以城市更新打造宜居、韌性、智慧城市

陳潤

黨中央在2019年12月召開的中央經濟工作會議上，首次提出“城市更新”概念，2021年3月，“城市更新”第一次寫入政府工作報告和“十四五”規劃，這標志著城市更新正式躍升至國家戰略層面，成為自上而下系統考慮和長期推進的一項新的社會工程。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”在2023年12月11日召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記再次強調：“實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。”進一步彰顯了黨中央在中國式現代化新實踐的偉大歷史征程上，一以貫之深化城市更新工作、構建“人民城市”的堅定政治決心和長遠戰略安排。

一、以城市更新打造宜居、韌性、智慧城市的重要意義

城市是貫徹新發展理念的重要載體，是構建新發展格局的重要支點。城市更新，是指對城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，推動產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升。以戰略性、長期性的城市更新工作，打造宜居、韌性、智慧城市，把城市建設成為人民安居樂業、人與自然和諧共生的美麗家園，走出一條具有中國特色的城市更新之路，在中國式現代化的偉大歷史征程中具有重要而深遠的意義。

滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求。“人民城市人民建，人民城市為人民”。習近平總書記從人民性的高度反復強調：城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的城市留給人民。隨著我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾對城市功能、城市布局、城市品質提出了更高要求，只有通過民生導向下的城市更新工作，建設宜業、宜居、宜樂、宜游的人民城市，不斷提升城市的整體性、系統性、包容性和生長性，才能讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

中國特色社會主義進入新時代的必然要求。城市是我國經濟、政治、文化、社會生活的中心，城市建設是現代化建設的重要引擎，城市更新是城鎮化建設的必由之路。2022年，我國城鎮化率達到65.2%，這標志著城鎮化加快發展的“下半場”已拉開帷幕。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，必須通過科學高效的城市更新工作，推動城市從粗放型外延發展向集約型內涵發展轉變，真正將城市建設成為人民群眾生活的美好家園、經濟發展的重要引擎、科技創新的重要高地，為經濟社會高質量發展提供堅實的空間支撐，在中國特色社會主義現代化進程中彰顯更強的城市力量。

提升公共安全水平的必然要求。習近平總書記指出：“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局。”城市安全治理是公共安全治理的重要方面，提升城市安全治理水平是維護公共安全的題中之義。因此，聚焦編織全方位、立體化的公共安全網，全面打造宜居、韌性、智慧城市，提升城市安全風險監測預警和應急處置能力，解決城市在生命線工程、公共安全、生產安全和自然災害防控等方面存在的突出問題，提升城市本質安全水平，是推進城市安全治理現代化，忠誠守護人民群眾生命健康、財產安全的必然選擇。

二、當前全國范圍內城市更新工作取得的成效

自黨中央將城市更新列入國家層面的重大戰略部署以來，我國從國家、省、市等各個層面，開展了城市更新的頂層設計、制度供給、基層創新等一系列工作，取得了重要成效。

從國家宏觀層面看，國務院、住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會等密集出臺了支持、指導城市更新行動的文件累計十余個。繼國務院于2020年11月、2021年3月發布《支持城市更新行動》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》后，國家發展和改革委員會發布了《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，住房和城鄉建設部發布了《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，商務部等12部門聯合發布了《關于推進城市一刻鐘便民生活圈建設的意見》等，國家標準化管理委員會等六部門聯合印發了《城市標準化行動方案》。

從地方微觀層面看，圍繞城市更新實施過程中的具體問題，各地探索出臺了一系列的制度文件，如江蘇率先發布省級行動指引《江蘇省城市更新行動指引（2023版）》，南京出臺了《開展居住類地段城市更新的指導意見》，上海出臺了《上海市城市更新實施辦法》，成都出臺了《成都市城市有機更新實施辦法》等。

全國各地有序推進城市更新工作，僅2023年，全國共實施各類城市更新項目約6.6萬個，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，加裝電梯3.2萬部，增設停車位74.6萬個，增設養老、托育等社區服務設施1.4萬個，改造城市燃氣等各類管道約10萬公里。

全國各地結合地方實際，紛紛開展各具特色的實踐探索：如北京首鋼園區借助“冬奧會”打造“城市復興新地標”，廣東“三舊”改造盤活存量低效建設用地，福建省龍巖“紫金山模式”讓廢棄礦山變綠水青山，在此過程中，涌現出城市更新的上海模式、廣州模式、深圳模式等，在全國形成了一批新范例、新樣板、新地標。

與此同時，當前城市更新工作中，仍然存在一些不足和問題，如：圍繞城市更新行動政策層和執行層，全國尚未統一出臺系統的指導意見；不同程度上存在的政策、技術、資金、體制機制等堵點難點，制約著城市更新工作的深入推進；各地對城市更新重視程度不一，認識深度和推動力度不均衡，城市更新盈利模式還不清晰、可持續性還不強；城市更新工作的共治共享體系還不健全，凝聚全社會共同參與城市更新工作的動力合力等方面，還需要進一步加大工作力度。

三、進一步提升城市更新工作水平的對策建議

進一步加強法治供給。要對前期全國各地在城市更新中面臨的法治困境和共性問題進行統一研究，加快制定覆蓋城市更新規劃用地政策、經費財稅政策、社會治理政策等多方面的政策體系和制度標準，在明確政策法規剛性約束基礎上，給予基層更大的政策創新和實踐探索空間；要著眼城市更新全系統、全流程、全周期，建立國家立法指引下的地區立法內容、體系和邏輯框架，下大力氣解決各地立法程度、水平不一問題；要科學指導各地出臺法治引領下的城市更新行動方案，明確城市更新的行動目標、重點任務、實施路徑、保障措施等，讓城市更新行動可操作、可量化、可考核。

