行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境與對策

趙祥恩 范易辰

2021年《中華人民共和國行政處罰法》進(jìn)行了修訂，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)地區(qū)實際情況，自行決定將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這意味著行政處罰實施權(quán)向基層延伸，執(zhí)法工作重心向基層下移。隨著該項制度的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使行政處罰權(quán)時人員配置不足、執(zhí)法能力較弱、監(jiān)督體系、執(zhí)法工作不規(guī)范不完善等問題亟需解決。本文通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政處罰權(quán)時存在的困境進(jìn)行分析，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政執(zhí)法工作存在的問題提供參考對策。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的概念及必要性

（一）行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的概念

近年來，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和基層公共治理的需要，省、自治區(qū)、直轄市相關(guān)部門開始執(zhí)行新《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)規(guī)定，將部分行政處罰權(quán)逐步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從目前下放政策和實踐觀察來看，行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意味著上級機關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了新的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍得到擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在下放權(quán)力范圍內(nèi)行使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)獨立開展行政執(zhí)法工作，解決地區(qū)事務(wù)。行政處罰權(quán)下放為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予了新的職權(quán)，在進(jìn)一步為行政執(zhí)法工作打開一條新的進(jìn)路的同時，也對下放機關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了新的考驗，在下放的過程中存在諸多問題需要完善，需要上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同努力，不斷完善下放體系建設(shè)、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作能力、健全完善的監(jiān)督體制、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法工作，保障行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作順利開展、平穩(wěn)運行。①

（二）行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府機關(guān)，日常工作過程中承擔(dān)著我國基本公共服務(wù)的任務(wù)，與基層群眾溝通接觸最多，但是一直以來我國行政處罰權(quán)的配置都是以縣級及以上政府為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政處罰權(quán)，對于基層轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的糾紛矛盾無法解決，導(dǎo)致行政執(zhí)法工作在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)“看得見的無權(quán)管，有權(quán)管的看不見”的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即便是第一時間發(fā)現(xiàn)違法行為，但是礙于不具有行政處罰權(quán)，也無法對違法行為及時進(jìn)行處罰，只能通過教育、勸導(dǎo)方式進(jìn)行解決，不能從根本上解決問題，致使違法行為無法得到及時有效地遏制，由此可以看出行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有迫切的需求。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有利于促進(jìn)基層執(zhí)法體制建設(shè)，有利于提高基層政府的治理能力，在行政處罰權(quán)下放過程中，國家不斷加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法工作的支持，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政執(zhí)法工作提供制度保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不斷提升自身的行政執(zhí)法能力，完善基層內(nèi)部工作人員建設(shè)。行政處罰下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層治理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以第一時間對違法行為進(jìn)行處罰，提高執(zhí)法效率，更好滿足人民群眾的需求，促進(jìn)國家基層治理體系不斷完善。②

行政處罰權(quán)下放過程中存在的主要問題

（一）下放體系不完善

新《行政處罰法》中規(guī)定了對基層管理有迫切需要的，可以將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是沒有對迫切需要作出具體的評定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏評定標(biāo)準(zhǔn)不利于評定該基層政府是否需要行政處罰權(quán)。并且對承接行政處罰權(quán)的基層政府是否具有承接能力沒有健全的評估機制，我國有諸多基層政府，但是每個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，并不是地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有承接行政處罰權(quán)的能力，在行政處罰權(quán)下放的過程中要結(jié)合當(dāng)?shù)卣膶嶋H情況，考慮是否具有行政執(zhí)法能力。如果沒有健全的評估標(biāo)準(zhǔn)，不能對基層政府的承接能力作出精確評估，那么對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否符合下放標(biāo)準(zhǔn)，必然無法精準(zhǔn)的判斷。③

（二）行政執(zhí)法能力欠缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作人員配置不足，執(zhí)法工作人員能力較弱，財政預(yù)算短缺，導(dǎo)致工作中“小馬拉大車”的現(xiàn)象發(fā)生。基層地區(qū)與城區(qū)相比，工作環(huán)境相對艱苦，且經(jīng)濟不夠發(fā)達(dá)，在崗位人員配置上不如其他層級的政府完備，將行政處罰權(quán)下放后，基層政府要面對著規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護、衛(wèi)生健康、文化旅游、公共交通、民政管理等多個領(lǐng)域，可能會導(dǎo)致基層政府工作壓力過大，難以應(yīng)對繁重的工作。④

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的執(zhí)法能力不足，不具有行政執(zhí)法所需要具備的能力，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法專業(yè)領(lǐng)域不全面、工作人員年齡普遍較高，對執(zhí)法所用的專業(yè)設(shè)備使用不熟練，缺乏執(zhí)法能力培訓(xùn)、不清楚執(zhí)法程序，且下沉人員流動性大，導(dǎo)致工作配合不默契，執(zhí)法工作進(jìn)行困難。⑤

