關于政策性金融支持農村人居環境整治重點領域融資模式及路徑研究報告

杜泠蓉 蘇雅

摘 要：文章圍繞我國農村人居環境重點領域多個方面的現狀，通過分析國家政策、承貸主體和建設資金需求等方面，聚焦農村人居環境貸款重點支持領域，研究改善生活促進生產的鄉村建設路徑，從項目運作方式、投融資模式、市場行為等角度探索政策性金融支持建議和思路。

關鍵詞：政策性金融;農村人居環境;項目運作方式;投融資模式

中圖分類號：F283文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）18-0005-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.18.002

1 我國農村人居環境整治政策背景

改善農村人居環境是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的一項重要任務。2017年，黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，總要求之一就是“生態宜居”。習近平總書記指出：“要推動鄉村生態振興，堅持綠色發展，加強農村突出環境問題綜合治理，扎實實施農村人居環境整治三年行動計劃，推進農村‘廁所革命，完善農村生活設施，打造農民安居樂業的美麗家園，讓良好生態成為鄉村振興支撐點。”習近平總書記的重要講話為推動農村人居環境整治提供了根本遵循。實踐證明，農村人居環境整治提升以農村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌整體提升、長效管護機制建立健全為重點，因地制宜，持續打通綠水青山向金山銀山的轉換通道，促進農民增收，激發地區“造血功能”，最終推進全面鄉村振興。

2 我國農村人居環境整治現狀

2.1 農村人居環境發展總體評價

農村人居環境整治提升五年行動開局良好。重點任務方面，現階段，我國農村人居環境整治更強調以質量實效為導向、以農民滿意為標準，重點任務從提高覆蓋面向高質量發展邁進，各項重點任務取得新進步，詳見下文具體行業現狀分析。參與主體方面，更加注重廣泛社會力量的引導動員，參與者范圍有所擴大，包括中央地方各級政府、各類型企業、社會組織、村集體、農戶等，多元主體共治格局不斷強化。區域發展方面，著重強調中西部欠發達地區農村人居環境整治。

2.2 農村人居環境整治主要涉及的行業

2.2.1 農村生活垃圾處理行業現狀

近年來，我國對于農村生活垃圾治理的總體資金投入量呈現持續增加態勢，農村生活垃圾治理、收運及處置等環節均實現常態化、規范化運行，農村生活垃圾無害化率、處理率明顯提高（見圖1）。同時，我國各地區圍繞農村生活垃圾處理，探索出各具特色的處置方式。例如，部分東部地區推行的“戶、村、鎮、區”四級聯動處置模式，通過戶分類、村收集、鎮轉運、區集中的逐級處理機制，有效促進城鄉環衛要素流動，推進一體化進程，極大地改善了農村生活、生產、生態環境，提升了村莊面貌。

總體來看，農村垃圾處理行業仍然存在技術滯后、資金投入不足、垃圾源頭分類不當、缺乏法律保障等諸多困境。對此，各級政府、主管部門已采取多種措施手段，多維度推進農村垃圾處理。針對垃圾源頭分類不當問題，通過村集體廣播、宣傳欄等方式，加大宣傳力度，提高農戶垃圾分類意識；針對技術滯后問題，通過實施科技創新，因地制宜適用不同技術，構建農村生活垃圾收運處置體系。同時，積極拓寬多元融資渠道、強化法律保障，多措并舉，推進農村生活垃圾處理。

2.2.2 農村生活污水處理行業現狀

我國農村生活污水治理堅持規劃先行、科學推進的原則。近年來，各地立足不同農村生活污水基礎，積極編制農村生活污水治理專項規劃、農村生活污水處理排放標準等文件，實踐探索出了不同污水處理模式。在此背景下，我國農村污水處理水平取得了較大進步，但仍面臨總體治理率較低、區域發展不平衡等問題。從數據統計看，2021年全國農村生活污水處理率僅為30%（見圖2）。

圖2 2021年我國31個省（區、市）農村生活污水治理率分布情況

資料來源：2020—2022年年初各地的統計數據、新聞發布會公布數據及相關報道的數據。

此外，我國農村污水處理還存在模式技術有待優化和完善、治理資金不足且分布不均、農戶參與程度較低、長效綜合治理機制還未建立等問題。目前，各級政府重點從拓寬資金來源、提高資金使用效率、強化技術保障、優化管理體系和做好污水政策宣傳推廣等方面加大支持力度，進一步發揮農民主體作用，著力解決我國農村污水處理發展瓶頸。總體來看，國家及地區規劃為我國農村污水處理行業發展提供了廣闊前景，如東部地區可在智能化以及便捷化方面開展深入探索，中西部地區可廣泛推廣低成本循環型技術的運用。

