論預算績效目標設定的價值標準、邏輯起點與改革方向

●趙早早

一、 優化預算績效目標設定的價值標準與邏輯起點

提到預算績效目標（含展現目標實施效果的核心指標體系， 以下簡稱預算績效目標）的重要性，很自然被歸結于兩點：一是為了更好地展現績效目標與預算需求之間的關系； 二是為了更好地推進事后針對目標實施結果的評價與問責。因此，預算績效目標從設計到使用， 更理想的理論模型就是針對目標實施效果的評價結果能與“獎優罰劣”“預算削減”等預算管理問責機制建立直接有效的聯系。 基于此， 長期以來， 預算績效目標設定的邏輯起點或價值標準一直都是單維度的， 即預算績效目標的設立主要用于評價、 評價主要服務于問責。在單維度的邏輯起點上，目標設定主體（往往就是被評價主體）與各類評價主體之間很容易形成對立關系， 圍繞預算績效目標及其相關信息的全面性、真實性、可獲得性、有效性等方面，雙方博弈在所難免，甚至愈演愈烈， 因為沒有任何個人或組織會非常自發地、自愿地接受評價和監督，更不會喜歡被問責或被懲罰。 這也成為預算績效目標設定過程逐步演化成制度建設難點的重要原因，盡管這個過程非常重要。各國實踐均發現， 如果預算績效目標由被評價方提出， 那么被評價方往往更傾向于選擇有利于自身的標準， 比如容易衡量但卻不一定與核心任務密切相關； 將預期績效指標值限定在一個安全的范圍內，減少因預期值無法達成而被問責的風險，等等。

鑒于此， 改變預算績效目標建設的隱含價值標準就顯得非常重要和緊迫， 即從單維度向多維度拓展， 將持續學習的價值理念植入預算績效目標及其制度建設過程中， 淡化以制度性問責為主的單維度價值標準，將預算績效目標設立的目的，從“為了事后的績效評價”轉化為“為了展現組織的績效風采”“為了促進組織持續完善與發展”， 宣傳并推進建立主動且正面的價值觀。 通過這種方式，促進個人、組織或機構將設計更科學合理有效的預算績效目標，作為向社會各方展現自身貢獻與實際效果的平臺和手段，滿足與其相關的上級、同級甚至社會公眾的期待， 而不是作為時刻準備著接受問責甚至懲罰的基礎。如此一來，如何更好地設計預算績效目標及其指標體系來展現工作成果， 這本身就變得更富有激情、意義和價值，而不是令人提心吊膽、惴惴不安。 當設計預算績效目標與構建指標體系并衡量指標實際結果的過程， 是充滿期待的、充滿挑戰的、充滿激情的，那么所有參與方就會更投入地加入其中， 尤其是預算績效目標設立主體將不斷學習和提升作為價值標準， 評價發現問題并以績效指標建設為核心， 更深入廣泛地探討預算績效管理的其他核心問題：何為核心任務、何為衡量核心任務的重要標準、 如何更好地利用好財政資源以完成任務目標等預算績效管理，等等。

二、 新一輪財稅體制改革應重視從項目績效目標向單位整體支出績效目標的拓展

全面實施預算績效管理改革以來，部門重點項目預算績效目標通過預決算報告公開，過去五年已取得了持續的進步。但是， 通過預決算報告向社會公布的重點項目績效目標表及其相關信息， 仍然存在拓展改進的空間。

首先，重點項目公開范圍有限。 以中央部門為例，截至目前，單位自主選取公開的重點項目 （含部門評價和財政評價），公開范圍尚未覆蓋所有部門的所有項目，并且項目目標與預決算財務數據之間的相關性不清晰，公開報告中的“兩張皮”現象較明顯。 其次，重點項目績效目標表所含信息有限。 被公開的重點項目，本部門選取其作為重點項目進行公開的原因不明， 尤其重點項目實施與部門履職、重要政策實施、重大戰略落實等之間的關聯性論證不足。 最后，持續性項目績效目標公開信息有限。 持續性項目績效目標公開的重要目的，是為了便于判斷持續性項目存續的重要性和必要性。但是按照目前項目績效目標表的設計， 難以判斷項目的實際狀況， 不利于各類監督獲取有關信息。

總體來講， 重視項目績效目標是預算績效管理的基礎， 在過去五年不斷推進完善項目績效目標設立、 評價與公開的同時， 為配合新一輪財稅體制改革，應該逐步將單位整體支出績效目標設立、評價與公開作為預算績效管理的重點，通過單位整體支出績效目標來引領部門各類型項目績效目標，與國家戰略、重大政策、部門職能等有效銜接， 從而推進部門治理能力和水平的不斷提升， 更直接地促進部門從宏觀層面、 整體層面有效使用財政資源， 將預算績效管理包含績效目標管理拉升至與國家治理能力和治理水平現代化要求相匹配的、 正確的戰略高度。