土地糾紛中證據類型與運用規則分析

李玲玲 高浩然

摘 要：為破解證據類型劃分以及證據運用規則在土地糾紛中的適用難點，應用類案分析方法對土地糾紛司法裁判文書進行探析發現：在證據類型方面，以“人證、物證、書證”模式劃分土地證據易致對其被動消極認定，“材料-證據-定案依據”模式存在行政機關取代審判主體認識的傾向，應審慎運用“證據資料-證據方法”二元結構，而按照“主要-一般-參考”模式進行劃分具有現實意義;在證據運用規則方面，民事證據保全制度與土地糾紛解決無法完全適配，土地證據客體范圍在常規證據收集制度下產生排斥現象，亟需釋放土地糾紛電子證據的應用潛力。因此土地糾紛證據運用一方面需要以土地證據類型劃分為基準，平衡土地證據舉證責任;另一方面需要以土地證據適用認定為切入，構建“抗告-撤銷-賠償”的緩沖帶。要打破部門法學科壁壘，以土地法條文為基底，合理解釋土地證據規范，推進土地仲裁證據非訴化。

關鍵詞：土地糾紛;土地法學;證據類型;證據運用規則;類案分析

中圖分類號：F311;D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）03-0084-11? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.03.10

引 言

城鄉融合發展背景下，土地改革激活了土地權能，不斷釋放出制度紅利，但隨之而來的土地糾紛也逐漸增多，成為當前社會突出的利益矛盾焦點［1］。土地糾紛問題的出現，是土地改革縱向深化發展的必然產物［2］。在糾紛處理過程中，主體間信息不對稱、糾紛本身難以被還原的現象加劇了社會矛盾，衍生出粵東某市涉土群體性事件［3］。為此，學者們在法治層面對土地糾紛的產生與化解路徑進行了理論探析。在宏觀角度的立法層面，有學者認為我國主要存在集體土地產權法治保障不合理［4］、土地確權法律條文不完善［5］、廢止和現行土地法律制度在實踐中出現沖突［6］等問題。在司法層面上，有學者認為在一些土地糾紛案件中，公訴機關會處于維穩、尊重個人權益和伸張公共利益交織的桎梏中［7］。此外在微觀角度上，也有學者針對土地糾紛訴訟的管轄和訴訟參加人做出了規范明晰［8］。學者們對土地糾紛的多元解決提供了思路和視角，但缺乏對還原土地糾紛事件本身的關注。只有獲得對土地糾紛本身的正確認識，才能更好地對癥下藥，才能緩解社會環境變化所帶來的不同主體間信息不對稱的現象，糾紛處理結果也才能更具有說服力。

土地糾紛需要借助土地證據形成證據鏈來還原其本來面目，突發性土地糾紛群體事件、土地信訪問題等更需要披露合法土地證據證明。當下鮮有學者針對土地糾紛中的證據制度進行探析——證據制度對于糾紛解決具有重要的價值確認、進程開啟和事件對沖意義，證據制度的研究對于破解糾紛難題具有不可或缺的作用［9］。不能否認的是，我國法律的證據分類具有某種輕內容、重形式的傾向，證據分類模式也具有封閉性和較之于英美國家更為細致入微的特征［10］，土地糾紛的不確定性（涉及人數多、處理難度大、季節性等特性）與我國相關證據立法的不適配給土地糾紛證據制度的建構增加了難度。

從證據法角度看，現行法律的證據制度框架本身即存在進步與局限［11］，例如現有定義排除了“證據資料-證據方法”這組概念［12］，也未能區分“土地證據”和“土地材料”，《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）的規定使司法實踐中涌現出大量的“調整方案”、政府“審批方案”、頒證機關所頒發的“土地經營權證”，甚至大量適用程序錯誤的“違法土地經營權證”等情形。有必要對“材料”與“證據”，“訴訟證據”與“定案證據”兩組概念進行區分，以助力司法機關在土地糾紛厘清相應的“土地證據”“土地材料”。此外現有證據制度的話語體系互相雜糅［13］，舶來的學術話語中有蘇聯的證據種類，有來自羅馬法系的證明力、證據能力，還有來自日耳曼法系的關聯性、可采性等話語。在研究習慣相悖的情況下，目前缺乏一個可以將不同研究傳統加以整合的證據理論體系［14］，土地證據制度亦然。

在證據制度本身具有復雜性、土地糾紛證據領域研究缺乏整合的背景下，土地糾紛證據的規范、清晰、合理本身就是土地法、證據法的內在價值追求。基于此，有必要通過司法判例歸納進而對土地糾紛證據類型進行適用認定，同時兼顧我國現行土地法、證據法律框架內的相關規范對土地糾紛領域證據的運用規則難點進行厘清。

一、土地糾紛中證據類型與特點

土地糾紛證據相關的法律規范尚未形成一個相對合理的法律體系，針對不同類型土地糾紛的證據具體適用規則可憑借司法裁判歸納總結，如何制定具體規則以及如何解決好超越個別規則的離散性問題是土地糾紛證據領域面臨的挑戰。由此，以土地糾紛裁判文書為分析對象，應用實證分析方法兼顧法理探析不同類型證據分類模式在我國土地實踐中的適用類型與特點。