2.2.3 農村廁改行業現狀

我國高度重視農村“廁所革命”，習近平總書記對推進農村“廁所革命”做出指示，強調“十四五”時期要繼續把農村“廁所革命”作為鄉村振興的重要工作。近年來，隨著各地學習借鑒浙江“千萬工程”經驗，積極開展鄉村建設行動、農村人居環境整治五年行動，我國農村“廁所革命”穩步推進，2018年以來全國累計改造農村戶廁4000多萬戶，截至2022年年底，全國農村衛生廁所普及率超過73%（見圖3）。其中，東部地區、中西部城市近郊區等有條件、有基礎地區的農村衛生廁所普及率超過90%，極大地改善了農村人居環境。

圖3 2019—2022年年底全國農村衛生廁所普及率走勢

農村廁所改造是一項長期而復雜的系統工程，目前我國部分地區農村改廁還存在技術模式不適宜、運行管護跟不上、多元化資金籌措格局未形成、地方政策配套尚不完備等問題。政府重點通過打通多元資金投入渠道、加大資金投入力度、制訂更加詳細可行的廁改方案、積極調動社會各界參與主體等方式，推進農村廁所改造。此外，我國農村廁改堅持廁改量質雙升，需要特別注重可持續發展和科技創新，利用先進的技術手段減少資源浪費，提高廁所設施的運營管理效率。

2.2.4 傳統村落保護行業現狀

傳統村落保護是傳承農耕文化、落實鄉村振興戰略的重要舉措。2014年住房和城鄉建設部等部委聯合印發《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》，首次明確了傳統村落保護的主要任務、基本要求和保護措施。近年來住建部實施了傳統村落保護工程，加強村莊風貌的引導，傳統村落保護取得了積極的成效，傳統村落村莊數量明顯提升。截至2022年年底，我國國家級傳統村落總數已達到8155個（見圖4）。

目前，我國傳統村落保護主要存在旅游開發缺乏管理、村莊建筑盲目翻新等問題。一方面，在利益驅動下，粗放、短視、盲目的旅游開發，導致傳統村落建筑及歷史環境要素逐漸喪失真實性，原著居民的生活環境也遭到破壞；另一方面，村莊建筑翻新缺乏管理，造成新建筑與鄉土風貌不協調，出現水土不服問題。政府主要通過制定專項政策、出臺地方性法規、活化利用傳統民居及建筑、統籌完善傳統村落基礎設施和公共服務設施、發展文化旅游產業引入資金活水等措施來盤活傳統村落，開展村落保護工作。

3 我國農村人居環境整治面臨的問題及困難

農村人居環境整治方面的項目多為無經營現金流或經營現金流不足的純公益性和準公益性項目，主要困難體現在缺少資金投入、缺乏參與主體、缺少整合思路三個方面。

3.1 缺少資金投入

與農業基礎地位不相匹配的是，農村基礎設施的市場化程度、供給效率不高，不能很好地滿足農村發展改革的需要。近年來，盡管國家提出通過深化農村基礎設施領域投融資體制機制改革，加大力度鼓勵、引導社會資本投入“三農”薄弱領域，但總體來看，農村環境整治需要大量資金，多渠道投入機制還不健全，很難滿足該領域全部投資需求。

3.2 缺乏參與主體

因改善農村人居環境項目的公益屬性較強，對社會資本吸引力有限，難以吸引“建運維”一體化等綜合實力較強的實施主體。目前，市場參與主體主要為縣級政府平臺公司。未來除了考慮中央、地方政府等作為參與主體，還需積極引導各類金融機構對改善農村人居環境依法合規地提供信貸支持，充分調動民間資本和社會力量參與市場化程度高、投資收益好、現金流充沛的項目，如探索有條件的地區依法建立農村生活污水垃圾處理、農村廁所污糞清掏等方面的農戶付費制度。

