精準把握金融穩定法立法的著力點

肖京

金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。確保金融服務實體經濟、有效防范化解金融風險，必須依靠制度、依靠法治。習近平總書記強調，“加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法”。根據全國人大常委會于今年5月公布的立法工作計劃，2024年將繼續審議金融穩定法。加快推進金融穩定法立法進程，是深入貫徹落實黨中央重大決策部署，維護國家金融安全、防范金融系統性風險的重要舉措。

近年來，我國各部門各地區協作聯動，防范化解重大金融風險攻堅戰取得重要階段性成果，一些長期積累的風險點得到有效處置，金融風險整體收斂、總體可控，金融穩定基礎更加牢靠，金融業總體平穩、健康發展。但與此同時，影響金融安全與穩定的不確定因素進一步增多，金融領域的各種矛盾和問題仍然較為普遍，金融風險隱患未能完全消除，金融監管與治理能力有待進一步提高，房地產和地方債務、中小金融機構等領域的金融風險仍然較為突出。為此，有必要及時總結相關經驗做法，健全維護金融穩定的長效機制，切實維護國家經濟金融安全和社會穩定。

當前，我國現行法律對金融穩定和金融風險防范處置的規定條款主要分散于中國人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法、證券法、保險法等法律中。這些相關規定在金融穩定和金融風險防范處置方面多為原則性規定，缺乏具體規則和程序條款。例如，中國人民銀行法僅從原則上規定中國人民銀行負有維護金融穩定的職責，但對具體如何實施、由誰監管、如何追責均未予明確，在金融風險化解和處置方面也還缺乏切實有效的銜接與統籌。此外，散見于各領域的防范化解金融風險的相關規章制度碎片化問題較為突出，迫切需要統合相關規章制度并將其進一步提升為系統的法律規定。金融穩定法應當總結相關工作機制和成熟做法，并及時將其上升為法律層面的長效制度，最大限度彌補此前金融法律體系中金融穩定法律制度條款分散的問題。由于該法涉及多個層面和領域的復雜問題，需要在確保正確方向的前提下，精準把握立法的關鍵著力點，確保法律規則與時俱進、科學有效。

準確界定金融穩定法的立法定位。立法定位不僅直接關系到法律的調整對象與范圍，還直接影響相應的制度設計。金融行業具有綜合性，金融風險的積聚具有長期性，這就要求金融穩定立法不僅要關注對金融風險的處置，還要注重從事前、事中階段對金融風險進行防范化解。隨著科學技術和金融行業的快速發展，金融領域的風險更為復雜，現代金融穩定問題已經超越金融領域的具體行業，廣泛涉及金融行業的各個領域。尤其是對互聯網金融等新興領域金融風險的防范，客觀上要求采取綜合性手段予以應對。從金融穩定本身的綜合性以及金融行業的未來發展趨勢來看，金融穩定法應當是包含金融風險防范、化解與處置的基礎性、綜合性立法。

在把握這一立法定位的基礎上，金融穩定法立法不能僅僅停留在技術層面的分析，而是應當以問題為導向，從全局和整體的高度，牢牢把握我國維護金融穩定、防范化解金融風險的直接現實需求。針對防范化解金融風險各方責任不夠清晰、資金來源不夠明確、機制不夠健全等問題，應當提出解決方案，補齊制度短板，健全部門之間、中央與地方之間的監管分工和協調合作，形成維護金融穩定的合力。針對金融領域專業性強、風險處置要求高的特點，既要遵循民商事法律一般原則規定，又要符合金融規律，滿足高效處置金融風險的實際需要。

科學設置金融穩定法的相關制度。制度設計的科學性對于法律實施具有重要意義。中央金融工作會議明確指出，要“有效防范化解金融風險”，特別強調防范化解金融風險制度設計的實際效能。金融穩定法必須在制度設計上科學合理、突出重點、切實有效，注重相關規則的普適性與協調性，增強立法的科學性、綜合性和包容性。

具體而言，應當按照市場化、法治化原則，統籌發展和安全，系統搭建“決策部署—合規經營—風險預警—風險化解—風險處置”的金融穩定保障機制。一是恪守契約精神，嚴格遵守市場規律，按照市場規則設置各方當事人的權利、義務和責任，進一步豐富金融風險處置的手段措施，高效處置風險，公平地保護相關主體合法權益。二是充分考慮到金融機構和金融風險具有的特殊性，對金融風險的突發性、外溢性和復雜性有充分認識，對風險的防范、化解與處置高度重視，盡快構建系統的、多層次的金融穩定維護與金融風險防范法律機制。三是著力完善金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條制度安排，進一步明確相關部門的職責，按照法定權限和程序，對導致金融風險發生、蔓延的違法違規行為依法進行問責并依法追究法律責任。

妥善處理金融穩定法與相關法律法規之間的關系。規則一致的金融法律制度體系對于實現經濟與社會的綜合平衡具有重要意義。我國自1993年推出“分業經營、分業管理”金融體制改革之后，先后出臺了中國人民銀行法、商業銀行法、保險法、證券法、銀行業監督管理法等法律法規，以立法的形式對“分業經營、分業管理”的金融體制進行確認。新時代以來，我國金融立法不斷完善，立法質量和效率不斷提升，各項立法相互促進、形成合力。但是隨著金融體制改革的深入推進和新情況新問題的出現，必須對相關法律法規進行及時的修改完善。

當前，十四屆全國人大常委會立法規劃已經把公司法、企業破產法、商業銀行法、保險法、中國人民銀行法、反洗錢法等相關法律的修改列入“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的項目之中，上述法律正處于修改完善的關鍵階段。基于金融穩定法的綜合性，其與上述法律法規之間不可避免存在一定的交叉與重合，具體體現在市場準入權責、防范化解權責、機構處置權責、基金管理權責等方面。例如，根據2022年12月公布的《中華人民共和國金融穩定法（草案）》，當需要對金融風險進行化解時，應當通過“降低資產負債規模、暫停有關業務、清收盤活資產、補充資本、暫停分配紅利、限制董事監事高級管理人員薪酬等措施主動化解風險”，并采取提出風險警示、相關人員約談、責令限期整改、采取早期糾正措施、提高存款保險費率等具體方式督促其化解相關風險。這是從宏觀層面作出的整體安排，但上述措施的具體實施需要對應明確的機關，相關風險程度的具體指標需要進一步明確細化，這些內容規定在金融領域的其他法律之中。因此，金融穩定法必須高度重視并妥善處理和這些法律法規之間的關系問題，明確規定各相關主體之間的配合職責，最大限度地避免法律之間相互沖突產生的負面影響，實現法律法規之間的協調、銜接與統一。

（摘自5月22日《學習時報》）