（一）以“人證、物證、書證”為載體的土地糾紛證據劃分：易致土地糾紛解決機關對土地證據的消極認定

按照“人證、物證、書證”進行劃分的價值基礎是理性主義多元價值，正因為該價值迎合了土地糾紛證據領域本身的非單一和非靜止等特征［15］，所以在“（2012）行提字第26號案”參見最高人民法院公報案例：定安城東建筑裝修工程公司與海南省定安縣人民政府、第三人中國農業銀行定安支行收回國有土地使用權及撤銷土地證案，（2012）行提字第26號判決書。中，按照“人證、物證、書證”的分類，法院據以認定縣政府事先通知聽證會的通知書及該公司的陳述分別屬于書證和人證，認定縣政府舉行聽證會的簽到單屬于書證，其所依據的“定安支行對到會人員身份的認可”按此種分類則出現模糊的歸類。此外，法院認定涉案土地上建有水泥預制廠的事實所依據的現場照片和公司的陳述則分別屬于書證和物證，按照此種分類方法將現場照片歸類為書證并無不可，然則在土地糾紛解決時時常出現行政機關和司法機關現場進行勘驗取證的情況，此時若將國家機關取得的現場照片和當事人提供的現場照片均歸類為書證，在法理上則會陷入自相矛盾。

在土地糾紛化解領域“行政前置”的背景下，糾紛發生初期的證據調查（包括現場照片在內的取證活動）大多由土地行政管理機關完成，此時將行政機關取樣的照片同當事人展示的照片同時歸納為此種分類下的“書證”缺乏妥當。根據相關法律中有關單位和個人如實提供證明材料的規定，按此種分類模式，此時承辦人向有關單位或者個人調查取證的相關材料亦難界定歸類。按照證據法通說觀點［16］，上述土地糾紛證據應歸類于“勘驗、檢查筆錄”亦或“鑒定結論”，然而，在“人證、物證、書證”分類模式下顯然不可能細分出“勘驗、檢查筆錄”“鑒定結論”等細分分類。且土地糾紛領域該細分分類能否與“人證、物證、書證”并列亦有待商榷：一方面，證據只能被天然發掘而不能制作加工［17］，土地糾紛領域國家機關取證材料是相關人員制作出來的，故不屬于證據，按照“此類材料僅僅是對物證反映”的觀點［18］，該類材料即使可以作為證據，但是否可以作為“人證、物證、書證”下的分類或者與該分類平行共存亦不得而知;另一方面，證人證言本身在人證的語義范疇內，若上述提到的土地行政管理機關對土地糾紛出具的“勘驗檢查筆錄”和“鑒定意見”不屬于證據范疇，則會陷入證據項下的邏輯陷阱，因為各種人證具有非可視性［19］，無法直接在訴訟中使用質證，以證據資料為內容的基礎是原生性的，在基礎之上兼具派生性色彩（證據方法）。

分類框架過于籠統含糊可能會造成關鍵證據提取歸類不及時進而貽誤訴訟期限，在政府有償收回國有土地使用權相關案件中表現得尤為明顯。以“（2019）最高法行申6944號案”參見最高人民法院發布的9起產權保護行政訴訟典型案例之一：海口博泰隆房地產開發有限公司訴海口市人民政府有償收回國有土地使用權案，（2019）最高法行申6944號判決書。為例，法院二審認為，根據新修訂的《土地管理法》有關規定，在土地兼具出于政府原因的閑置和為了公共利益需要使用土地的情形下，政府既可有償收回土地使用權，也可提前收回土地使用權，此時對使用權人應當給予適當補償，該款規定的“適當補償”應當綜合考慮被收回土地的性質，此時對土地性質、用途、區位等影響因素予以認定的證據材料，若按照“人證、物證、書證”的分類方法予以歸類，則會造成有關機關因為法律關于證據歸類過于籠統而消極認定證據法律屬性，從而貽誤對當事人最有利的補償時機。

（二）從“材料-證據-定案依據”出發對土地糾紛證據進行整理：土地行政機關取代審判主體認識的傾向

在證據法學界對于證據的定義問題（即“事實說”為“材料說”所替代）已經沒有爭議［20］，證據定義的衍變對土地糾紛證據體系的建立帶來難點：一是在土地糾紛證據領域是否需要區分“土地訴訟證據”和“土地糾紛定案證據”;二是土地糾紛證據的“三性”不再適合被引用為土地糾紛證據的基本屬性，而只能被看成質證的標準和對證據判斷的準繩。例如在“（2012）常行終字第119號案”參見最高人民法院公報案例：周全福不服溧陽市人民政府注銷土地承包經營權證決定被駁回案，（2012）常行終字第119號判決書。中，原被告在一審中所引用的土地承包經營權證在此分類項下應屬“可以用于證明案件事實的材料”且“尚需查證屬實”的“訴訟證據”，在二審法院據以認定人民政府注銷農村土地承包經營權證書的具體行政行為并無違法之處，依據的相關證書在此分類項下才可以稱之為“定案證據”。在《土地承包經營權證管理辦法》規定下，該案中土地經營權證在一審僅僅是“與案件事實有關”，在二審中經法院“查證屬實”并依《土地承包經營權證管理辦法》所適用而成為“定案依據”。

