高校基建項目全過程內控管理淺議

安婧 孫力光 張帆 董洪艷

摘 要：高校基建項目全過程內控管理成功與否，直接影響建設項目最終目標的實現。文章從甲方視角，分析當前基建項目全過程內控管理中存在的問題，提出要從制度建設、隊伍建設、管理機制、信息化建立等方面著手，加強項目全過程內控管理，助力建設目標的實現。

關鍵詞：高校 內控管理 基建項目 全過程

中圖分類號：F233;G64

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-171-03

引言

當前，高校不斷快速發展，教學科研、辦學規模不斷擴大，現有的基礎設施、硬件服務保障已不能滿足需求，高校紛紛進行新建擴建。在項目建設過程中，如何抓好項目建設全過程內控管理，做好防范措施，保證建設程序合法合規，透明廉政，是完成項目最根本的保障。

一、高校基建項目特點

（一）基建項目的投資規模大，工期緊

高校基建項目是為了擴大校舍規模，改善辦學條件而進行的硬件配套設施的建設，規模及投資資金相對巨大，一般屬于政府投資項目。許多高校將新校區建設計劃與辦學計劃、招生計劃相關聯，對工期要求比較緊。

（二）基建項目具有非單一性，類別較多

高校作為教育、科技、人才的重要匯聚點，為了事業發展，進行配套的硬件設施建設，項目的類別很多。不僅有與教學科研配套的教學樓、實驗樓、科研樓，還有師生必備的宿舍、食堂、師生活動中心、體育館、會堂等。項目類別的非單一性，對項目建設提出了不同的建設要求，增加了項目建設的難度和多樣性。

（三）基建項目工藝要求高，專業性強

很多高校對科研樓、專業實驗室有特殊的工藝要求，比如醫學類院校對專業實驗室的溫度、濕度都有特殊的要求，對動物實驗樓的布局，室內環境的要求也有嚴格的專業規范，這些都對基建項目建設提出更高的要求和挑戰。

面對高校基建項目的特點，要實現項目建設最終高質量完成，就要從基建項目的全過程內控管理管起，找到存在問題的節點，加強管控。

二、高校基建項目全過程內控管理中存在的主要問題

（一）項目可行性研究精度不足

可行性研究階段是建設項目順利推進的關鍵環節，應該予以高度重視。但在實際工作中，常發生可研工作質量不高的問題，常見的問題：一是應包括的研究內容出現缺項漏項;二是建設進度計劃不全、風險分析漏項等問題;三是可行性研究的各個方面都兼顧，但研究的深度不夠，論據不充分;四是項目能源節能內容不全，對具體措施沒有描述，只是籠統的估算，一筆帶過;五是在經濟可行性分析中，對起支撐作用的基礎數據不做深入研究，數據的真實性和可靠性沒有保證。這些都將給項目的決策帶來困難和問題，進而對項目的立項產生嚴重影響[1]。

（二）項目招投標管理不規范

高校中，由于專業人員力量不足，項目的招投標工作大部分由招標代理公司負責。這就容易出現對招標過程把關不嚴格問題。個別招標代理公司與投標人串通，謀取不正當利益。另外，有些施工單位沒有相應資質，卻利用掛靠的方式投標，或通過夸大自身實力，虛報謊報工程資質，騙取中標，最終在項目實施過程中出現以次充好，偷工減料，造成工期延誤及建設資金流失等問題，成為后續工作開展的嚴重影響因素。再有，采用邀請招標方式的項目，個別會出現以招標管理人員主觀意見為主，沒有兼顧效率公平邀請資信良好的特定法人或組織，進而損害了學校的利益。

（三）項目超投資現象屢有發生

項目超投資主要是指工程結算價超出批復投資，近些年，超投資現象在高校項目中比較普遍。以某高校為例，三個新建項目，包括兩個科研樓，一個教學樓，結算價均超批復的概算。個別項目超投資達15%。學校迫不得已，用自籌資金填補缺口，嚴重影響學校正常辦學秩序。究其超投資原因，主要是變更引起的造價變化，而工程變更又沒有經過嚴格的審批手續。

