“把脈”山西國家歷史文化名城保護制度機制

溫俊卿

從山西國家歷史文化名城保護制度機制體系入手，解讀山西6座國家歷史文化名城保護的法規制度體系，總結了山西名城保護制度體系特點、成效及問題。在此基礎上，從頂層設計和系統保護的角度對山西名城保護制度機制進行優化，以期對我國名城保護制度機制優化、構建城鄉歷史文化保護傳承體系有借鑒和參考意義。

歷史文化是城市的靈魂。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，提出“在城鄉建設中系統保護、利用、傳承好歷史文化遺產，構建以具有保護意義、承載不同歷史時期文化價值的城市、村鎮為依托，由歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和不可移動文物、歷史建筑等保護傳承構成的有機城鄉歷史文化保護傳承體系。”

歷史文化名城是構建城鄉歷史文化保護傳承體系的重要載體。自1982年中國歷史文化名城制度確立以來，我國歷史文化名城保護制度經歷了保護理論體系的建立、保護技術的豐富、法律法規管理制度的健全等發展階段，40余年來切實保護了一批歷史文化名城和眾多名鎮名村，也在部分名城出現了拆真建假、拆舊建新、開發式保護、割裂式保護等問題，原因大多是由于制度不完善，保護過程中認識不到位、專業理論缺乏、技術水平不足等。

在此背景下，文章以山西6座國家歷史文化名城現狀的保護制度機制體系為對象，從頂層設計和系統保護的角度完善名城保護制度機制，以期對我國全面保護歷史文化遺產，構建城鄉歷史文化保護傳承體系提供理論支撐。

山西國家歷史文化名城保護制度體系

山西名城保護法律法規制度體系。1987年《山西省文物保護實施辦法》是山西省歷史文化遺產保護地方立法的重要開端，自此山西相繼制定了文物保護、歷史文化名城、名鎮、名村等方面各類地方法律法規。整體來看，山西省歷史文化名城保護法律法規體系可分為國家指引—省級法律法規—地市立法三個層級（如圖1所示）。

名城地方法規制度體系。

大同地方法規制度，1982年，大同被公布為我國首批國家歷史文化名城。1998年《大同市人民代表大會常務委員會關于保護大同古城的決議》，是大同出臺的首部地方名城保護法規，使古城保護納入法制軌道。其后，大同先后通過了一系列古城保護相關的地方法規制度，例如《大同古城保護管理條例》《關于大同古城保護和修復的決定》《關于加強大同古城歷史文化街區保護的決定》等。

2020年，大同市通過《大同古城保護條例》《大同古城保護管理條例》同時廢止。2022年，大同印發《大同歷史文化名城保護責任規劃師制度實施辦法》，探索建立責任規劃師駐場制度。同年，平城區政府制定《古城人口回流實施管理辦法》，嘗試引導人口回流。

平遙地方法規制度。1986年，平遙被公布為第二批國家歷史文化名城。1997年，平遙古城被列入世界文化遺產。1999年，山西省通過《山西省平遙古城保護條例》，2018年，對該條例進行了修訂。

基于《山西省平遙古城保護條例》，平遙縣制定了平遙古城保護、經營、修繕等相關管理辦法，形成了相對完善的地方法律法規制度體系。在古城保護方面，平遙縣制定了《世界文化遺產平遙古城區內文物保護管理暫行規定》《平遙縣加強對平遙古城內房屋建筑和歷史街區保護的若干規定》《古城保護專家工作制度》等保護類管理辦法；《平遙古城傳統民居保護修繕及環境治理管理導則》《平遙古城傳統民居保護修繕工程資金補助實施辦法》《平遙古城傳統建筑工匠備案管理制度》《平遙古城修繕歷史建筑技術主持制度》等修繕類管理辦法以及《關于加強古城區內店鋪管理的若干規定》《平遙古城區內生產經營項目征求意見制度》《平遙縣古城區內市容環境衛生管理暫行辦法》《平遙古城景區大型活動管理辦法》《世界文化遺產平遙古城區內旅游景點管理暫行辦法》《平遙古城區域經營項目目錄清單》等經營類管理辦法。

新絳地方規章制度。1994年，新絳縣被公布為第三批國家名城。其后，新絳縣先后出臺了《新絳縣進一步加強城區規劃范圍建設行為管理的規定》《關于進一步加強老城區保護管理的實施辦法》《新絳縣老城區民居修繕保護管理工作的實施方案》《新絳縣人民政府關于加強新時代文物保護利用的意見》《新絳縣傳統民居保護利用辦法》（草案）等有關文物保護、民居修繕等方面的法律法規。

太原地方法規制度。太原于2011年公布為國家歷史文化名城。2009年，太原市公布了《太原歷史文化名城保護辦法》，是太原市名城保護方面的第一部地方規章。2022年，《太原市歷史文化名城保護條例》（草案征求意見稿）公布。

山西國家歷史文化名城制度機制評價

山西國家歷史文化名城制度機制成效。

保護利用方面，保護利用主要以引導為主。太原明確建立項目庫，鼓勵引入圖書館、博物館、非遺工坊等文創服務中心；大同鼓勵發展影視制作、古城旅游、民俗工藝等相關文創產業；代縣提出發展以科學研究、文化旅游為主的產業；平遙鼓勵開展民俗展示、特色旅游等產業，同時定期發布鼓勵類、限制類、禁止類的經營項目目錄，對古城產業發展有明確規定。

