關(guān)注全國首部無廢城市建設(shè)的地方性法規(guī)

程飛鴻

作為超大型城市，上海市人口眾多、產(chǎn)業(yè)高度集聚、固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度大、生態(tài)環(huán)境容量有限，因此對(duì)無廢城市的建設(shè)尤為迫切。健全頂層設(shè)計(jì)是無廢城市建設(shè)的基石保障。上海市在全國率先啟動(dòng)“無廢城市”立法并制定《上海市無廢城市建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》）。

上海市人大常委會(huì)在《關(guān)于〈上海市無廢城市建設(shè)條例（草案）〉征求意見有關(guān)事項(xiàng)的說明》中列舉了有關(guān)該法的五項(xiàng)主要內(nèi)容，很顯然，立法者普遍認(rèn)為這是《條例》的重點(diǎn)，所以對(duì)該條例的立法解讀需以此為線索。

無廢城市建設(shè)的工作原則

自2024年6月5日起施行的《條例》確立了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理，協(xié)同推進(jìn)、分步實(shí)施”的工作原則。按照文義解釋，該原則有以下三項(xiàng)內(nèi)容：

首先，確立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的治權(quán)體系。所謂政府主導(dǎo)是指政府在多元治理、政策和法規(guī)的制定、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)的依據(jù)：一是政府代表的公共利益具有普遍性，且比其他治理主體擁有更多的資源和能力；二是市場主體與公民社會(huì)組織的公共性相對(duì)不足。對(duì)社會(huì)公眾而言，其治權(quán)則體現(xiàn)為“參與權(quán)”。參與權(quán)必須是可實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，而非宣示性權(quán)利，其本質(zhì)是通過對(duì)話或協(xié)商來構(gòu)造公民的集體觀念和意志。因此，無廢城市建設(shè)的參與權(quán)內(nèi)容包括公眾能及時(shí)了解無廢城市的建設(shè)狀況、參加相關(guān)立法的活動(dòng)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為等。

其次，確立“統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理”的工作目標(biāo)。無廢城市建設(shè)涉及生產(chǎn)生活、固廢治理、綠色轉(zhuǎn)型等多個(gè)領(lǐng)域，需要在全局范圍內(nèi)進(jìn)行謀劃。治理者始終要考量三個(gè)問題：第一，減量化、資源化和無害化是無廢城市建設(shè)的主攻方向，如何將這三個(gè)方向由內(nèi)而外打通？第二，如何將各級(jí)政府、各職能部門、企業(yè)、社會(huì)公眾凝聚起來，共同推動(dòng)無廢城市的建設(shè)？第三，如何在推動(dòng)無廢城市建設(shè)的同時(shí)，不影響社會(huì)民生？

在“無廢城市”建設(shè)方面，上海作為典型的“超大城市”走在了全國前列（圖文無關(guān)）

最后，確立“協(xié)同推進(jìn)、分步實(shí)施”的基本方法。“協(xié)同推進(jìn)”意味著無廢城市建設(shè)工作需要各相關(guān)部門之間密切合作，不能“各人自掃門前雪”。同時(shí)，“分步實(shí)施”講究循序漸進(jìn)，逐步達(dá)成目標(biāo)，從而有效降低無廢城市建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，保障其順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

無廢城市建設(shè)的管理規(guī)定

《條例》的第二章是“基本管理規(guī)定”，其主要內(nèi)容是因循前述工作原則，將無廢城市建設(shè)納入上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；明確無廢城市建設(shè)實(shí)施方案的主要內(nèi)容、編制主體與推進(jìn)步驟；然后以無廢城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)為主線，建立各項(xiàng)指標(biāo)體系、確定工作目標(biāo)、評(píng)估建設(shè)成效。

規(guī)劃是理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的政策載體。所以，在該條款的基本文義之外，它還延伸出三重內(nèi)涵：首先，制定全面的規(guī)劃。無廢城市建設(shè)涉及環(huán)保、綠化、文旅、科技、商務(wù)、城建等多個(gè)領(lǐng)域，尤其需要全面籌劃基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局、核心技術(shù)的有效利用以及治理體系的高效運(yùn)作。其次，制定長遠(yuǎn)的規(guī)劃。上海市應(yīng)著眼于制定中長期規(guī)劃，而非聚集當(dāng)下的短期規(guī)劃，以確保無廢城市建設(shè)成果得以鞏固和延續(xù)。最后，制定和諧的規(guī)劃。無廢城市建設(shè)與減污降碳應(yīng)該協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

明確無廢城市建設(shè)實(shí)施方案的主要內(nèi)容、編制主體與推進(jìn)步驟，本質(zhì)上都是為了讓基層工作者能夠更好地理解和執(zhí)行方案。作為參考，美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）在其網(wǎng)站上列出了100項(xiàng)無廢措施，每項(xiàng)措施都鏈接了真實(shí)的本土實(shí)踐案例，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)闡述和示范。此外，EPA還開發(fā)了一款名為“管理和改造廢物流”的政策選擇評(píng)估工具。該工具將前述措施和案例進(jìn)行整合，并做了分類處理。從事固體廢物管理的相關(guān)人員可以通過該工具，快速找到特定目標(biāo)下的對(duì)應(yīng)措施。