（四）項目出現安全質量和廉政事故

安全質量條例規定，建設單位是建設項目安全質量管理的首要責任人。所以，高校基建管理人員應高度重視安全生產和工程質量。但由于個別高校責任意識淡薄，疏于管理，導致出現安全質量事故，給學校造成惡劣的影響。

再有，個別高校的基建領導干部人員自身廉政意識差，利用職權滋生腐敗。還有個別高校領導干部插手基建項目招投標，內外勾結圍標串標，權錢交易等等，這些人員的腐敗行為，直接給工程項目帶來嚴重影響，使工程質量沒有保障，工程資金遭受損失，更是給學校的辦學聲譽造成極惡劣的影響。

三、高校基建項目全過程內控管理的有效途徑

面對高校基建項目全過程內控管理中存在的主要問題，可以通過以下幾方面途徑：（1）加強內控管理;（2）建立聯動參與機制;（3）加強隊伍建設;（4）注重信息化系統建設。以實現項目建設全過程的規范實施。

（一）加強項目全過程內控管理

高校基建項目從研究立項、項目實施到最終竣工驗收、工程決算交付使用，每個環節都要加強內控管理。

1.加強項目可行性研究深度和廣度。加強高校基建項目可行性研究，就要從發展、規劃、技術和經濟可行性、環境影響、資源綜合利用等方面，對項目可行性研究進行分析和論證，要進行充分的調研研究和分析。

高校基建部門人員少、任務重的現實情況，一般最好采用招標方式選定專業咨詢公司，配合學校進行項目可行性研究。學校基建人員負責全面調查收集項目相關的各方信息需求資料，采用組建項目小組的形式，“點對點”地對教學、科研的需求信息進行分類調研收集并匯總，保證信息不缺項。在此基礎上，咨詢公司發揮專業特長，會同學校從項目概況、擬建規模、技術及建設方案、環境保護、投資估算、綜合評價等進行全方位分析，深入論證，不將研究浮于表面;進而編制可行性研究報告，用數據或圖表形式，分析項目經濟可行性、產生的效益及項目建設資金等主要建設條件的落實情況，做到可行性研究的依據真實可靠，結構數據內容完整，為項目投資決策提供科學依據。

2.加強招投標過程規范化管理。高校基建項目的特點是規模大，投資多，技術難度高。如何讓項目最好的實施落地，招投標工作更是重中之重。招投標規范化管理要從招標前期準備工作、招標實施過程、開標評標、中標單位的合同談判、簽訂合同整個過程來進行。（1）招標方式是公開招標還是邀請招標，要嚴格按《招投標法》的規定進行選擇。（2）要加強對招標代理機構的選擇，防止產生單一性、長期性。即為了避免長期使用同一家招標代理機構，滋生腐敗現象，建立招標代理機構備選庫，各項目盡量選用不同的招標代理機構，從根源上杜絕違規行為的發生。（3）招標方式確定，招標文件編制完成后，要及時報學校審計部門、合同管理部門，對招標文件內容進行監督。（4）招標信息要按程序及時在招投標公共信息平臺上發布，保證信息公開。（5）在開標、評標過程中，學校派出參與評標的甲方代表要選擇熟悉項目需求及內容并具備相關專業經驗的管理干部，并經過集體會議議定通過，降低供應商圍標、串標的風險。（6）中標單位產生后，要及時進行合同談判，進一步明確合同內容。之后，進行合同簽訂也要保證符合合同管理的相關文件條款。（7）招投標工作作為基建管理中的重點崗位，要執行不相容崗位分離，即輪崗制度，避免單一工作人員常年在招投標重點崗位工作的現象，防止腐敗滋生。通過加強招投標過程各個環節的規范管理，杜絕可能出現的違規違紀行為。

3.加強項目施工過程管理。項目施工階段，是項目建設的具體實施過程。某高校通過組建項目施工管理小組，確定項目負責人，具體負責施工組織協調與安全管理，控制工程質量、進度、投資。

