排污許可制度實施與監管效果評估體系研究

王麗媛　孫潔梅　王娜　郭欣妍

摘要：在對江蘇省13個地市排污許可制度實施與監管現狀分析的基礎上，利用層次分析法（AHP）構建符合江蘇省特點的排污許可證實施與監管評估指標體系，對制度實施與監管的效果進行評估。得分率環境質量改善目標（71.9%）>環境管理效能目標（55.1%）>行政部門層面（50.2%）>排污單位層面（46.3%），與目前本省發證數量位列全國首位，大氣和水環境質量為近五年來最好，排污許可工作重心將由核發逐步轉變為證后監管的現狀相符，但還存在多方面不完善。

關鍵詞：江蘇??；排污許可制度；效果評估

中圖分類號：X820 文獻標志碼：A

前言

“十三五”期間，中國排污許可制度改革成效顯著，相關法律法規和技術規范逐步完善，排污許可管理制度體系已初步形成，分行業核發排污許可證有序推進，固定污染源排污許可清理整頓統籌推動。2019年9月，江蘇省生態環境廳發布《省生態環境廳關于開展2019年排污許可證申領工作的補充通告》（蘇環辦[2019]317號）明確盡早實現固定污染源“核發一個行業、清理一個行業、達標一個行業、規范一個行業”的環境管理目標，計劃在2019年底前完成固定污染源排污許可證核發。截止2020年7月3日，全國共計核發排污許可證241999張，江蘇省發證數量35679張居全國首位，清理整頓完成率為98.1%、發證完成率為78.9%，均位列全國首位，工作重心將逐步由核發轉變為證后監管與評估。此研究考慮江蘇省現階段排污許可證制度實施和監管的主要影響因素，確定易評價、易獲得的評估指標，建立具有針對性、完整性的評估體系，為排污許可證制度的實施和完善提供依據。

1 評估體系構建

1.1 評估指標體系及權重確定

在梳理近年來江蘇省排污許可的管理模式、技術支撐、法律基礎、執法情況、信息化建設等基礎上，確定一級指標，采用層次分析法（AHP），通過征求相關領域專家意見，及調研各指標的可得性，篩選確定二級指標。設計4份打分表發放32份，請32位相關領域專家打分，收回32份。將打分結果列出判斷矩陣，利用SPSSAU軟件進行判斷矩陣層次單排序及一致性檢驗，如果一致性比率（CR）<0.1，則通過檢驗，記錄權重值，否則調整判斷矩陣，至滿足CR<0.1，記錄權重值進行層次總排序，計算指標層對于準則層的權重，統計專家各項指標權重得到平均權重。篩選出的指標、依據及權重見表1。

1.2 評估指標計算

總評分等于環境質量改善目標、環境管理效能目標、行政部門層面、排污單位層面所含二級指標評分的加權和。定義公式如式（1）：

式（1）中，Z為排污許可制度實施與監管效果評分；B1為環境質量改善目標各項指標評分；B2為環境管理效能目標各項指標評分；B3為行政部門層面各項指標評分；B4為行政部門層面各項指標評分。

（1）C1、C2、C3、C4、C17、C18、019、C20等指標評分公式為式（2）：

C=C／總量×100%×權重 式（2）

式（2）中，C為指標達到相關標準的數量。

（2）C16指標的評分：次數達到證企業數量的15%、10%、5%、2%，分別計2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（3）C23指標的評分：次數達到證企業數量的20%、15%、10%、5%，分別計2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（4）指標按照執行的優劣程度按4個等級評分，優為（90-100）%×權重、良為（60-80）%×權重、一般為（30-60）%×權重、差為（0-30）%×權重。

（5）各項指標中的完成度用得分率表征，定義公式如式（3）：

得分率=指標得分值／指標滿分值×100% 式（3）

2 數據來源

采用以下4種方式收集信息與數據：（1）向江蘇省、各市、同區、縣級生態環境局等排污許可管理部門調研，獲取2020年水質、空氣環境優良率、排污許可證改革進展、發證情況、公眾參與渠道及狀況、管理存在問題、與其他制度的銜接情況等；（2）選取南京、揚州、鎮江、常州、南通、徐州等地40多家重點企業進行訪談，調研企業自主管理、主體責任落實情況；（3）通過歷史數據查詢、抓取、比對等多種方式開展大規模的數據擷取，獲得江蘇省各地市環境達標、污染物削減情況、自行監測落實等信息；（4）發放紙質問卷征詢環保管理部門、企業、專家、公眾等社會各界對排污許可實施情況的意見或建議。

3 結果與討論

3.1 一級指標

如圖1所示，環境質量改善目標得分率為71.9%，完成度較好，與目前江蘇省排污許可證發證數量位列全國首位以及大氣和水環境質量為近5年來最好，總體改善幅度居長三角地區首位的現狀相符。環境管理效能目標得分率為55.1%，指征工作重心正由核發轉變為證后監管。江蘇省也正汲取先進省份的經驗，如上海市“三監聯動”證后監管系統、陜西省“審計式”監管框架監管實施，提出了每年開展一次專項執法檢查，針對重點區域、重點流域、重點行業不定期開展檢查，將排污許可執法檢查納入到日?！半p隨機”檢查等措施。行政部門層面、排污單位層面得分率較低，說明在政府服務和企業主體責任履行方面還需要提升。