進一步加強高位協調。針對城市更新涉及部門較多的情況，建立國家、省、市層面，包括住建、發改、財政、民政等部門的聯席協同制度，形成各部門共同推進城市更新工作的整體合力；圍繞城市更新所需地理信息數據、規劃用地數據、公安民政數據等，進行高位協調，打破信息壁壘，實現跨部門、跨層級的數據共享，從國家層面組織開展城市更新所需信息數據產品定制工作；鼓勵各地區、各部門開展城市更新先行先試，形成城市更新工作敢闖敢試敢首創的濃郁氛圍，開展一批可復制、可借鑒的城市更新典范模式推廣工作，推動全國范圍內的城市更新均衡化發展。

進一步加強規劃支撐。應強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，統籌城市更新相關規劃和實施全過程，建立總規劃為引領的城市更新規劃管控體系，有序推進有機更新。國土空間總體規劃應結合城市發展階段和總體空間布局要求，識別更新對象，強化規劃剛性約束；詳細規劃應結合城市更新實施的特點，面向規劃管理需求，將總體規劃確定的強制性管控要求、引導措施和城市更新規劃目標，通過“更新規劃單元”和“更新實施單元”兩個層面分層落實到詳細規劃中。專項規劃要因地制宜、多措并舉適應城市更新各類專項規劃，應充分考慮既有建成環境條件和土地資源情況，在城市更新中綜合運用集約復合、多措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項系統的建設要求；要通過集成組合運用規劃編制、土地配置、規劃許可和不動產登記等事項，有效推動城市更新全過程的順利實施。

進一步助推產業升級。城市更新是城市發展方式轉型升級的重要舉措，其中產業空間是真正創造物質價值、產生經濟效益、支撐宜居、韌性、智慧城市建設的重要物質基礎，產業迭代升級是城市更新的核心內容。因此，應通過城市空間調整、技術進步、資本撬動、人才集聚以及相關產業政策等，使產業升級成為彰顯城市更新成效的重要方面，使城市更新成為產業升級的根本力量。具體應通過城市更新促進騰籠換鳥，為新興產業布局、落地等提供差別化的規劃政策、土地政策、空間復合利用政策、搬遷政策等，不斷優化新一代信息技術、新能源智能汽車、生物醫藥和大健康、機器人及裝備制造等新興產業布局，促進城市產業結構的系統改善和產業質效的不斷提高。

進一步提升宜居水平。隨著我國城市發展逐漸由增量進入存量時代，城市功能規劃、配套設施等與人民群眾日益增長的美好生活需要不匹配的情況愈加突出。因此，要通過城市更新工作，解決老舊小區建設時間長、市政配套設施自然老化、城中村人居環境較差、公共服務缺項等問題；要以建設“15分鐘社區生活圈”為目標，重點改善居民住房條件，重點開展市政基礎設施更新改造，重點完善公共空間和公共服務設施，重點保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問題，同步開展風貌和環境整治，切實提升宜居宜業水平。

進一步強化歷史傳承。城市歷史文化遺存是前人智慧的積淀，是城市內涵、品質、特色的重要標志。習近平總書記強調：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產。”要實現這一目標，就要深刻認識城市更新和歷史文化保護之間的辯證統一關系，在城市更新過程中，以保護歷史文化資源和歷史風貌為目標，以體現城市發展歷史的連續性為原則，全面梳理和保護利用更新范圍內的歷史文化資源；要科學論證確定歷史文化街區、歷史風貌區、一般地段保護范圍，加強歷史文化資源活化利用，突出業態規劃和植入，多層次、全方位地展現一個城市的歷史風貌，避免“千城一面”。

進一步強化安全管理。當前，伴隨著我國城市發展方式、產業結構和區域布局的深刻變化，流動人口多、高層建筑密集、經濟產業集聚等特征越來越明顯，城市安全新舊風險交織疊加的情況日益突出。因此，要通過城市更新工作，借助物聯網、大數據技術，聚焦城市抗震、防洪、排澇、消防、安全生產、城市“生命線”等領域，持續提升風險隱患排查、監測預報預警、應急指揮救援等能力水平；要堅持既有建筑結構改造不得降低原有建筑物的主體結構安全和消防安全標準，明確超高層建筑單位應建立消防安全隱患排查整治制度，制定應急處置預案和風險防控方案等。

進一步增進多方共治。城市更新不是政府的“獨角戲”，而是多方共同參與的“大合唱”，要充分發揮基層治理體系在城市更新中的作用，以“共謀、共建、共管、共享”的基層社會治理格局，充分發揮社區治理在組織動員人民群眾、協調各方利益關系、滿足居民實際需求、服務保障社區穩定、提高社區發展質量等方面的作用；要以社區基層黨組織為核心，充分發揮戰斗堡壘作用，使黨組織成為組織帶領多方力量，共同破解城市更新過程中各類政策、技術、資金、人員等困難問題的強大力量；要注重吸引社會資本、市場力量參與城市更新實施建設運營工作，通過完善財政稅收等一系列支持政策，構建多元化資金保障機制，撬動經營主體參與城市更新的積極性。

（作者系南京市規劃和自然資源局不動產登記中心監察室主任）

責任編輯：張蔚菊