標(biāo)準(zhǔn)對(duì)無廢城市的建設(shè)至關(guān)重要。第一，標(biāo)準(zhǔn)確立了“底線”。任何不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為即違背了無廢城市的建設(shè)目標(biāo)，相關(guān)部門因而獲得執(zhí)法權(quán)。第二，標(biāo)準(zhǔn)也起到了“牽引”作用。標(biāo)準(zhǔn)的制定有助于技術(shù)提升的引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)設(shè)備的革新、回收循環(huán)的促進(jìn)、能耗排放的降低。第三，標(biāo)準(zhǔn)也是建立指標(biāo)體系的重要依據(jù)。后者為各領(lǐng)域各部門的無廢城市建設(shè)工作設(shè)定了目標(biāo)。因此，指標(biāo)體系需要以“科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性、可操作性”為原則。雖然標(biāo)準(zhǔn)體系和指標(biāo)體系的側(cè)重各有不同，但兩者共同將抽象的“無廢城市”轉(zhuǎn)化為具象的“無廢城市”，便于全社會(huì)形成認(rèn)知。

當(dāng)然，我們也必須注意到，在當(dāng)前技術(shù)條件下，很多所謂“綠色技術(shù)”和“綠色產(chǎn)品”未必能兼顧節(jié)能與環(huán)保。這種情況固然是行業(yè)整體技術(shù)能力和發(fā)展水平的結(jié)果，但也部分歸因于產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)制定過程中缺乏基于產(chǎn)品生命周期的科學(xué)評(píng)估。因此，不論是從國家層面還是城市層面，今后的一項(xiàng)重要任務(wù)就是開發(fā)基于中國國情的評(píng)估方法，以提高綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，并加強(qiáng)政策效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策和有限財(cái)力在無廢城市建設(shè)中發(fā)揮更大的積極作用。

無廢城市建設(shè)的源頭減量措施

《條例》的第三章聚焦“預(yù)防和源頭減量”，其主要內(nèi)容有五個(gè)方面：一是推行產(chǎn)品綠色設(shè)計(jì)；二是探索工業(yè)固體廢物產(chǎn)生總量和單位產(chǎn)品產(chǎn)生強(qiáng)度控制，并與排污許可管理工作相銜接；三是推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)整體審核；四是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)減廢力度；五是推廣綠色采購、大力發(fā)展綠色消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)綠色辦公、促進(jìn)閑置物品循環(huán)使用、鼓勵(lì)快遞包裝減量。

這一章并沒有設(shè)置太多的禁止性規(guī)范（主要集中綠色消費(fèi)和綠色辦公領(lǐng)域），而是在義務(wù)性規(guī)范的基礎(chǔ)上，大量使用“推行”“探索”“推廣”“倡導(dǎo)”“鼓勵(lì)”等詞語，如“本市推行產(chǎn)品綠色設(shè)計(jì)”“鼓勵(lì)居（村）民通過分享、交換、交易等方式，促進(jìn)家庭閑置物品循環(huán)使用”“倡導(dǎo)辦公場所設(shè)立辦公設(shè)備共享區(qū)，實(shí)現(xiàn)打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、投影儀等設(shè)備共享”等，體現(xiàn)了濃厚的促進(jìn)型立法意蘊(yùn)。

促進(jìn)型立法具有三大特征：首先，它通常針對(duì)那些社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)展、治理關(guān)系亟待形成、迫切需要擴(kuò)大市場規(guī)模的領(lǐng)域，因此具有積極的促進(jìn)導(dǎo)向，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有重要的引導(dǎo)意義。其次，促進(jìn)型立法強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，而非管理功能，因此對(duì)政府提出了超越其基本義務(wù)的要求。最后，促進(jìn)型立法多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范。

作為對(duì)比，禁令和強(qiáng)制措施則是域外無廢城市建設(shè)的重要手段。2002年，舊金山市宣布“到2020年實(shí)現(xiàn)零垃圾進(jìn)入填埋場”。為達(dá)成這一目標(biāo)，舊金山通過多項(xiàng)立法對(duì)多種材料的使用設(shè)置了禁令，包括禁止在餐飲服務(wù)中使用聚苯乙烯泡沫塑料、規(guī)定強(qiáng)制性回收建筑垃圾、禁止藥店和超市使用塑料袋以及禁止出售塑料水瓶等。為確保禁令的有效實(shí)施，舊金山市還采取了包括宣傳教育、財(cái)政激勵(lì)和城市食物垃圾堆肥收集計(jì)劃等多項(xiàng)舉措。

無廢城市建設(shè)的分類回收體系

《條例》的第四章關(guān)注“回收和循環(huán)利用”，所涉及的方面有兩點(diǎn)：一是建立健全固體廢物全品類、全鏈條、可追溯的分類回收體系；二是圍繞生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、生活垃圾細(xì)化分類回收、流通行業(yè)回收、危廢集中收集、工業(yè)固廢高值化利用、建筑垃圾全面資源化利用、農(nóng)業(yè)固體廢物全量利用等方面，形成回收和循環(huán)利用的具體舉措。