在當今土地糾紛案卷審判方式下，土地糾紛證據的運行具有兩個明顯的模式：一是從土地行政管理部門的角度而不是以審判主體的維度來認識證據（基于“行政前置”的土地糾紛解決慣例），土地行政管理部門對證據的判斷在一定范圍內取代了審判主體的基準;二是證據形態的文本化，土地糾紛案卷是記載案件證據材料的文書載體，土地糾紛證據材料要想在相關案卷中體現出來，必須以文本的形式呈現出來，除了個別土地糾紛物證（如顯示某種字體的紙張）和部分土地糾紛書證（如土地轉包合同）因為本身就是文書載體且涉案較少時可以直接記錄在案，所有的人證、絕大多數物證和多數無法記錄在案的書證（如土地經營權證書）都必須履行一定的程序（如筆錄）轉化為文書形式，才可能進入土地糾紛案卷，成為案卷內容的組成部分。即使是可以直接記錄在案的少數物證、書證，案卷中也必須附有土地行政機關調取這些證據的相關文書痕跡，從而在一定范圍內也將這些土地糾紛證據“案卷筆錄化”。此時若不嚴格區分“證據”與“材料”以及“土地訴訟證據”與“土地定案證據”，就會大大增加司法機關根據案件事實做出合理裁判的難度。

（三）“證據資料-證據方法”二元結構下的土地糾紛證據類型：域外爭議理論在我國土地實踐中審慎運用

長期使用顯在靜態的證據概念會導致對證據理解單一化和簡單化［21］，土地糾紛證據領域更是如此。在涉及土地糾紛的諸類案件中不可避免地在對土地證據進行提取時運用到丈量評估測算等采樣方式，僅將采樣后的“證據資料”規定為證據種類，忽視了采樣時的“證據方法”，忽視了證據涵義的多重性且未能考慮到證據形態的多樣性，割裂了證據與舉證的不可分性，一味追求了證據的靜態性。在土地糾紛相關案件中，證據資料即是指所有與土地糾紛期待被證明事實直接或間接相關聯的資訊或資料，證據方法即為探尋上述土地糾紛待證事實所使用的調查方法。在土地糾紛中當事人所稱的土地實際面積為證據資料（當事人陳述），司法機關通過丈量測量等確定面積的方法即為證據方法，例如在“（2019）甘行終492號案”參見甘肅鵬飛隔熱材料有限公司與蘭州市西固區人民政府土地行政補償上訴案，（2019）甘行終第492號判決書。中，各方土地補償協議的認定對案件事實認定至關重要，對土地補償協議中提及的有關材料提取時采用的各種測量方法的三性亦不可忽視。在“（2021）遼07民終案”參見王曉穎、遼寧省錦州市黑山縣四家子鎮馬圈子村村民委員會土地承包經營權糾紛案，（2021）遼07民終判決書。中，司法機關認定“被告馬圈子村委會位于東沙河下梢”等事實時所采用的方法即為此分類方法項下的證據方法。

“證據資料-證據方法”的土地糾紛證據分類制度雖然對保障土地糾紛處理的個案公正有所幫助，但本身“證據資料-證據方法”的二元結構劃分方法在學界曾一度引起爭鳴，其背后所仰仗的德國證據禁止理論（包括證據取得禁止和證據使用禁止）在國內外依舊處于和司法實踐的現實相沖突的困境中［22］。在土地糾紛司法實踐中出現了大量的證據資料與證據方法不適配的現象，有證據方法無法提取到證據資料和證據資料缺乏對應證據方法的現象，也存在提取證據資料時運用的方法無法歸類到證據方法項下和證據方法本身漏洞較大、穩定性不強的問題，同時顯現出證據資料與證據方法循環論證的矛盾。具體“證據資料-證據方法”與我國土地糾紛司法實踐的不適配現象參見王新海、東營市現代農業示范區管理中心土地承包經營權糾紛二審民事判決書，（2020）最高法民終164號等。，具體案例如表1所示。

（四）按“主要-一般-參考”效力位階的土地糾紛證據類型劃分：效力位階劃分方式與我國土地司法實踐相對適配

根據自由心證原則，法律不應對不同證據證明力等級高低做出限縮和擠壓，而應交由法官根據庭審中所形成的主觀印象做出不受拘束的評價，對應到土地糾紛訴訟中的“自由心證原則”，即為法官對于土地糾紛案件的事實認定需要達到內心確信無疑的程度，意味著在土地糾紛中，按照“自由心證原則”本不應對土地糾紛證據證明力大小強弱做出限制和約束。在土地糾紛證據與證據之間、證據與案件事實之間存在著具有自身獨特性的復雜聯系，僅憑法官自身的主觀確信，恐難以通過證據認定達到個案間的平衡，最典型的如土地糾紛中的林權糾紛（林權糾紛處理中顯現出明顯的證據證明力強弱關系）。通過典型的林權糾紛參見任興權農村承包經營戶、重慶市彭水苗族土家族自治縣人民政府資源行政管理判例：林業行政管理（林業）再審審查與審判監督行政裁定書，（2020）最高法行申11757號;田林縣樂里鎮啟文村渭香村民小組、李易吉資源行政管理判例：林業行政管理（林業）再審審查與審判監督行政裁定書，（2019）最高法行申11909號等。判例論證，按照效力位階分類標準對土地糾紛證據類型進行劃分的可能性，通過林權糾紛檢視在其他類土地糾紛中的應用可行性，具體情況如表2所示。

