(zhuǎn)化，可以將需要在硬法中轉(zhuǎn)化的某些社會主義核心價值觀先在軟法中嘗試，獲得一定經(jīng)驗后再在硬法中融入社會主義核心價值觀。同時明確融入軟法的特定范圍，主要在行政參與、行政指導(dǎo)、行政合作等領(lǐng)域強化社會主義核心價值觀的引領(lǐng)。

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責(zé)任編輯：楊葉紅

收稿日期：2024-03-01

基金項目：國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀與完善重點領(lǐng)域行政基本法研究”（ 項目編號： 17VHJ003）

作者簡介：匡成，男，湖南祁東人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；肖北庚，男，湖南祁東人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出：“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度；加快形成公平競爭、有效監(jiān)管的體制機制；完善教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧濟困、社會救助、婚姻家庭和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)；不斷完善有效約束開發(fā)行為和推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。”