公眾參與方面，公眾參與也以鼓勵引導為主，缺乏完善系統的公眾參與及公眾監督制度。在省級公眾參與體系下，各名城對公眾參與有不同程度的補充。太原、平遙、大同均建立了專家工作制度，均成立了名城保護相關的專家咨詢委員會等，歷史城區內的重大建設活動需要由專家參與評審、論證和咨詢。大同建立了責任規劃師駐場制度、新絳建立了傳統工匠駐場制度等，將專家智庫引入日常管理中。

資金籌措方面，保護資金以爭取中央和地方專項補助資金為主，同時也有部分由社會組織建立的保護基金等。

省政府從“十二五”即開始對全省歷史文化名城街區進行補助，目前已累計補助資金1億余元。2017年，祁縣積極申請法國開發署（AFD）貸款用于祁縣古城的保護更新，探索利用外貸資金保護歷史文化名城的模式。此外，省內目前已建立少量的名城保護相關捐贈平臺和基金，如明道文物保護基金、山西省開元文物保護基金會，但是尚無專門的名城保護基金會。

監督檢查方面，目前暫未形成系統的監督檢查機制，但省、市保護條例中都規定了相關的法律責任，也明確了任何單位、個人都是名城保護工作的監督群體，均有權利向當地的相關政府部門舉報破壞名城保護的行為，但是各法規、辦法均未明確舉報平臺、舉報渠道等。

山西國家歷史文化名城制度機制存在問題。地方政府對名城保護重視程度不同，法律法規體系深度參差不齊，山西6座國家歷史文化名城法律法規體系完善程度差異較大，說明不同的地方政府對名城保護的重視程度和支持力度有明顯不同。

保護利用以引導為主，活化利用政策不完善，山西6座國家歷史文化名城均未出臺保護利用相關的地方立法和規章制度，名城保護利用仍以引導為主。各名城保護規劃、保護管理條例等均明確鼓勵文創產業發展等，但對名城的產業統籌引導缺乏，且相關鼓勵產業的配套政策并未公布，對古城活化利用政策尚不完善。

保護資金渠道單一，社會資本參與配套制度不完善，山西6座國家歷史文化名城保護資金仍以財政資金為主，雖然保護條例均明確了鼓勵企事業單位、社會團體和個人捐贈、投資，但仍舊為引導性政策，缺乏相應的社會資本參與渠道、參與平臺、資金管理、資金監督等配套的政策機制。

公眾參與渠道不完善，監督監管制度缺位，山西6座國家歷史文化名城的公眾參與仍舊是自上而下、由政府引導的，公眾僅能通過規劃公示、參與捐贈等方式參與到名城保護工作中，仍未建立完善的名城保護公眾參與渠道。

山西國家歷史文化名城制度機制優化

完善保護法規制度體系。專家參與名城保護法規制度體系建設，建議可參考英國、法國的立法經驗，積極邀請相關的名城保護科研院校、行業專家等社會組織和團體加入名城保護法規制度的建設中，鼓勵支持名城保護制度課題研究，積極調動專家參與法規制度體系建設。

增強對地方制度體系建設的引導，省級層面可加強對地方制度體系的引導，例如出臺《地方名城保護傳承規章制度建議清單》。通過建議清單，引導地方根據地方實際情況，出臺保護條例、資金管理辦法、保護要素認定、傳統工匠培育、監督監管等制度。

調整保護管理機制。設立地方名城保護管理委員會，從山西6座國家歷史文化名城保護的管理機構來看，各名城保護管理機構建設差異較大，所隸屬的主管部門也不同，部分名城保護管理權責不清。建議各地建立地方名城保護管理委員會，專門負責地方名城保護的日常管理、監督、保護、利用等工作，明確權責。

加強規劃實施管理，省級層面可制定歷史文化名城保護規劃實施管理相關規章制度，避免當前出現的保護規劃“編而不報”致使各項保護工作無規劃可依的現象，要求地方定期組織評估保護規劃實施情況，將保護規劃的實施情況作為名城評估和監督檢查的重點，增強保護規劃的權威性。

優化保護利用機制。引導地方形成保護建筑師、規劃師負責制，省級層面可建立保護建筑師、保護規劃師負責制度，對地方名城的各類保護工作提供技術咨詢服務，并定期對負責區域進行巡查，現場指導名城街區的風貌修復以及歷史建筑修繕、新建、改建與擴建活動；接受當地居民的建議、意見，并指導遺產的實際使用人對其進行保護修繕。

建立傳統建筑工匠認定管理制度，省級層面可建立傳統工匠認定管理制度，組織傳統建筑工匠的認定、注冊和日常管理。傳統建筑工匠認定后可發放相關證書，進入信息庫，并定期考核。

引導地方根據實際出臺凸顯當地特色的鼓勵業態清單，鼓勵地方根據本地文化特色，結合當地資源條件和經濟社會發展狀況，出臺鼓勵發展業態清單，促進當地文化傳承和古城的開發利用。

健全資金保障制度。探索社會資本參與路徑，建議研究制定《關于鼓勵和支持社會資本參與名城保護的實施意見》等相關配套制度，明確社會資本的參與模式和相應的支持政策，通過產權激勵、金融支持、稅收優惠等方式挖掘社會資本，鼓勵社會資本參與名城保護。

鼓勵地方設立名城保護基金，鼓勵引導各地方政府設立名城保護基金，吸納社會團體、個人的捐贈、投資等，用于古城保護與更新利用、古城環境治理與提升、歷史建筑和文物建筑的修繕、非遺傳承扶持等。