基于內(nèi)控管理視角的公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理問題及對策分析

雷晨

摘 要：近年來，國家財政部、衛(wèi)生健康委員會等單位相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)內(nèi)部控制制度，使得加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制已成為實現(xiàn)政策目標(biāo)、防范運營風(fēng)險的有效手段。公立醫(yī)院作為科研經(jīng)費投放和運行的重要載體，科研經(jīng)費內(nèi)部控制在細(xì)化內(nèi)部控制建設(shè)、防范科研經(jīng)費風(fēng)險、激發(fā)科研工作活力方面發(fā)揮著重要作用。文章分析了公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理在控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通和監(jiān)督等方面存在的主要問題，并基于內(nèi)控管理視角提出了完善控制環(huán)境、提高內(nèi)部控制管理意識、完善制度建設(shè)、加強(qiáng)風(fēng)險評估、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等意見和建議。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院 科研經(jīng)費 內(nèi)部控制

中圖分類號：F234.0? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-218-03

一、引言

近年來，財政部、國家衛(wèi)生健康委等單位相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2021〕21號），以及《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號）等一系列內(nèi)部控制制度，旨在進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，強(qiáng)化廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，以此保證經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)、單位資產(chǎn)的安全和有效使用、財務(wù)信息的真實準(zhǔn)確，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

隨著醫(yī)改的不斷深入以及“放管服”政策的實施，公立醫(yī)院在科研經(jīng)費管理過程中面臨的風(fēng)險不斷加大，加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制已成為實現(xiàn)政策目標(biāo)、防范運營風(fēng)險的有效手段。

二、公立醫(yī)院科研經(jīng)費內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2006年6月，衛(wèi)生部頒布了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)財務(wù)會計內(nèi)部控制規(guī)定（試行）》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)〔2006〕227號），公立醫(yī)院開始由零散的內(nèi)控管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛姓w內(nèi)部控制框架式的管理，但該階段內(nèi)部控制主要以財務(wù)人員內(nèi)部控制為主，具有一定的局限性。

隨著政策環(huán)境的變化，2012年11月29日，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），首次以法律法規(guī)的形式，將內(nèi)部控制直接覆蓋行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。該規(guī)范的施行標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的正式啟動。該階段突出的重點是內(nèi)部控制不僅僅是財務(wù)團(tuán)隊和審計團(tuán)隊的工作，而是由單位領(lǐng)導(dǎo)主持牽頭，各部門協(xié)作配合，全員參與、共同完成。

為進(jìn)一步規(guī)范公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動及相關(guān)業(yè)務(wù)活動，2020年12月31日，國家衛(wèi)健委、中醫(yī)局聯(lián)合發(fā)布了《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號），全面推進(jìn)公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)。

作為現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行是預(yù)防和管理風(fēng)險、實現(xiàn)經(jīng)營方針和目標(biāo)的有效手段。由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚，存在對內(nèi)部控制理論、規(guī)范研究不足，內(nèi)控管理人員素質(zhì)不高等問題，目前公立醫(yī)院科研經(jīng)費的內(nèi)部控制相對薄弱，部分人仍然認(rèn)為科研經(jīng)費內(nèi)部控制屬于財務(wù)管理部門的工作，與其他部門或人員關(guān)聯(lián)不大，甚至個別人員認(rèn)為對科研經(jīng)費實施內(nèi)部控制是對科研工作的束縛和羈絆，導(dǎo)致科研經(jīng)費管理內(nèi)控工作流于表面。因此，建立健全公立醫(yī)院內(nèi)部控制制度、提高內(nèi)控執(zhí)行效率是醫(yī)改的重要舉措之一。

三、公立醫(yī)院科研經(jīng)費內(nèi)部控制的重要性

公立醫(yī)院作為非營利性事業(yè)單位，其科研活動復(fù)雜，資金規(guī)模較大，尤其是近年來隨著國家對科研投入的加大以及管理要求的提高，科研經(jīng)費愈發(fā)呈現(xiàn)出規(guī)模增長快速化、來源渠道多元化、管理進(jìn)一步規(guī)范化等特點。如何加強(qiáng)科研經(jīng)費管理，保證科研資金安全，確?？蒲薪?jīng)費高效規(guī)范使用，已成為公立醫(yī)院亟須解決的問題。