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏財政支持，雖然在我國東南部沿海地區(qū)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平高，政府資金預(yù)算充足，具有行政執(zhí)法能力，但是就全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，大多數(shù)處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金預(yù)算緊張，執(zhí)法工作設(shè)備老化，人才流失嚴(yán)重，不具有行政執(zhí)法的能力。對于以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法能力不足的情況，需要引起重視，不斷完善。

（三）監(jiān)督體系不完備

雖然新《行政處罰法》規(guī)定了縣級政府和相關(guān)部門可以對承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督與考核，但是沒有對考核的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行規(guī)定，缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使行政處罰權(quán)的過程中，對于權(quán)力行使缺乏監(jiān)督，尚未形成完善的監(jiān)督體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部監(jiān)督流于形式，自己監(jiān)督自己顯然不合理。此外，上級政府和有關(guān)部門的監(jiān)督，在具體操作上具有困難，因為權(quán)力下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以自己的名義在行使行政處罰權(quán)，與上級政府和相關(guān)部門已經(jīng)不具有隸屬關(guān)系，上級政府和相關(guān)部門只能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行指導(dǎo)，無法達(dá)到理想的監(jiān)督效果。在外部監(jiān)督方面，人民的監(jiān)督權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有得到有效的保障，沒有發(fā)揮出實質(zhì)的作用。總之，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督機制需要進(jìn)一步的完善。

（四）執(zhí)法工作不規(guī)范

規(guī)范開展工作是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政執(zhí)法最基本的要求，行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不熟悉工作流程、職業(yè)素養(yǎng)不夠、缺少執(zhí)法工作考核制度等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法工作人員在進(jìn)行執(zhí)法工作時存在著隨意簡化流程、處罰措施不當(dāng)?shù)炔灰?guī)范工作的發(fā)生。執(zhí)法工作不規(guī)范具體表現(xiàn)為執(zhí)法工作人員在進(jìn)行行政執(zhí)法工作的過程中，隨意簡化工作程序，不按照規(guī)定出示相關(guān)執(zhí)法工作證件、未按照規(guī)定時間送達(dá)行政處罰決定書、未按規(guī)定告知公民權(quán)利以及取證工作存在不足等不規(guī)范問題。此類不規(guī)范問題的發(fā)生都會影響行政執(zhí)法工作的規(guī)范進(jìn)行，導(dǎo)致處罰結(jié)果發(fā)生偏差，對行政相對人的利益造成損害，引發(fā)一系列問題的發(fā)生，最終造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法工作無法順利有效的開展。

解決對策

（一）完善行政處罰權(quán)下放體系

第一，有關(guān)機關(guān)在下放權(quán)力的過程中，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否具有“急切需要”要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定完善的評估體系，形成具有地區(qū)特色化的標(biāo)準(zhǔn)，對于確實有急切需求的基層政府，按照實際情況對其進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力下放。第二，對于基層政府是否具有承接能力要進(jìn)行精準(zhǔn)的評估，形成一套完善的評估制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有開展行政執(zhí)法工作的人員配置、財政保障和執(zhí)法能力，只有滿足評估要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能具有承接資格，對于缺乏執(zhí)法能力，各方面能力都不足的政府，堅決不能將行政處罰權(quán)對其下放。第三，在下放后，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“迫切需要”和“承接能力”仍然要進(jìn)行定期的檢查評估，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的接收意愿也要充分考慮。在下放過程中發(fā)現(xiàn)能力不足，需求不迫切的情況，要堅決將行政處罰權(quán)收回。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法能力建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于人員配置、執(zhí)法條件、硬件設(shè)備、財政預(yù)算等問題導(dǎo)致其自身執(zhí)法能力不足，無法應(yīng)對處罰權(quán)下放帶來的諸多工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接不住、做不好下放的行政處罰權(quán)。想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠承擔(dān)起行政執(zhí)法的重任，最主要的就是加強執(zhí)法隊伍的建設(shè)，從執(zhí)法人員配置、執(zhí)法能力培訓(xùn)、執(zhí)法設(shè)施配備，財政支持等方面著手。

在執(zhí)法人員配置方面，要建立一支全面的、水平高的執(zhí)法隊伍，應(yīng)對來自不同領(lǐng)域的工作。加大人才引進(jìn)力度，引進(jìn)一批高學(xué)歷、高素質(zhì)、低齡化的工作人員，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法隊伍。同時，也要加強對執(zhí)法工作人員的培訓(xùn)教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)定期請專業(yè)人士從執(zhí)法工作涉及的規(guī)章制度、執(zhí)法流程、執(zhí)法幅度、儀器設(shè)備使用掌握等方面加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，以提升其執(zhí)法能力。國家和上級部門也要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政補貼，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展水平低，預(yù)算不足，缺少在行政執(zhí)法過程中的資金投入，導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境惡劣、執(zhí)法設(shè)備配備不足、老化等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要合理利用資金，有規(guī)劃地投入到執(zhí)法工作中保證執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。⑥