3.3 缺少整合思路

在前期項目包裝設計階段，各地在思路上存在一定的局限性，實現市場化運作的投融資路徑不夠清晰，主要表現為缺少項目運營現金流等方面的思考。農村基礎設施項目普遍以純公益性和準公益性項目為主，經營性現金流不足，僅僅依靠項目自身的產出難以實現現金流自平衡。項目實施主體也忽略了可以將有著更大現金流返還的“生產建設”內容打包進整體項目，以增大項目現金流的設計思考。同時，農村的經濟資本實力較弱，農村地區資產也普遍存在估值低、變現難、擔保資源不足等問題。

4 政策性金融支持農村人居環境整治的融資模式

從實踐角度來看，政策性金融通常采取打捆打包、“肥瘦搭配”的方式支持公益性項目及準公益性項目，即部分公益性項目與部分經營性項目作為一個項目同步開發建設、一體推進的融資模式，促進鄉村生產、生活、生態同步提升。

4.1 從項目建設內容角度分析

4.1.1 “1（建設領域）+N（區域）”整合方式

該方式主要針對經濟條件較好、財政實力較強地區，可以實現以市、縣為單元整體規劃立項，對區域范圍內涉及多個建設地點、同一建設領域的項目統一運作。如山東省農村生活污水治理項目，通過整市推進方式，對于下轄縣區各行政村的農村生活污水治理建設內容整體實施，項目建成后有效解決了當地各村鎮污水排放問題，惠及超百萬農民。

4.1.2 “N（建設領域）+1（區域）”項目整合方式

該方式主要應用于建設內容為不同領域且位于同一區域的項目。如村落整體實施改善水電路氣等公共基礎設施類建設內容，其中，重慶楓木村農村基礎設施提升項目，將傳統村鎮改造與農旅融合發展整體實施，將農村一二三產業深度融合，實現村集體增收，農民生活水平有效提升。

4.1.3 “N+N”綜合整合方式

該方式主要應用于對建設內容為不同建設領域且布局分散的項目，通過將區域內多個村莊連片整治開發，將環境整治項目、基礎設施和公共服務設施建設項目以及特色產業項目綜合打包，統籌推進農業生產、農民生活、農村生態空間融合發展。由于改善人居項目金額小、領域多，目前該方式為最為普遍的業務模式。如安徽“村落徽州”項目模式，地域范圍涉及靈山村、舍源村等村落，建設內容包括街巷道路及立面整治、古村落景區景觀水質提升、環村水系治理工程、休閑民房改造用于民宿經營等內容。

4.2 從還款來源角度分析

4.2.1 “鄉村旅游開發+美麗鄉村建設”模式

該模式主要針對旅游資源豐富的地區，通過引入社會資本方（專業化旅游開發公司）對鄉村人文景觀資源、公共設施資源、農業資源進行結構優化、盤活整合，由此提升地區旅游吸引力，創造充足現金流。目前，村民將閑置農房、集體土地通過村集體流轉至社會資本方統一運作的做法已在改善農村人居環境領域得到廣泛的應用。如浙江安吉農村人居環境改善工程，社會資本方對區域內基礎設施進行改造提升，并與村集體協定對村內資源進行連片經營運作，后期將村內資源經營產生的收益進行分成，具體包括白茶市場出租收入、農產品銷售收入、區域廣告位出租收入、鄉村休閑收入等鄉村生態資源。

4.2.2 “改善農村人居環境+產業導入”模式

該模式適用于財政承受能力有限，但又確需解決的改善農村人居環境項目。可借助農村地理自然條件、環境消納能力，與自然生態資源開發有效結合的整體實施方式。如湖南湘陰縣鶴龍湖生態環境綜合治理項目，以產業發展平衡項目現金流。項目建設內容包括農村生活污水治理工程、水生態修復工程、生態護岸工程三大工程。項目綜合資金來源于經營產生的現金流等，其中項目自身現金流包括水產品交易和有機養殖基地租賃收入等，改善農村生態環境和農民生活環境的同時，借款人通過享有關聯資產所有權、使用和經營權，獲得項目經營現金流。

4.2.3 生態環境導向開發模式（EOD）

改善農村人居環境領域EOD模式，通常是將現金流匱乏的生態環境治理項目與收益較好的產業項目融合，實現現金流的反哺。如江蘇大美陽山生態環境修復與農文旅融合開發項目，由承貸主體對陽山鎮重點片區進行水環境綜合治理，通過改善環境，用優良的生態基底吸引產業，同步推進水蜜桃高科技產業園工程及陽山生態休閑旅游度假區配套提升等建設內容，以此實現關聯產業對生態環境治理項目的反哺。