在國外，提出建設(shè)“無廢城市”口號(hào)的城市（如舊金山市、溫哥華市、悉尼市、奧克蘭市等）通常采取政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、廢棄物處理商負(fù)責(zé)收集運(yùn)輸及處理的固體廢物回收體系。企業(yè)，尤其是建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)大多單獨(dú)簽約專門的服務(wù)商。

國外比較有特色的做法是極為強(qiáng)調(diào)市場力量在廢物分類回收體系中的地位。雖然政府是建立“無廢城市”的主要責(zé)任方，但由于廢棄物的收集、運(yùn)輸、處理鏈條復(fù)雜，充分調(diào)動(dòng)市場力量更有助于管理。例如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理外包給一家已經(jīng)運(yùn)營上百年的名為“Recology”的廢棄物處理公司，并與該公司共同制定城市的廢棄物管理方案。

無廢城市建設(shè)的保障和監(jiān)督

《條例》的第五章圍繞“保障和監(jiān)督”展開，包括廣泛宣傳、政策支持、志愿服務(wù)、公眾參與、數(shù)字賦能、目標(biāo)責(zé)任制和考核機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容。但萬變不離其宗，在保障和監(jiān)督環(huán)節(jié)，“不變”的核心三要素始終是透明的信息、積極的公眾和健全的責(zé)任制度。

上海市確保信息透明的工具是“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)。《條例》規(guī)定：“本市依托政務(wù)服務(wù)‘一網(wǎng)通辦、城市運(yùn)行‘一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，建立全市統(tǒng)一的固體廢物污染防治綜合監(jiān)管信息平臺(tái)，加強(qiáng)無廢城市建設(shè)信息的歸集、共享和利用，推動(dòng)無廢城市建設(shè)全過程、全覆蓋管理。”作為對(duì)比，悉尼市開發(fā)了一個(gè)全面的網(wǎng)頁，提供廢物管理、社區(qū)活動(dòng)等信息，同時(shí)該頁面也可供家庭申請或更換垃圾桶。舊金山市還開發(fā)了專門的廢物分類網(wǎng)頁和App，用以展示廢物分類及處理信息，市民可以及時(shí)查詢廢物投放的站點(diǎn)位置、預(yù)約上門收集服務(wù)等信息。很顯然，由一個(gè)平臺(tái)統(tǒng)一歸集、共享和利用信息的方式是較為先進(jìn)和便利的。

《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機(jī)制，開發(fā)具有針對(duì)性的碳減排項(xiàng)目和場景，將單位或者個(gè)人的減碳行為進(jìn)行量化并賦予價(jià)值，運(yùn)用商業(yè)激勵(lì)、市場交易等方式，引導(dǎo)公眾參與無廢城市建設(shè)。

積極的公眾則有賴于激勵(lì)、宣傳和教育。《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機(jī)制，開發(fā)具有針對(duì)性的碳減排項(xiàng)目和場景，將單位或者個(gè)人的減碳行為進(jìn)行量化并賦予價(jià)值，運(yùn)用商業(yè)激勵(lì)、市場交易等方式，引導(dǎo)公眾參與無廢城市建設(shè)。同時(shí)在實(shí)踐中，上海已經(jīng)開展了各項(xiàng)活動(dòng)宣傳無廢知識(shí)、培養(yǎng)公眾參與的積極性。比如，在老港建設(shè)國家生態(tài)環(huán)境科普基地，圍繞“一苑、兩館、三中心”，打造生活垃圾和“無廢”科普主陣地。在上海市徐匯區(qū)凌云街道碳匯科普體驗(yàn)館，通過“無廢”可循環(huán)手工制作和“碳匯沙龍”等可觸摸、可交互、可體驗(yàn)的互動(dòng)形式，正在開展沉浸式“無廢”科普工作。相較傳統(tǒng)的宣傳模式，意大利的卡潘諾里市則“另辟蹊徑”，建立了“無廢”研究中心，不僅提供廣泛的廢物管理信息和研究成果，還為學(xué)校、商業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾等提供各種免費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“研學(xué)宣”三用。

健全的責(zé)任制度需要盡可能覆蓋各類主體和各種場景。《條例》設(shè)置了四類責(zé)任制度：一是針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“目標(biāo)責(zé)任制度和考核制度”，旨在進(jìn)一步塑造生態(tài)文明政績觀；二是針對(duì)單位和個(gè)人的“表彰獎(jiǎng)勵(lì)和文明創(chuàng)建”，以激勵(lì)企業(yè)和公眾積極參與無廢城市建設(shè)；三是針對(duì)政府的“人大監(jiān)督”，以督促政府的無廢城市建設(shè)；四是針對(duì)所有主體的“法律責(zé)任”，通過法律的強(qiáng)制力進(jìn)一步規(guī)范各主體的行為。

（作者系上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員、法學(xué)博士）