通過對2021年涉及林權證、土地證以及當事人之間有關林木林地協議的135份裁判文書進行歸納總結，不難得出林權證、土地證在林權相關土地糾紛中的證據證明力，明顯強于當事人之間有關林木林地的協議的結論。在2020年涉及林權證、土地證和一審/二審法院判決的205份裁判文書中，合法有效的林權證、土地證也同時顯現出強于一審/二審人民法院判決的證明力。同時對涉及插花山認定書的211篇裁判文書和插花山認定書與自留山證并存的64篇裁判文書進行研究，未能得出自留山證與插花山認定書的證明力存在明顯的強弱關系，在一審/二審判決與合法有效插花山認定書同時存在的49篇裁判文書中，人民法院的先前判決在再審中證明力顯著強于插花山認定書的證明力，在自留山證與人民法院判決、林權證、土地證同時存在的95篇裁判文書中亦然。綜上不難得出林權糾紛中的證據證明力關系：林權證/土地證（主要）>當事人之間關于林木林地的協議/人民政府的行政裁決/人民法院的裁判文書/（一般）>插花山認定書/自留山證/行政區域圖（參考）。即在林權糾紛中對相關土地糾紛證據按照“主要-一般-參考”效力位階進行劃分是可能且實際客觀的，由于土地糾紛領域的共通性和相關證據的牽連關系，對林權糾紛領域外的其余土地糾紛相關證據，按照此種效力位階層級進行劃分也具有一定的可能性。

二、土地糾紛中證據運用規則適用難點

土地證據的類型、特點與其運行規則在“結構-機制”關系上互為干擾，厘清土地糾紛證據類型及特點主要解決土地證據的結構問題，對于土地證據的運行機制，即證據運用規則也應當梳理其適用難點，分析這些問題有助于精準把握證據運用規則適用的根源性難題。

（一）民事保全制度在土地糾紛實踐中處于排斥地位

我國相關土地法律制度和《民事訴訟法》均尚未對土地糾紛相關證據保全制度做出明確規定。在土地糾紛司法實務中，保全程序可以依土地糾紛當事人申請而啟動，也可以由法院在土地糾紛訴訟中依職權啟動，在訴前向法院請求證據保全承繼了傳統的申請證據保全制度限定情形，即土地糾紛當事人必須提供一定擔保。土地糾紛訴中證據保全要求證據是處于緊急情形的，意即土地糾紛訴訟證據保全要以證據出現法定危急情形為啟動條件，適用條件比較單一。按照民事訴訟一般法理，證據保全顯而易見是以訴訟為依托進行的且訴中的證據保全，必須在舉證期限屆滿前書面向法院遞交提請文本，這無疑屬于對土地糾紛進行的時間限定。

在“（2015）粵高法行終字第662號案”參見李桂梅、鐘漢清等與廣州市從化區人民政府二審行政糾紛案，（2015）粵高法行終字第662號判決書。中，被告人民政府向原告送達的《通知》一文，首先在保全啟動的主體上，該案主體并非我國證據法下通常的保全啟動主體，其次該案中由被告向原告送達關于證據保全的通知本身在法理上即缺乏理論支撐，簡而言之，即為被告通知原告進行不利于被告的訴訟行為。根據《民事訴訟法》第六十八條和《民事訴訟法解釋》第一百零三條的規定，法院裁定證據保全后取得的證據仍要求進行質證，可至于質證程序的啟動和實施程序細節，法律卻沒有做出明確的規定，如在“（2019）寧01民終1645號案”參見程明軍與張梅蘭、樊永芳等土地承包經營權糾紛再審審查與審判監督民事裁定書。中，法院組織進行的證據保全僅由公證處做出初步認定，并未在法庭上進行充分質證。再者，我國賦予了當事人對法院做出的駁回證據保全裁定申明不服并申請復議進行救濟的權利，但該當事人進行復議的權利僅限一次，復議后再無其他救濟手段，且保全裁定不因復議程序的啟動而停止執行程序，即使土地訴訟中法院允許進行保全，但對于該裁定并沒有賦予當事人的救濟程序。在裁判文書網上檢索土地糾紛，涉及證據保全的2020年80例案件中，發現沒有一起訴訟在當事人證據保全申請被裁定駁回后履行了救濟手段，這無疑大大增加了土地糾紛處理的粗糙感。

（二）土地糾紛電子證據的適用空間有待釋放

自2015年至今，土地糾紛裁判中涉及到電子證據認定的案件僅有3起：（2018）云33民終197號、（2019）黔2730行初21號、（2019）閩0502行初44號），電子證據的運用顯現出空白與缺失。電子證據本身具有極強的虛擬性，意即需要通過相關設備來獲取，在土地糾紛中當事人提交亦或法院查明的證據往往集中于土地權屬證明等現實性較強的材料文件，一般無需通過設備來獲取虛擬信息;電子證據則代表著虛擬空間存在的信息，這點與土地糾紛中證據所具有的土地關聯性和客觀存在的特征自相矛盾。