5 政策性金融支持農村人居環境整治路徑探索

結合農村人居環境整治資金來源及各地現實情況，探索政策性金融支持路徑的根本在于如何有效整合項目實施主體及區域內各類資源，通過組合現金流等方式實現項目綜合收益平衡。

5.1 優化承貸主體

一是協助地方國企轉型升級，抓住地方投融資客戶市場化轉型的時機，積極梳理對接摸清企業資信實力，采取資源整合、合規資產注入、整合歸并等方式，推動地方投融資公司實體化和市場化，幫助地方政府打造有實力的企業，充分利用地方投融資客戶的確權資產及合規資金來源，提高項目建設運營能力。二是引入專業化運營機構。目前許多人居項目在后續運營階段狀況不佳，亟須專業化運營機構加入項目運營，積極開拓統籌能力強、具備專業化運營能力的企業作為優質營銷對象。三是廣泛對接發掘實力較強的社會資本。加強與央企核心板塊、省屬集團、行業頭部企業、上市公司等具備建設投資實力和長期運維能力的客戶對接合作，通過央地、省地等合作模式，積極引導專業運營公司參與地方建設。

5.2 拓寬上下游資金整合渠道

一是通過一二三產業融合實現項目平衡農村區域實施基礎設施改造提升項目，最終推動農業生產條件和生產環境的不斷改善，實施主體通過聯結一產二產三產，產生聯動效應，實現收益。如實施農村人居環境改善，既可以解決村莊產業發展基礎硬件設施較差問題，也可以同步構建鄉村全景產業鏈，解決產業動力不足、區域整體性收入水平不高等問題，帶動實現的農產品銷售收入和加工收入、生態農業收入、文旅收入等，可用于平衡前期建設資金，提升村莊造血功能。二是加強與新型農村市場經濟主體合作。可以積極引導專業合作社組織、農產品銷售組織等農村經濟合作組織參與人居環境改善，將農業生產和農產品流通等上下游產生的收益用于基礎設施建設資金來源。三是項目資產運營收益反哺建設成本。通過項目資產自身運營收益、其他關聯性運營收益等作為項目的收益來源是比較常見的項目關聯方式，如通過對農房整體修繕、盤活利用閑置農房，通過統一運營民宿等方式，產生的收益可以平衡建設成本。

5.3 做優項目模式，發展新業態新產業

一是區位總體發展關聯模式。現階段人居領域應不斷挖掘鄉村多種功能、多元價值，通過發展新產業新業態新模式，有效擴展項目現金流量，實現項目增收。如通過“三生”空間模式，實現收益互補提升區域整體價值，以提升人居環境的生活空間整治為主，通過空間連片發展解決村莊產業發展動力不足、區域整體性收入水平不高等問題，推動整個區域一二三產業有機融合發展增加項目現金流，推動區域生活、生態和生產空間的良性循環及可持續發展，實現整體經濟效益最大化。二是項目一體化實施模式。將具有一定關聯性的項目“肥瘦搭配”，通過“改善農村人居環境+”農業、文化、教育、旅游等路徑，導入具有優質資源稟賦的“土特產”，推動公益屬性較強的改善農村人居環境項目與“造血功能”較強的產業項目有效融合、收益反哺、一體化實施，將項目經濟價值內部化，實現項目資金自平衡。三是權益類資源整合模式探索。充分挖掘實施主體名下可以整合的權益類資源，包括經營權、確權資產、開發收益等。圍繞農村生態資源權益，探索支持碳匯收益權質押、碳匯交易作為還款來源或擔保資源等碳匯價值變現模式，推動權益類資源價值轉化。

參考文獻：

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[基金項目]該報告為中國農業發展銀行總行鄉村振興部第三青年理論學習小組集體研究成果，小組成員：杜泠蓉、朱炎文、蘇雅、孫伊陶、肖榆、周雨晴、杜卓辰。

［作者簡介］杜泠蓉（1987—），女，漢族，湖南常德人，就職于中國農業發展銀行鄉村振興部；蘇雅（1989—），女，漢族，北京人，就職于中國農業發展銀行鄉村振興部。