國土空間格局優化進程中的“無廢城市”

吳凱

“無廢城市”作為一種先進的城市管理理念，內涵城市管理者高效、科學、環保與人性化應對城市廢棄物的持續努力。在“無廢城市”圖景中，對日常生活中產生的廢棄物不再是簡單在后端焚燒或填埋，而是通過生產、生活方式的綠色轉型，預先減少或者部分消除廢棄物的產生，從而使城市運行系統得到整體優化。在“無廢城市”建設方面，上海作為典型的“超大城市”走在了全國前列。2023年2月2日，上海市人民政府辦公廳印發了《上海市“無廢城市”建設工作方案》；2024年伊始，上海市人大常委會在全國首創地啟動了“無廢城市”立法程序并通過了《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》）。縱觀《條例》全文，筆者可以明確感知到其鮮明的上海特色，也即在國土空間格局優化的進程中實現這座以“無廢”為目標的超大型城市的骨骼再造與細胞培育。

國土空間格局何以值得關注

之所以從國土空間格局優化視角出發審視上海的“無廢城市”建設，主要有兩方面考慮：

第一，從國土空間格局優化視角研究“無廢城市”建設策略，既是落實“二十大”報告“優化國土空間發展格局”的具體實際要求，也是對新馬克思主義城市學派的“空間生產理論”發展經驗與教訓的有益借鑒。近年來，我國經濟發展呈現新樣態，人口和產業加速向適宜發展地區聚集，空間矛盾進一步凸顯。在城市建設進程中，如何根據我國特定的地理空間條件，結合具有地方特色的民情社情，以統籌市民的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，有效發揮政府規制和調節作用，在營造新發展格局、把握城市未來發展主動權的工作進程中占有重要地位。這一考慮在《條例》第二十條通過產業園區循環化改造實現優化園區內產業空間布局的規定中得以部分體現。在這一整體工作藍圖中，空間的地位得以凸顯。此外，城市空間生產批判作為近年來西方馬克思主義社會現象形態批判的一個相對較新視角，揭示了西方社會“城市病”中空間形態的異化以及隨之而來的日常生活異化，為積極回應與解決中國的城市化問題提供了一定可資借鑒的經驗教訓。

第二，在加快建成社會主義現代化國際大都市的進程中，上海作為我國典型的超大型城市，其建設“無廢城市”有其相對于我國其他城市的特殊性：首先，與同樣處于建設“無廢城市”進程的中小型內陸城市相比，上海作為一個城市，其面積廣闊、空間形態復雜，廢棄物產生體量大且分布多元，確有體系統籌必要；其次，1843年上海正式開埠通商，經過一百八十余年發展，前期城市單元發展相對成熟，以剛性城市更新方法加以變動優化難度很大。引領制度型開放是黨中央交給上海的重要戰略性任務，考慮到上海市對域外有益經驗吸收效率高，建議在借鑒域外積極的先期“無廢城市”建設經驗的前提下，將之快速吸納到上海實踐過程中來。

空間治理語境下的“骨骼再造”

基于如上考慮，相比于“手術刀”式的精雕細琢，在治理的維度考察如何經由城市規劃與更新統籌“無廢城市”建設，成為上海建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市進程中的必然。空間治理是指通過國土空間這一資源的有效配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各區域之間生態環境質量相對均衡的發展。廢棄物的產生是日常生產與生活的必然，是城市空間形態的正常組成部分。《條例》第十一條確認上海市、區生態環境部門應當會同有關部門根據國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃要求，編制本行政區域“無廢城市”建設實施方案。對于不同的行政區域可能因其空間形態的差異而有區別對待必要。對于城市形態相對固定的上海老城區，居民區與機關、學校、醫院居多，“無廢城市”建設有必要以城市更新為切入點，避免現有的固體廢物產生單元擴張，同時為其優化可能做好空間上的預備。老城區內排污管網、廢棄物收儲運輸路線相對固定，廢棄物產生以醫院、工廠、學校等重點生活區為關鍵節點，空間形態優化方向明確。而對于仍處于發展階段的上海新城區，“無廢城市”建設需要以“治未病”策略充分利用城市規劃等現有空間資源分配策略工具為其未來發展過程中固體廢物產生減量化設定彈性限制。例如：對于產業園區、港區等新建規劃中，完全可以面向未來預判廢棄物的產生、預留更為豐沛的處置空間。在更加廣域的空間治理視野中，《條例》第九條關注到了上海市與長江三角洲區域有關省市和其他相關省市建立“無廢城市”建設區域協作機制，實現了“無廢城市”建設的跨行政區域互動。

創造性的“無廢細胞”培育選取

生態環境部印發的《“無廢城市”建設指標體系（試行）》對“無廢細胞”這一新概念及其背后的原理做出了闡釋：“無廢城市”建設就是從小處著手，先建設一個個“無廢細胞”。如果把城市看作人體，機關、社區、園區、工廠、商場、旅館、飯店、景區、校園、醫院、會展場館、農貿市場等社會組成單元就是細胞。值得注意的是，《條例》在前述《“無廢城市”建設指標體系（試行）》對“無廢細胞”建設單元列舉的基礎上結合上海市發展實際創造性提出了工廠與醫院也是無廢細胞建設單元。

以鋼鐵企業為例，鋼廠生產和城市發展之間的矛盾需要一套行之有效的解決方案。工業生產實際中，上海各區內再生資源中高值再生資源，例如廢鋼鐵大多去向寶鋼進行鋼鐵冶煉回收利用，決定了本身位于城市區域的鋼鐵企業就是工業廢棄物回收、處理與再利用的重要一環。在企業生產優化的方面，2023年寶鋼發布了“綠色無廢城市鋼廠”方案，對資源綜合利用系統進行優化改造。圍繞前述方案展開的工作中，原先大量堆存鋼渣、脫水泥餅等工業固體廢物及建筑垃圾的堆場存在嚴重生態環境風險隱患得到積極治理，通過高風險區域清挖異位處置及止水帷幕建設等具體措施，此類場地對周邊環境的風險得到控制，空間形態得以優化。作為積極履行社會責任的中央企業，寶武集團在合規前提下，在自身廠區與片區內以廢水零排放、積極消納處理社會生活垃圾等方法，可以實現空間格局的持續優化。

“無廢城市”建設就是從小處著手，先建設一個個“無廢細胞”（圖/IC photo? 圖文無關）

在高質量城市生活中，醫療衛生保障是不可或缺的環節，但醫療機構本身因產生大量醫療廢物，如若處置不當不僅在傳統意義上會對城市生活構成干擾，還會引發環境與公共衛生多方面的問題。2024年上海市啟動“無廢醫院”建設工作。上海市衛生健康委和市生態環境局聯合推出的“無廢醫院”建設指標，圍繞污染物排放流向與醫療廢物利用及處置兩個關鍵方面開展優化以醫療機構為中心地理單元的城市空間格局，在人口密集、老齡化日趨明顯的中心城區是最大限度實現醫療廢物減量化與零風險的關鍵。

結語

“無廢城市”建設是一個對全球范圍內各類超大型城市而言都嶄新且棘手的問題，立足于上海的制度優勢、文化底蘊，“無廢細胞”建設在“無廢城市”建設遠景中作為重要有機組成部分可能發揮關鍵作用。作為“無廢城市”建設的關鍵載體，也是日常社會生活中“無廢”理念的基本組成單元，體育館、咖啡廳、圖書館……每一個微觀的城市空間場域都蘊含加強固體廢物分類處置，促進固體廢物減量化、資源化、無害化和再利用的可能。這種精細化的城市管理體現了在上海城市發展中不斷演進升華的城市精神。