在土地糾紛解決中電子證據具有廣闊的前景：一是在土地糾紛中行政訴訟占比較大而電子證據在行政訴訟相關證據認定中具有極大的優勢，因電子證據都是“三位一體”的，即記載法律關系發生、變更、消滅的內容、附屬信息數據、關聯痕跡數據三者共存，相互依托，形成一個互證的整體，共同指向案件事實。基于這一原理，土地糾紛辦案人員在使用電子證據辦案時不能僅僅使用數據電文內容，還要依據數據電文內容背后的信息。以近日有學者呼吁的網上申領甚至辦理“土地承包經營權證書”為例，申請者是否提交申請，在電子證據視角下即可考察申請者申請的文本文檔（數據電文內容）、申請者網上申領提出、傳遞、修改的時間以及申請者和格式等信息（附屬信息數據）、申請者提出申請文件的存儲記錄、源文件的存儲信息（關聯痕跡數據）等內容，申請者是否提出相關申請是考察行政機關在土地承包經營權確權中是否存在不作為的關鍵考察事實。二是電子證據本身具有穩定性，土地糾紛領域往往涉案價值較大，書面證據在不同項下較電子證據缺乏穩定性，有學者提出電子證據并非不好造假，而是造假后更易被發現［18］，當下技術手段無法不留痕跡完成造假，這無疑增強了相關土地糾紛案件中證據的穩定性。

（三）土地糾紛證據收集客體范圍在常規證據收集制度下的不適

以證據可采性為中心的證據學認為，證據法的適用范圍和功能是有限的。由此在土地糾紛司法實踐中產生了兩個難點：一是法官對土地證據客體理解難的問題，法官具有的知識和修養大多體現在法律方面，針對實踐中引用比例較低的土地證據（例如插花山認定書等）較為陌生。二是根據證據法中的相關性規則，土地證據只有具有“邏輯上的相關性”才可能被采納，在尚未進入庭審階段前，收集土地證據時難以快速對土地糾紛材料判定“邏輯上的相關性”，進而貽誤土地糾紛材料進入證據收集客體范圍的期限。為了防止土地糾紛案件處理時間的消耗和避免法官受不當的影響，通過梳理土地糾紛司法實務中重點證據的客體范圍與可采性分析證據法收集制度明確土地糾紛解決的障礙（如表3所示）。

在2021年土地征收補償類2 677件案件中，征地補償安置協議呈現出采納比例高（20％）、采集成本低的特點，相反土地征收表決書則呈現出采納比例低（0.2％）、采集成本低的特點;在2021年5 634件土地確權案件中，土地承包經營權證的搜集成本較低，裁判采納比例高（48％），其采集性價比較之于土地房產所有證等證據類型較高。在2021年957件土地拆遷類案件中，拆遷補償協議可以首先作為當事人亦或法院調查的對象，因其具有較高的采納比例（34％）。在不同類型的土地糾紛訴訟中案件證據收集具有各自的客體范圍，即土地糾紛證據客體范圍相對于通常的民事訴訟、行政訴訟具有自身特質，應按照具體土地糾紛類型對不同證據類型引用比例和引用程度進行梳理，以此節約司法訴訟成本。

三、土地糾紛中證據運用規則的優化路徑

土地糾紛證據運用，一方面需要以土地證據類型劃分為基準，平衡土地證據舉證責任，構建土地證據在土地整治、土地整理、土地儲備中的引入渠道，回歸到土地善治重要問題的破解上;另一方面需要以土地證據適用認定為切入點，構建“抗告-撤銷-賠償”的緩沖帶，形成證據保全制度和土地證據類型劃分標準的協調關系;同時也要打破部門法學科壁壘，將土地證據問題延伸至“良法善治”的語義下，以《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）《農村土地承包法》等相關土地法條文為基礎，通過法律論證的方式，合理解釋土地法證據規范。

