互聯網彈窗廣告治理路徑探析

劉春彥 彭曦

劉春彥同濟大學法學院副教授，碩士生導師，中國法學會銀行法研究會理事、上海市法學會金融法研究會理事、上海市法學會財稅法研究會理事。

在互聯網信息全面充斥、高度滲透人們生活的當下，既帶來了便利，也帶來了一些新的問題，彈窗廣告泛濫就是其中之一。

為了規范互聯網廣告活動，保護消費者的合法權益，促進互聯網廣告業的健康發展，維護公平競爭的市場經濟秩序，2023年5月1日，國家市場監管總局修訂發布的新版《互聯網廣告管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式實施，互聯網彈窗廣告治理進入新階段。

互聯網彈窗廣告的基本情況

互聯網彈窗廣告看似是“無害”的彈窗代碼，導致的負面效應卻不能忽視。通過梳理，我們發現互聯網彈窗廣告雖形態各異，但也存在一些共同特征。具體包括：第一，互聯網彈窗廣告彈出規則具有強制性。就PC端而言，最明顯的就是電腦開機后自動觸發的彈窗廣告，一方面影響電腦開機速度，占用網絡流量，過多的彈窗廣告甚至使電腦卡頓。另一方面，彈窗廣告關閉操作較為復雜且隱蔽，在不卸載相關軟件的前提下，用戶很難精準關閉開機自啟的彈窗廣告。

第二，互聯網彈窗廣告的表現形式多樣。隨著各類瀏覽器內嵌廣告攔截功能的升級，互聯網彈窗廣告的形式也更加多樣化，從靜態圖片或文字格式的彈窗發展到動態視頻、音頻格式的彈窗，從右下角彈出的信息彈窗發展到難以精準關閉的浮動式彈窗等。

第三，互聯網彈窗廣告所涉領域在逐步拓展。彈窗廣告最早出現在PC網頁瀏覽的情況下，典型場景就是互聯網用戶通過個人電腦打開某網頁或者進入某游戲界面時，系統自動將編寫好的廣告代碼在不經同意的前提下推送給用戶。在移動互聯網普及的當下，彈窗廣告現象不可避免地蔓延至手機設備端。近年來，萬物互聯的理念滲透到人們生活的方方面面，智能設備從手機拓展至家用電器、車載電子設備等，彈窗廣告也出現在這些智能設備中。

從實踐來看，互聯網彈窗廣告的負面效應主要體現在以下方面：第一，彈窗廣告可能侵犯用戶的合法權益。一方面，彈窗廣告可能導致互聯網用戶的流量損失，不加授權、自動推送的彈窗形式也妨害了用戶對網頁瀏覽的選擇權。另一方面，彈窗廣告的存在極易導致用戶的“誤操作”，從而可能引發設備“中毒”、個人信息被竊取等風險。第二，彈窗廣告可能破壞商業廣告秩序。社會主義市場經濟條件下，商業廣告也是市場主體開展競爭的方式之一。既然是市場競爭，就應當保持公平競爭秩序。擅自強行“內嵌”彈窗廣告的行為可能涉嫌不正當競爭。最高法指導案例指出，從事互聯網服務的經營者，在其他經營者網站的搜索結果頁面強行彈出廣告的行為，違反誠實信用原則和公認商業道德，妨礙其他經營者正當經營并損害其合法權益，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》第二條的規定認定為不正當競爭。第三，有損清朗網絡環境建設。實踐中，彈窗廣告發布者被“流量”驅使，往往為了“博眼球”吸引用戶點擊，采用暴力、色情、賭博或者惡意炒作的內容作為廣告封面，污染了健康的網絡生態環境。

據CNNIC在第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》中統計的數據顯示：我國網民常用的軟件中，有網絡彈窗行為的多達1221個，高達82.4%的受訪者表示對網絡彈窗的反感；近八成消費者遇到過網絡彈窗問題，比如“偽關閉”“關閉難”和“霸屏”等，其中49%的消費者遇到過虛假關閉按鍵等困擾，有人把彈窗廣告比喻為網絡世界的“牛皮癬”。作為互聯網用戶，苦彈窗廣告久矣。早在2014年，網信辦、工信部和國家市場監督管理總局就進行了聯合懲治活動，要求相關企業對網絡彈窗的不文明現象加以整改、控制，并嚴查傳播淫穢色情信息、木馬病毒、詐騙信息等非法彈窗行為。