其中，質量控制上，負責審查監理、施工等單位的組織結構、管理職責、人員配備等，確保其質量管理體系滿足合同及項目要求。嚴格控制工程材料、設備質量。參加重要分部分項工程、關鍵部位、關鍵工序的驗收，組織使用部門和基礎設施管理部門參加工程預驗收。

進度控制上，負責編制工程進度控制計劃，監督檢查監理、施工等單位制定配套的施工進度計劃。對工程進度進行動態管理，督促檢查監理、施工等單位嚴格建立健全進度檢查制度。針對工程進度滯后問題制定有效的調整措施，根據學校意見調整進度計劃。

投資控制上，負責組織相關人員核查施工單位投標文件及投標工程量清單，制定投資控制方案。審核已完成工程計量及進度款支付，配合完成進度款支付前的審計工作。嚴格控制工程變更洽商。確需變更且未超過建設項目初步設計概算批復額度的，按審批程序執行。如遇超過概算批復總額度的變更事項，經學校辦公會或黨委常委會批準，按照相關程序上報上級部門批準后實施。

安全管理控制上，監督監理、施工單位落實安全生產組織保證體系，加強安全教育培訓，防范安全風險，嚴格執行安全生產責任制，簽訂安全生產責任書。落實安全文明施工管理措施。

4.加強項目合同管理。首先，建立基建合同相關制度規定，涵蓋合同的簽訂、審查、備案、履行以及竣工結算審計，使合同管理部門、建設部門以及工程參與部門有章可循、有章可依。[2]其次，規范合同審核程序，建立專業人員、法律顧問合同審核制;每項工程合同雙方均簽署廉政責任書。再有，因為此項工作涉及項目合同的簽訂、審查以及后期的合同歸集等工作環節，屬于重點崗位，風險點較高，工作人員要實行定期輪換制。同時，建立合同數據庫，對合同進行數字化管理，便于合同的追蹤、查找和使用。

5.加強項目檔案管理。基建項目完成后，進行資料檔案歸集。目前，一些高校沒有制定單獨的基建項目檔案管理規定，只是參照學校檔案館的相關要求進行資料歸集。由于基建檔案的專業性，就容易出現項目歸檔條目漏項的問題。所以基建部門要根據《中華人民共和國檔案法》《檔案法實施細則》等檔案管理辦法，并參照學校檔案館關于基建材料的歸檔要求，設專人負責檔案管理工作，制定詳細的基建檔案管理細則，對基建各項目所有相關的各類行政審批文件、合同、施工圖紙資料進行完整歸集，保證項目檔案的完整性。

6.梳理關鍵環節流程，制定風險防范措施。及時梳理項目實施過程中的關鍵環節、工作流程并找到風險點，對其進一步識別、分析、管控。比如建立項目實施質量監督流程、變更洽商控制流程、竣工驗收流程等，并做好風險防控措施。

建立項目實施質量監督流程：組織施工圖技術交底——質量跟蹤檢查——處理問題——隱蔽工程驗收——竣工驗收。其中，施工圖技術交底要形成完整的會議紀要，并完備簽字;督促監理、施工單位履行職責，嚴格把關材料進場驗收制度;遵照廉政責任書，杜絕“吃拿卡要”的現象。

建立項目變更的控制流程。基建項目投資大，技術復雜，在建設過程中，首先要嚴格控制變更，尤其是增加投資的變更，如果確需變更，基建部門一定要參與研究論證和審核，保證變更的合理性、必要性和可行性。項目變更的控制流程：變更發生時提出申請——會商——編制預算與審核——審批——簽署變更——執行。其中，嚴格按設計圖紙施工;確需變更時，執行變更審批機制和審批程序;加強現場管理，杜絕未批準先實施變更的行為。

建立竣工驗收流程：提出驗收申請——資料審查——竣工驗收。其中，要按照《建設工程質量管理條例》審查竣工資料;嚴格執行驗收程序，各方責任主體發表驗收意見，并形成會議紀要，落實意見整改。