為防范科研資金浪費，保障醫(yī)院財產(chǎn)安全，均衡資源配置，提高使用效益，建立起維護(hù)公益性、調(diào)動積極性、保障持續(xù)性的科學(xué)有效的內(nèi)部制約機(jī)制，實施規(guī)范化、精細(xì)化管理，健全內(nèi)部控制體系，規(guī)范科研經(jīng)費管理，保障公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動及相關(guān)業(yè)務(wù)合法合規(guī)、有序推進(jìn)已經(jīng)變得尤為重要。

四、存在的主要問題

（一）控制環(huán)境不完善

一是管理制度待完善。主要表現(xiàn)為科研經(jīng)費和內(nèi)控管理制度存在制度盲區(qū)或重疊，部分制度長時間未修訂，內(nèi)容陳舊僵化，或?qū)ι霞壩募粘瞻幔狈刹僮餍?，喪失了制度的指?dǎo)性、規(guī)范性和約束性。

二是思想意識不到位。目前，公立醫(yī)院普遍存在“重科學(xué)研究，輕經(jīng)費管理”的現(xiàn)象。在費用列支時，實際支出與預(yù)算差異較大，認(rèn)為經(jīng)費管理的合規(guī)性、合理性檢查是吹毛求疵，部分人員缺乏內(nèi)控制度管理意識，常常以慣性思維替代內(nèi)控制度的流程控制，更有甚者認(rèn)為內(nèi)控管理工作是科研工作的負(fù)擔(dān)。

（二）風(fēng)險評估欠規(guī)范

截至目前，很多公立醫(yī)院尚未形成科學(xué)有效的風(fēng)險評估體系，或者評估模式固定化、內(nèi)容模板化、流程形式化等。牽頭部門很少運用專業(yè)的風(fēng)險評估方法深入挖掘風(fēng)險點，而是將固定模板發(fā)至相關(guān)部門，讓其自行梳理業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險點。由于相關(guān)部門或人員思想意識不到位、專業(yè)知識限制或不愿增加自身工作量等原因，常常沿用以往年度的風(fēng)險報告來應(yīng)付，使風(fēng)險評估工作流于形式。

（三）控制活動有欠缺

公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理的控制活動通常包括預(yù)算管理、經(jīng)費收入、經(jīng)費支出、經(jīng)費結(jié)余等方面，但在控制活動管理中，常常出現(xiàn)以下問題：

一是預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)。主要表現(xiàn)為預(yù)算編制不精細(xì)，缺乏科學(xué)性、合理性和和操作性;經(jīng)費預(yù)算與實際支出不符，存在提高開支標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大支出范圍，或?qū)⒖蒲薪?jīng)費挪作他用，或結(jié)余沉淀在項目組等現(xiàn)象;預(yù)算調(diào)整隨意，預(yù)算管理粗放，對上級打包下達(dá)的總體預(yù)算未按照項目進(jìn)行分解，日常預(yù)算也是總額控制，出現(xiàn)部分項目超額支付，擠壓其他項目的額度，或者項目中的具體預(yù)算科目超支等問題。

二是科研經(jīng)費計劃性原則執(zhí)行不到位，到年底項目結(jié)題驗收時，為應(yīng)對經(jīng)費執(zhí)行率、經(jīng)費匹配率等硬性指標(biāo)的考核、檢查和評估，突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是結(jié)余資金管理不到位。部分公立醫(yī)院對結(jié)余資金管理粗放，未合理統(tǒng)籌使用結(jié)余資金，有些甚至認(rèn)為結(jié)余資金為“自有經(jīng)費”，無法充分發(fā)揮結(jié)余資金的經(jīng)濟(jì)效益，造成了不必要的閑置或浪費。

（四）信息與溝通不順暢

公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理需要多個職能部門的工作銜接配合，比如，科技處作為科研工作的歸口管理部門，在經(jīng)費管理過程中關(guān)注內(nèi)容的合法合規(guī)性，財務(wù)處作為科研經(jīng)費的財務(wù)管理和會計核算部門，關(guān)注焦點在會計核算。由于各部門職責(zé)分工和管理的關(guān)注點不同，造成彼此信息溝通不暢，容易產(chǎn)生管理斷層。

此外，部分醫(yī)院的科研項目經(jīng)費依舊采用傳統(tǒng)的人工方式進(jìn)行管理，使得信息在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)滯后、不對稱或不及時等問題。再加上不同部門之間、相同部門不同崗位之間都有相對獨立的管理系統(tǒng)，且系統(tǒng)互不兼容，使得部門間或崗位間無法實現(xiàn)信息共享，存在信息溝通壁壘。