近年來，部分瀏覽器、殺毒軟件內置了自動啟動攔截和彈窗廣告攔截的功能，《廣告法》以及《反不正當競爭法》等法律中均有涉及，2022年國家互聯網信息辦公室專門發布了《互聯網彈窗信息推送服務管理規定》，表明不管是技術層面還是法律層面都有了一定的進展。2023年5月1日起實施的《管理辦法》則在彈窗廣告治理上邁出了重要一步。

《管理辦法》對彈窗廣告確保“一次性”關閉的要求進行了細化。2016年9月起施行的《互聯網廣告管理暫行辦法》中，就有對互聯網彈窗廣告進行規制的表述——《暫行辦法》第八條明確：利用互聯網發布、推送廣告，不得影響用戶正常使用網絡。在互聯網頁面以彈出等形式發布的廣告，應當顯著標明關閉標志，確保一鍵關閉。此次發布的《管理辦法》的亮點之一在于進一步重申和細化了彈窗廣告要確保“一次性”關閉。《管理辦法》明確了“一鍵關閉”責任的主體為“廣告主、廣告發布者”，使責任追究有了制度依據，也避免了實踐中廣告發布者和廣告主互相推諉的情況。

《管理辦法》第二十六條還明確了對于違反彈窗廣告相關規定的廣告主、廣告發布者相應的行政處罰措施。同時，《管理辦法》細化了影響“一鍵關閉”的廣告彈出行為。《管理辦法》第十條規定了包括禁止倒計時、虛假關閉、須經兩次以上點擊關閉等情形，使行政執法更加精準。其中，對“在瀏覽同一頁面、同一文檔過程中，關閉后繼續彈出廣告”的情況，《管理辦法》增加了“影響用戶正常使用網絡”的結果要素，體現了對不同類型彈窗廣告的差別化管理。但在執行中何謂“影響用戶正常使用網絡”還需進一步細化明確。

《管理辦法》還關注到了彈窗廣告的延伸領域。《管理辦法》第十七條第二款規定：未經用戶同意、請求或者用戶明確表示拒絕的，不得向其交通工具、導航設備、智能家電等發送互聯網廣告，不得在用戶發送的電子郵件或者互聯網即時通信中附加廣告或者廣告鏈接，體現了《管理辦法》制定的與時俱進。

互聯網彈窗廣告治理路徑

《管理辦法》的出臺和執行使互聯網彈窗廣告的治理有了新的抓手。但亂象治理只有通過各方面的系統治理才能從根源上解決問題。

完善《管理辦法》相關配套規制。在規制彈窗廣告方面，《管理辦法》雖然相比《暫行辦法》有了一定的細化，展現了較強的可操作性。但制定法律的時候能夠預測的情況總是有限的，而社會又是快速發展的，制定的法律對于新出現的情況不可避免有顧及不到之處。在行政管理和執法的實踐中，需要進一步完善相關配套的規制措施，當前特別有必要對《管理辦法》第十條第五款的“其他影響一鍵關閉的行為”進行合理的解釋。

強化技術層面的系統規制。部分非法彈窗廣告通過技術措施能夠成功躲避瀏覽器或者殺毒軟件的系統攔截，甚至針對攔截軟件的設計漏洞開發出具有“反制”功能的彈窗廣告升級版。技術攔截彈窗廣告仍然是當前最為有效的規制措施，治理非法彈窗的新技術還有進一步完善的空間，相關技術投入還需進一步加大。

引導互聯網企業合規經營。廣告主及廣告發布者是彈窗廣告的責任主體，監管部門應當從服務保障優化營商環境等角度出發，以《管理辦法》的出臺為契機，加大普法宣傳力度，進一步引導彈窗廣告責任主體主動合規經營，實現從“要我合規到我要合規”的轉變，從根源上凈化彈窗廣告環境，引導相關產業健康有序發展。

編輯：薛華? ? icexue0321@163.com