把控監理單位、項目管理單位選用流程。監理單位作為重要的參建方，加強對監理單位管理是保證項目順利實施的有效手段。同時，對于規模大的項目，最好選用專業優勢強的項目管理公司來彌補建設單位自身技術及管理力量的不足。故一定要把控選用流程，實現選好、用好、管好。

（二）建立相關部門聯動和深度參與機制

基建項目作為學校的重大事項，不是僅依靠基建部門就能做好相關工作，要與財務部門、審計部門、紀檢監察部門、合同管理部門等共同建立合理規范的聯動機制，全過程參與項目管理。財務部門不單單是進行簡單的資金支付工作，還要及時了解資金使用計劃，項目的實施進度，對項目整體進展有全面的了解。紀檢監察部門對項目建設進行全過程監督，基建部門要主動邀請，向前一步，尤其對招投標、合同審查等重點工作環節，主動邀請、送審，實現紀檢監督全過程。合同管理部門要及時對合同內容進行審核，對合同的履行及備案等都要參與實時管理。審計部門對項目進行全過程跟蹤審計或單項結算審計，都要對項目實時關注并監督，及時按程序審計，不能出現審計監督后滯的現象。同時，使用單位也要參與全部過程管理，深度參與設計管理，從方案設計到施工圖，以及施工過程設計變更，確保建成后的功能滿足使用要求。

只有相關部門形成聯動并深度參與，形成合力，才能保證項目整個建設過程的內控管理規范。

（三）建立項目全過程信息化系統

高校基建項目各個環節涉及的工作繁冗復雜，涉及的資料數量較大，將所有項目信息資料等到項目完結后統一進行歸檔處理，只是實現了項目信息保存的完整性及后期使用查找的便利性。通過建立基建項目全過程信息化系統，能從項目初期開始的各個環節就進行數據傳輸，在保證數據和文件資料統一性的同時，有利于項目信息的實時檢索和查詢，使獲取更具快捷性。同時，數據的上傳及需要及時（下轉第174頁）（上接第172頁）處理的情況，不受時間及位置等條件限制，保證數據信息的及時性、真實性及透明度。再有，通過信息化系統的建立，能使項目建設單位、施工、監理單位等參建方及時了解項目信息，方便協同交流項目相關工作，對項目管理產生事半功倍的效果。

（四）加強基建人員高素質隊伍建設

基建項目管理中存在的主要問題及解決的途徑，都是針對項目而言的，歸根結底，基建人員隊伍的建設是項目建設管理成效的最根本基石。高校基建人員隊伍存在的人員少、專業素質不高的現象，已經遠遠不能滿足項目建設要求。為此，首先要擴大基建人才隊伍，招聘土建、施工、造價、水電、暖通等方面的專業人才，壯大人才隊伍，補齊專業人才缺失的短板。同時，對現有的基建人員進行全方位培訓提高。不僅要“請進”“送出”進行專業知識培訓，還要充分發揮黨支部引領、黨員先鋒模范帶頭作用，加強政治理論學習，警示教育，強化人員的政治覺悟，保證人員在基建高風險崗位上，筑牢“不能腐”“不敢腐”的思想防線。根據項目特點，組織人員到相關院校進行調研學習，豐富思路，開闊眼界，全方位提升基建人員隊伍的整體素質。

高校基建項目在全過程內控管理中，會出現一些問題，要盡可能地把問題想在前面，提前做好措施防控，才能保證項目建設在規范合理合法的環境下順利實施完成。

參考文獻：

[1] 人力資源和社會保障部人事考試中心組織編寫.建筑與房地產經濟專業知識和實務：中級[M].北京：中國人事出版社，2022.

[2] 黃正東.加強高校基建合同管理的思考與探討[J].河南建材，2014，6：55.

（作者單位：首都醫科大學 北京 100000）

[第一作者：安婧，通訊作者：孫力光;第二作者：張帆、董洪艷。]（責編：若佳）