（一）以土地證據類型劃分為基準，平衡土地證據舉證責任

在土地糾紛的民事訴訟中，《中華人民共和國民事訴訟法》的司法解釋與《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》的證據原則在土地糾紛的異質性下在一定程度上被消解，土地糾紛證據收集客體范圍在常規證據收集制度下的不適，亦繼生出證據收集的無力和片面的痼疾。在土地糾紛司法裁判中，土地證據常常被稱為是“決定訴訟勝負的關鍵”［23］，而舉證責任又是證據制度中的核心內容，一旦將舉證責任分配給一方當事人，在其舉證不當無法達到法官心證的程度，則可能會負擔案件敗訴的風險，這也是必須平衡土地證據舉證責任的原因［24］。在這個基礎上，破解土地證據運用規則的難點，首先需要解決的是土地證據舉證責任的劃分問題。當下，土地證據的舉證規則在規范上“多元”并存、各行其道，在理論上似聯若離，需要以土地證據類型劃分為基準來平衡舉證責任。對于實務中出現的關于公共利益的認定和補償標準相關證據制度供給不足的問題，應當借助構建合理的舉證責任分配引入土地證據體系，避免產生過重舉證責任導致公共利益案件舉證失敗、過輕舉證責任造成公共利益無法修復的情況，以土地證據類型劃分為基準，注重當事人主張事實屬性的識別，對當事人主張之法律事實屬性進行類型化分析。具體來看，在“人證、物證、書證”證據劃分視角下，由于土地行政機關具有對土地證據消極認定的傾向，此時應當將舉證責任向土地行政機關傾斜，確立對土地使用權人的舉證權利，而非一種處置義務;與之類似的，在“材料-證據-定案依據”的證據分類視角下，同樣應當將土地行政行為合法性的證明義務交付于土地行政機關，在此前提下保持“誰主張，誰舉證”的基本原則，以兼顧土地證據分類對主觀權利的保護和客觀法秩序的維護，同時規避此分類視角下土地行政機關取代審判主體認識的傾向。反之在“主要-一般-參考”的效力位階項下，土地證據的效力層級很大程度上取決于行政機關的內部政策和規定，此時舉證責任應當由行政相對人和土地行政機關共同承擔，一方面由于土地糾紛的解決由相對人提出申請而開始，另一方面也可以部分排除土地糾紛，解決申請人因為舉證不能而承擔敗訴的風險。

程序價值是程序的靈魂，決定著程序制度的功能設置和程序行為的目的選擇。舉證責任的劃分是土地證據體系構建時背后立法者價值選擇的集中體現［25］，平衡土地證據舉證責任將會助推引入土地證據體系在土地整治、土地整理、土地儲備中的作用。我國的土地制度變革加速進入“全面深化改革”的階段，其中對于土地整治、土地整理和土地儲備制度、土地征收決定的可訴性、地役權的發展等問題都應引入土地糾紛證據制度。在土地整治的社會資本參與中納入土地證據制度，借助完備的土地證據制度合理解決土地糾紛，促進社會資本參與土地整治，而社會資本是土地整治治理成本最小化的充分條件［26］，同時在土地儲備環節中的污染場地治理與修復責任也需要引入土地證據體系，以助推確立無過錯和過錯責任相結合原則、污染責任終身制原則、非連帶責任原則以及污染者適用溯及既往責任原則。

（二）以土地證據適用認定為切入點，構建“抗告-撤銷-賠償”的緩沖帶

在土地糾紛證據分類和證據運行層面下，針對以“人證、物證、書證”為載體的土地糾紛證據劃分的局限性問題，應當發揮其避免分類交叉不當、維護證據制度穩定性的優勢，同時解決好與我國司法實踐不適配的問題。通過在“人證、物證、書證”項下進行細分分類可以使土地證據類型明晰，但此種細分分類在法理上有待商榷。消除從“材料-證據-定案依據”出發對土地糾紛證據進行整理的困境，在司法實踐中司法機關應嚴格區分“土地糾紛材料”“土地訴訟證據”與“土地定案證據”等概念，此外應當合理限制土地行政管理機關在土地糾紛中前期收集證據的權限，突出審判主體對證據審查的專業性。化解“證據資料-證據方法”二元結構在土地糾紛證據適用認定中的矛盾，應明確證據禁止理論在土地糾紛中是否具備合理性，關注證據本身的非靜止特征［27］。需要在證據資料的靜態性和證據方法的動態性之間尋求調諧，雖然按照“主要-一般-參考”的效力位階對土地糾紛證據劃分相對合理，但也需梳理分析重點證據的各自特質，不考慮特定土地證據的具體特征而一味按照效力位階進行劃分又會陷入其他分類方法已有的缺陷中去，同時還需兼顧土地糾紛的個案平衡，避免追求證據體系完整性時忽視個案正義［28］。

構建土地法、證據法與實踐的緩沖帶，形成民事保全制度和土地證據類型劃分標準的協調關系，將土地糾紛實踐中的證據分類按照同一的標準進行適用認定及優化，其結果是通過相應相稱的土地證據分類模式，形成異質的土地證據類型子項［29］，亟需在土地法法理與土地法治實踐中形成“抗告-撤銷-賠償”三位一體的緩沖帶。在前文所述土地糾紛保全救濟程序缺乏的情況下，向做出保全裁定的上一級法院做出抗告，可以有效解決針對保全的復議次數限定、重復審查的弊端，同時賦予法院以保全程序的撤銷權，既可以貫徹“當事人處分”的基本原則，也可以在土地行政機關與相對人中間找到一個“維護申請人合法權益”和“保障被申請人免受不法侵害”的平衡點。與此同時，為防止申請人在“抗告-撤銷”機制下濫用權利，削弱司法權威，按照過錯責任原則對被申請人賦予申請賠償的權利可以防止天平向土地證據保全的一方當事人傾斜。值得注意的是，為了使在土地證據的大類下各個土地證據（小類）共存不悖，需協調相對應的土地證據規則，將析得的土地證據分類適配司法實踐中的證據規則，意即在破解民事保全制度在土地糾紛中的排斥、土地糾紛電子證據的適用空間釋放、土地糾紛證據收集客體范圍在常規證據收集制度下的不適等問題時，應基于已有的土地證據分類優化模式，在構筑保全制度與實踐的緩沖帶時應考慮不同土地證據子項對應的不同保全方法和程序，釋放電子證據空間時也應當對不同類型的土地證據小類分別釋放。此外，土地證據收集客體范圍也應根據土地證據子項差別對待，如依據不同土地糾紛具體審判時長規定保全期限，依據不同糾紛類型有針對性地規定保全主體和是否需要提供擔保等申請保全的條件。同時，針對土地糾紛訴訟案件規定專門的復議救濟程序，充分保護土地糾紛訴訟當事人的合法權益。