3.2 二級指標

3.2.1 環境質量改善目標

由圖2（a）可知，C1、C2排污許可對污染源的覆蓋得分率高于C3、C4環境質量情況，主要原因為未建立基于區域環境質量的許可排放量核定方法。以水環境為例，各區域污染物排放標準是其功能區水質標準的臨界值，區域許可排放量是以行政區為單位進行分配和控制，而污染源排污許可量以企業為單位進行許可，導致各區域環境質量要求與企業排放沒有直接關系。這一問題在全國范圍內尚未理順。江蘇省將行政要求納入排污許可管理，在13個地市全面執行大氣污染物特別排放限值，涉及行業排污許可證進行相應變更。各市雖未與環境質量形成直接反饋關系，但許可管理發揮橋梁紐帶作用，實現了環境質量目標與污染源環境管理的部分銜接。

3.2.2 環境管理效能目標

由圖2（b）可知，環境管理效能目標中4個二級指標得分率低于50%-其中，C8人員配備和部門分工的合理程度得分率為49.2%，調研發現，各地市執法部門針對排污許可日常執法的占比低，對執法人員的相關培訓不足，執法人員現有知識體系不足以支撐排污許可執法要求。C9企業環保數據“一本賬”的實現程度得分率為48.1%，環保稅與排污許可報告數據審核分別為稅務部門與環保部門，數據一致性存在一定的監管漏洞。C13證后監管體系建設水平得分率為46.2%，體現在省級或地市級尚未發布有效的執法監督指南與處罰辦法，多個地市缺乏綜合性強的信息化監管模式與執法平臺。C14信息公開和社會監督水平的得分率為41.5%，各地市基本不在排污許可平臺之外的信息公開平臺發布排污許可相關信息，接收公眾、團體、組織對排污許可的反饋渠道不暢。

3.2.3 行政部門層面

由圖2（c）可知，行政部門層面中5個二級指標得分率低于50%-其中，C17排污單位臺賬記錄率得分率為41.5%，C18排污單位執行報告提交率得分率為44.6%？主要原因為各地市排污單位臺賬、報告沒有統計平臺，檢查一般為現場執法和現場核查兩種途徑，且基本停留在記錄層面，缺乏對數據真實性核查的手段。C19排污單位自行監測執行率的得分率為49.8%，C20自動監測聯網率的得分率為50.0%。各地市雖通過幫扶、檢查、執法等促進排污單位自行監測但發展極不平衡，得分率最低為27.3%。重點排污源雖100%聯網，但按照行業排污許可規范或自行監測指南增加的排口尚未聯網，導致整體情況較差。C23排污許可證執法數量的得分率為43.1%。主要原因為排污許可證執法是一項專業性較強的新工作，且證后監管體系未建立起來，能力難以滿足按證執法的要求，導致全省各地市執法嚴重不足。

3.2.4 排污單位層面

由圖2（d）可知，在排污單位層面中3個二級指標得分率低于50%，分別為C27排污許可證能力建設水平30.1%，028是否明晰排污許可執法檢查的內容34.6%，C29實現排污許可臺賬記錄、自行監測、執行報告等管理要求的難易程度30.0%。雖然排污單位已有較高的按證排污意識，但自身能力無法匹配排污許可的技術要求，排污許可申報與管理仍需依靠第三方或政府部門完成。另外，排污許可執法體系不完善和行政部門執法次數偏少，也導致了排污單位普遍對排污許可執法內容以及違規后的處罰措施缺乏認識。

3.3 地市情況分析

如圖3所示，在一級指標中，行政部門層面各地市間水平差異最??；其次是環境質量改善目標和環境管理效能目標；排污單位層面水平差異最大。其中南京、蘇州、南通、淮安、連云港、鹽城的四項一級指標均高于江蘇省平均水平，排污許可制度實施與監管效果優于其他地市。

4 結論

采用層次分析法（AHP）構建符合江蘇省特點的排污許可證實施與監管評估指標體系，開展排污許可制度實施與監管效果評估，能夠較為準確的反映出制度實施與監管效果的現狀和存在問題?；谠u估結果建議：選取典型行政區域和流域，開展基于環境質量的排污許可管理示范，建立環境質量到排污許可的直接聯動；進一步明晰核發部門、執法部門、監測部門的職責邊界、聯動機制等內容，建設和整合平臺，為推動“三監聯動”等監管賦能；進一步加強企業臺賬記錄、報告提交、自行監測、自動監測聯網的核查，持續督促排污單位按證排污。

基金項目：水體污染控制與治理科技重大專項（2017ZX07301（X）3-03）；江蘇省環保科研課題（2019021）