（五）審計監(jiān)督檢查功能缺失

部分公立醫(yī)院對科研經(jīng)費的監(jiān)督檢查通常由內(nèi)部的審計部門完成。由于目前內(nèi)部審計普遍存在檢查方式和內(nèi)容單一、多為事后抽查等問題，鮮少進(jìn)行項目預(yù)審、中期審計和內(nèi)控審計。事后審計中，如果發(fā)現(xiàn)問題也只能亡羊補(bǔ)牢，使得內(nèi)部審計無法實現(xiàn)有效的監(jiān)督和糾偏，審計監(jiān)督檢查部分功能缺失。

五、改進(jìn)意見及措施

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1.開展宣傳教育，強(qiáng)化科研經(jīng)費管理意識。加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)及法律法規(guī)“宣貫”，引導(dǎo)科研人員了解、掌握經(jīng)費管理的相關(guān)文件、政策和制度，扭轉(zhuǎn)在科研活動中經(jīng)費使用隨意、年底突擊花錢、結(jié)題不結(jié)賬等現(xiàn)象，杜絕利用虛假票據(jù)套取資金、編造虛假合同套取專項經(jīng)費，以及虛列、偽造名單冒領(lǐng)勞務(wù)費和專家咨詢費等違法、違規(guī)行為，確保合法、合規(guī)、合理使用科研經(jīng)費。

提高內(nèi)控管理人員工作水平及能力，加強(qiáng)其對管理政策的理解和執(zhí)行能力，主動提供內(nèi)控管理和宣傳服務(wù)，幫助科研人員了解政策規(guī)定，提高內(nèi)控管理和風(fēng)險防范意識。

2.強(qiáng)化制度建設(shè)。在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會上級文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位特點，優(yōu)化管理制度，使科研經(jīng)費管理全部過程受控。管理制度不僅要突出對業(yè)務(wù)活動和重要風(fēng)險點的控制，還要統(tǒng)籌整個管理過程，盡量避免出現(xiàn)制度重疊及盲點;將制度修訂工作常態(tài)化，及時根據(jù)上級政策調(diào)整及環(huán)境變化要求修訂、完善制度，確保制度的可執(zhí)行性，避免照抄照搬或過度簡化脫離控制需要;嚴(yán)格按照內(nèi)控管理要求，完善工作流程，明確管理責(zé)任，梳理風(fēng)險控制點，制訂行之有效的控制措施。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險評估和成果應(yīng)用

1.開展風(fēng)險辨識及評估。嚴(yán)格按照內(nèi)部控制管理理論要求，建立風(fēng)險辨識及評估機(jī)制，健全風(fēng)險防控體系，制訂年度工作計劃，定期或不定期地開展內(nèi)控測試及風(fēng)險評估工作，從根本上提高對內(nèi)部控制管理的重視程度，科學(xué)辨識科研經(jīng)費管理中存在的各類風(fēng)險，制訂合理有效的應(yīng)對措施。

2.強(qiáng)化評估結(jié)果的應(yīng)用。除開展定期、不定期的科研經(jīng)費風(fēng)險評估外，還應(yīng)對辨識的控制風(fēng)險進(jìn)行分析，對風(fēng)險發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)判，提前制定應(yīng)對措施，通過采取行之有效的應(yīng)對方法將風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。評估結(jié)果應(yīng)用過程中，還應(yīng)密切關(guān)注各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中可能存在的潛在風(fēng)險，做好事前預(yù)防，排除風(fēng)險隱患。

（三）改進(jìn)控制活動

1.加強(qiáng)預(yù)算管理。在充分進(jìn)行市場調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上，實事求是、科學(xué)合理地編制預(yù)算;創(chuàng)建科研經(jīng)費預(yù)算管理體系，力爭做到事前有審核、事中有調(diào)整，事后有評價，確保預(yù)算編制及執(zhí)行過程的規(guī)范性、合理性;強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，努力減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整事項;牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，對預(yù)算整體情況進(jìn)行評價，評價結(jié)果納入科研工作考核體系。

2.加強(qiáng)科研經(jīng)費管理的過程管控。關(guān)注科研經(jīng)費管理過程中的風(fēng)險控制點，制訂相應(yīng)的管理措施。嚴(yán)格經(jīng)費預(yù)算、支出、結(jié)余等過程管控，將各渠道的經(jīng)費來源統(tǒng)一納入醫(yī)院管理;統(tǒng)一科研經(jīng)費會計核算科目，加強(qiáng)科研經(jīng)費的日常報銷核算，嚴(yán)格成本控制，杜絕各類違法違規(guī)事件發(fā)生。