（三）以《土地管理法》《農村土地承包法》為基底，合理解釋土地證據規范

法律的適用離不開解釋，土地證據規則也是如此，證據規則這種文義結構上普遍的原則性、模糊性為法律解釋提供了較大空間，如果某一證據規則在文義上過于狹窄而不具備本應有的裁量和解釋空間［30］，則需運用擴大解釋乃至漏洞填補手段滿足適用需求，而程序性規則在此方面則受到更多的限制，故而應當以《土地管理法》《農村土地承包法》等土地法條文為基底，合理解釋土地證據規范。在《土地管理法》監督檢查章節的第六十八條規定了縣級以上政府可以對非法占用的土地予以勘測，同時規定了可以對土地權利的文件資料進行復制，然而并未規定幾種調查取得資料的效力等級，此處應該建立如民事訴訟法中“原始證據大于傳來證據”類似的等級體系進行一定的條文解釋。在《土地管理法》的監督檢查章節已顯現出訴訟法規定的色彩，其第六十九條規定了土地管理人員履行檢察監督職責的條件，與刑事訴訟法中執法人員的對應資格要求異曲同工，由此應在該章節詳細規定土地管理人員采集證據時采樣類型，各類型的法定種類以及對應的證明力等級，而非如第六十七條至第七十三條的泛泛而談，因其規定會把證據規范的壓力施加在民訴法等訴訟法中，而恰恰由于土地糾紛的特殊性，其他訴訟法部門是難以詳細規定，這也有利于化解其他部門法證據規范壓力。再者《農村土地承包法》爭議解決與仲裁章節，亦存在籠統規范的問題，其對于有權做出處罰的行政部門的級別與管轄未做出詳細規定，對處罰所依據證據享有對應調查權的行政部門的管轄更未做規定，而此種土地糾紛相關規定沒有可能在行政法中詳盡規定，極易導致管轄不明，貽誤證據調取最佳時機，此時在爭議解決與仲裁章節應對土地行政管理部門的調查權限、管轄等做出相應規定，也可減少土地行政機關取代審判主體認識的傾向［31］。

打破部門法學科壁壘解釋土地法證據規范：在土地增值稅改革方面，應當打破稅法、土地法、證據法三者部門法學科壁壘，建立稅收土地證據制度，土地證據收集客體范圍同樣需要延伸至稅收測算領域。三法綜合治理有利于實現土地增值稅“良法善治”：其中稅法落實土地增值稅“稅收法定原則”，土地法規范土地開發利用，證據法設計測算要素，三法協同治理助推土地稅收現代化。在土地稅由城鄉二元到城鄉一體的進程中，應當統一《土地管理法》與《城市房地產管理法》中土地面積、耕地面積的測算標準，明確土地附著物、地上建筑物的證據歸類，界定契稅、土地增值稅計算時所依據的不同土地材料，并將計稅時憑借的提取方法在證據方法項下“法條化”，增強土地價、稅、費征收的法定性和剛性。在地方政府土地財政治理方面打破財政法、土地法、證據法三者部門法學科壁壘，建立土地財政證據制度，規范政府在土地財政過程中充當游戲扮演者和裁判者的雙重身份［32］，發揮財政法規制財政主體、土地法規范土地使用途徑和土地收益分配、證據法協助規范土地征收過程的三方作用，尤其在土地征收的補償標準方面，亟需出臺《土地征收市場價認定標準》，規定征收時確定“市場價”的鑒定機構以及鑒定基準日，同時在《土地管理法》中對土地流轉協議中明確“合同履行地的市場價格”予以補充規定，實現地方政府在土地財政中的善治和善政。在鄉村公共服務中打破社會法、土地法、證據法學科壁壘，將社會法的福利性和土地法的行政性結合，發揮證據在政策場域下的定性收集和定量采集作用，同時在土地法中有關社會福利用地的認定標準方面完整把控理論證據和評估證據，加強基層政權建設，理順基層政權和農民的關系。