（三）完善監(jiān)督機制

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使執(zhí)法權(quán)的管理監(jiān)督至關(guān)重要。首先，要做到有法可依。相關(guān)立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實情況，制定完善的監(jiān)督規(guī)則，對于違法違規(guī)行為要堅決懲罰，絕不姑息。其次，要強化上級部門監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級機關(guān)，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管力度，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法工作進(jìn)行檢查，對承接能力進(jìn)行評估，對執(zhí)法工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的考核。再次，發(fā)揮人民監(jiān)督的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立完善的信訪投訴部門，簡化監(jiān)督舉報流程，保護好檢舉揭發(fā)人的隱私，通過宣傳鼓勵的方式激發(fā)群眾的監(jiān)督熱情。最后，完善內(nèi)部監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)應(yīng)強化內(nèi)部監(jiān)督，健全相互制約的內(nèi)部監(jiān)督體系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法工作做到公平公正。

（四）對行政執(zhí)法程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政執(zhí)法工作程序不規(guī)范，會對行政相對人合法權(quán)益造成損害，也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法工作的開展，因此有必要對執(zhí)法工作的程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級機關(guān)，在進(jìn)行行政處罰權(quán)下放工作的過程中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實工作情況制定相應(yīng)的執(zhí)法工作規(guī)范性文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員開展執(zhí)法工作的程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范要求，特別是執(zhí)法過程中不出示相關(guān)證件、不按時間送達(dá)行政處罰決定書、不告知行政相對人應(yīng)有的權(quán)利等程序問題，要堅決杜絕此類問題的發(fā)生。同時完善考核制度，定期考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員工作情況，對于工作過程中不按照程序開展工作的違法行為，要采用考評結(jié)果與績效掛鉤的處罰措施，對于嚴(yán)重的違法行為，要進(jìn)行處罰罰金、停職等相應(yīng)程度的處罰。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等有關(guān)部門，還要加大對執(zhí)法工作人員能力培訓(xùn)的力度，提高工作能力，并完善執(zhí)法設(shè)備的配置，為執(zhí)法人員配備執(zhí)法記錄儀，記錄執(zhí)法工作，對執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要開展好行政執(zhí)法工作，接住下放的行政處罰權(quán)，必須嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)法工作程序，保證執(zhí)法手段、處罰力度公平公正。⑦

結(jié) 語

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為必然趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政處罰權(quán)有利于基層行政管理工作的開展，能夠解決“看得見的無權(quán)管，有權(quán)管的看不見”這一長期存在的問題，雖然在下放工作落實過程中存在著下放體系不完善、人員配置不全面、執(zhí)法人員能力不足、監(jiān)督體系不完善等諸多困難，但是相信隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的有序推進(jìn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，財政預(yù)算會不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員配置和執(zhí)法硬件設(shè)備都會逐漸完備，執(zhí)法工作隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)也會逐漸加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法工作能力會早日全方位達(dá)到承接的標(biāo)準(zhǔn)，做好行政執(zhí)法的工作，保障基層治理工作的順利運行。

注釋

①楊治坤：《行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位——以〈行政處罰法〉第24條為分析對象》，載《法學(xué)》，2023（12）：34-50頁。

②⑤⑦郝煒、朱翎毓：《行政執(zhí)法權(quán)下放基層的治理困境與法治保障》，載《江南論壇》，2023（09）：69-73頁。

③梅揚、馮正宇：《論行政處罰權(quán)下沉標(biāo)準(zhǔn)的體系化建構(gòu)》，載《中國行政管理》，2023，39（11）：73-81頁。

④韋儼蕓、王若樸：《行政處罰權(quán)下放：改革動因、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑》，載《焦作大學(xué)學(xué)報》，2023，37（02）：17-22頁。

⑥陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》，2023（03）：119-129頁。

參考文獻(xiàn)

[1]趙守炎：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政處罰權(quán)問題研究》，安徽大學(xué)學(xué)位論文，2022年。

[2]楊治坤：《行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位——以〈行政處罰法〉第24條為分析對象》，載《法學(xué)》，2023（12）：34-50頁。

[3]梅揚、馮正宇：《論行政處罰權(quán)下沉標(biāo)準(zhǔn)的體系化建構(gòu)》，載《中國行政管理》，2023，39（11）：73-81頁。

[4]韋儼蕓、王若樸：《行政處罰權(quán)下放：改革動因、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑》，載《焦作大學(xué)學(xué)報》，2023，37（02）：17-22頁。

[5]郝煒、朱翎毓：《行政執(zhí)法權(quán)下放基層的治理困境與法治保障》，載《江南論壇》，2023（09）：69-73頁。

[6]陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》，2023（03）：119-129頁。

作者簡介

趙祥恩 佳木斯大學(xué)人文學(xué)院在讀本科生，研究方向為法學(xué)

范易辰 佳木斯大學(xué)人文學(xué)院在讀本科生，研究方向為法學(xué)