3.加強(qiáng)項目結(jié)余資金管理。對結(jié)題未結(jié)賬和常年掛賬經(jīng)費未使用的項目，科研經(jīng)費管理人員應(yīng)提前做好項目梳理，敦促相關(guān)部門按照經(jīng)費使用范圍盡快使用完畢;或者聯(lián)系撥款單位，確定經(jīng)費是否需要繳回或用于與使用范圍相關(guān)的活動支出;對結(jié)余資金既不用繳回也無明確使用范圍的，由相關(guān)部門提請上會，將結(jié)余資金歸入醫(yī)院科研統(tǒng)籌，用于科研活動的公共開支，避免出現(xiàn)結(jié)余資金長期閑置掛賬現(xiàn)象。

4.推行科研財務(wù)助理。嚴(yán)格按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）的文件精神，全面落實財務(wù)助理制度，為科研人員提供專業(yè)化的科研經(jīng)費財務(wù)管理服務(wù)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

（四）加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)

1.創(chuàng)建經(jīng)費管理一體化系統(tǒng)。將科研經(jīng)費管理所涉及的項目申報、預(yù)算編制、收入管理、支出管理、結(jié)余管理、資產(chǎn)管理等多個模塊整合在一個完整的系統(tǒng)中，將經(jīng)費管理各個階段、各個環(huán)節(jié)的運行狀態(tài)、執(zhí)行情況、信息數(shù)據(jù)等內(nèi)容在系統(tǒng)中高度集成，該系統(tǒng)既可滿足經(jīng)費財務(wù)管理的需求，又可實現(xiàn)科研經(jīng)費管理相關(guān)部門如項目組、科技處、財務(wù)處、醫(yī)工處和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等的信息共享及查詢，在系統(tǒng)中按職責(zé)及權(quán)限進(jìn)行查詢及審查、審批，同時還能實現(xiàn)經(jīng)費管理的過程監(jiān)控及預(yù)警。

2.建立信息共享機(jī)制。健全部門間及部門內(nèi)的信息共享及協(xié)同機(jī)制。例如：科技處、財務(wù)處、醫(yī)工處、審計處、相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)和項目負(fù)責(zé)人等相關(guān)部門及人員，均可在其職權(quán)范圍內(nèi)登錄系統(tǒng)進(jìn)行項目申報、預(yù)算、收入、支出、執(zhí)行、結(jié)余、資產(chǎn)管理等階段環(huán)節(jié)的查詢和監(jiān)控工作，破除部門間、崗位間信息的壁壘，使經(jīng)費管理更準(zhǔn)確有效。

（五）發(fā)揮監(jiān)督檢查作用

1.提升審計管理水平。采用審計工具來對科研經(jīng)費的使用管理進(jìn)行有效監(jiān)督，保障審計工作的公正公允，高效準(zhǔn)確;改進(jìn)工作方式，將審計工作貫穿于科研活動的全過程，有序開展定期或不定期的審計檢查;充分依靠外部第三方審計力量，加大審計工作力度，通過內(nèi)、外部審計相結(jié)合的方式，充分發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用及管理過程中存在的問題，督促項目負(fù)責(zé)人、科研項目管理部門及財務(wù)部門在規(guī)定的范圍內(nèi)和正常的軌道上履行自己的職責(zé);建立審計結(jié)果披露制度，對審計結(jié)果進(jìn)行公示和披露，接受社會及群眾的監(jiān)督，不僅能高度警醒相關(guān)工作及人員，而且有利于進(jìn)一步規(guī)范科研經(jīng)費工作行為，加強(qiáng)責(zé)任認(rèn)定和敦促整改，規(guī)避道德風(fēng)險，強(qiáng)化廉政建設(shè)。

2.完善經(jīng)費管理考核評價體系。將科研項目經(jīng)費的使用情況作為績效考核的評價指標(biāo)之一。對科研經(jīng)費的使用率、使用質(zhì)量、相關(guān)性、使用進(jìn)度以及預(yù)算執(zhí)行性、成本控制率等作為評判依據(jù)，規(guī)范、鼓勵科研人員合理、合規(guī)、優(yōu)質(zhì)、高效使用科研經(jīng)費。

六、結(jié)語

綜上所述，公立醫(yī)院科研經(jīng)費內(nèi)部控制應(yīng)充分結(jié)合公立醫(yī)院的自身實際情況，通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，完善科研經(jīng)費的各項管理，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，規(guī)范科研經(jīng)費管理工作，促進(jìn)科研工作良性健康發(fā)展。

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（作者單位：北京回龍觀醫(yī)院 北京 100000）（責(zé)編：若佳）