（四）以補充土地仲裁證據規則為契機，推進土地仲裁證據非訴化

我國對于土地糾紛仲裁證據的專門規定僅限于《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《土地仲裁法》）第三十七條至第四十二條的相關規定，在“三權分置”背景下放活土地使用權、保障農戶資格權過程中產生的一系列衍生矛盾，土地糾紛仲裁證據保全、土地糾紛仲裁舉證責任、證據采信等方面規則的缺乏對于日益繁多的土地仲裁工作的開展帶來困惑，如何在保持仲裁程序自主性的前提下高效、快捷地化解土地糾紛是值得研討的問題。在仲裁證據保全上，《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）、《土地仲裁法》僅規定了當事人申請證據保全的，仲裁委員會應當將當事人的申請提交證據所在地的基層人民法院，對于仲裁前如何采取措施保護土地證據，避免其毀損、滅失未有規定，這對于土地仲裁實踐中的證據保全工作帶來難點，因開始仲裁后證據保全期限存在與農時交叉的可能，土地糾紛當事人會陷入在農業生產和證據保全之間選擇難的境地，亟需在土地仲裁規則中補充仲裁前申請證據保全的相關內容，一方面可以避免延誤保全期限，保證土地仲裁的客觀公正，另一方面可以讓糾紛當事人在保全期限外不受干擾地從事農業生產。此外，《仲裁法》未賦予仲裁庭以證據保全的申請權，《土地仲裁法》第四十二條也僅賦予土地仲裁庭在“權利義務關系明確時”的證據保全決定權，在農業生產具有季節性和周期性的情況下，仲裁庭無法直接保全證據極有可能錯失土地證據保全的良機，有損其在土地糾紛解決中的中立形象，在將實體權利義務裁斷權交予仲裁庭的情況下，理應將土地證據保全的申請權和決定權也賦予仲裁庭［33］。

在土地糾紛仲裁的舉證責任方面，《土地仲裁法》第三十七條延續了“誰主張誰舉證”的一般證據規定，《仲裁法》也表明舉證責任的配置可以參照適用《民事訴訟法》的有關規定，但是當土地糾紛所涉舉證責任無法合理分配時，仲裁庭是否可以像法院一樣適用公平原則或誠實信用原則分配舉證責任，《仲裁法》和《土地仲裁法》均未有規定。為了減少土地糾紛仲裁的不便之處，此時應當賦予仲裁庭以酌定分配舉證責任的權利，在現有法律規定下土地糾紛無法確定舉證責任承擔時，仲裁庭可以根據公平原則和誠實信用原則合理分配舉證責任。在證據采信方面，對于實踐中“仲裁庭認為合適，證據即具有效力”的普遍共識［34］，《仲裁法》《土地仲裁法》等相關法規中卻沒有明文規定，在土地類仲裁的實際運用中常常造成無米之炊的境況，加之大量比照適用《民事訴訟法》《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》等法規，極易偏離仲裁的非司法性，呈現出土地仲裁訴訟化的趨勢。對此，在《土地仲裁法》中對土地證據保全、舉證責任、證據采信等方面做出補充規定的同時，亟需出臺涵蓋土地使用權糾紛、土地經營權糾紛等不同種類糾紛的統一土地仲裁證據規定，強化土地仲裁的獨立性。

四、結 語

土地糾紛證據規則運用難題的破解是高效、妥善解決土地糾紛的重要環節，有利于更好地釋放土改深化的制度紅利，暢通城鄉要素的雙向流通與合理配置，健全城鄉融合體制機制。當前，土地糾紛證據相關法規范尚未形成一個相對合理的法律體系，針對不同類型土地糾紛的證據具體適用規則也僅憑借司法裁判歸納總結，如何制定具體規則以及如何解決好超越個別規則的離散性問題將是土地糾紛證據領域面臨的挑戰。形成土地糾紛證據領域的規范體系，并不能僅通過完善單一的土地糾紛證據制度就能獨自解決，也并非單一土地法治部門就能擔當。當下，各部門法證據研究已開始有意識地打破部門法學科的壁壘，越來越強調要將有關土地制度以及土地糾紛證據制度的規范看作一個“領域問題”，綜合公法、私法和社會法等法學內部多學科視角來進行體系化研究，這也是破解土地糾紛證據規則運用難題的長遠之策。

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Analysis of Evidence Types and Evidence Application Rules in Land Disputes

LI Lingling，GAO Haoran

（College of Humanities and Social Development， Northwest A&F University/Shaanxi Agricultural Law and Environmental Law Research Center，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：In order to solve the difficulties in the classification of evidence types and the application of rules for the use of evidence in land disputes，this paper analyzes the judicial adjudication documents of land disputes by using the case-like analysis method，and finds that in the aspect of evidence types，the classification of land evidence by the mode of “witness， material evidence and documentary evidence” is easy to lead to passive identification，and the mode of “material-evidence-basis for deciding a case” tends to be replaced by administrative organs，so the dual structure of “evidence data-evidence method” should be used cautiously.As for the rules of evidence application，the civil evidence preservation system can not be fully adapted to the settlement of land disputes，and the object scope of land evidence is excluded under the conventional evidence collection system，so it is urgent to release the application potential of electronic evidence in land disputes.The research holds that the use of evidence in land disputes needs to balance the burden of proof based on the classification of land evidence on the one hand，and build a buffer zone of “protest-revocation-compensation” based on the identification of land evidence on the other hand.At the same time，it is also necessary to break down the barriers of departmental law，reasonably explain the norms of land evidence and promote the non-litigation of land arbitration evidence on the basis of land law provisions.

Keywords：land disputes;land law;type of evidence;rules for the use of evidence;case analysis

（責任編輯：董應才）

基金項目：國家社會科學基金一般項目（23BFX060）

作者簡介：李玲玲，女，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，碩士生導師，陜西省農業法環境法研究中心副主任，主要研究方向為“三農”法治。