浙江省湖州市跨鄉鎮土地綜合整治試點剖析

■倪欣悅 黃良偉 郭 旭

2022 年11 月，浙江省在全域土地綜合整治的基礎上，下發《關于跨鄉鎮開展土地綜合整治試點的意見》，突破我國現有的以單個鄉鎮為實施單元的全域土地綜合整治模式，通過重新整合不同鄉鎮的資源，以達到區域整體發展與共富共享。湖州市是浙江省跨鄉鎮土地綜合整治試點城市，也是國家城鄉融合發展試驗區，浙江省高質量發展建設共同富裕示范區首批試點，其經濟較發達，區域發展較均衡。

一、重點任務

一是農用地整理。 嚴格落實永久基本農田紅線與生態保護紅線，統籌推進已被侵蝕弱化的農用地修復重建，打造高質高產農田。發展大中型農用地現代化供水灌溉系統，保障農用地供水。拓展土地開拓途徑，集中零碎農田連片整治，優化布局，提高低效閑置耕地綜合利用程度。完善耕地利用規劃整治制度，編撰并完善耕地保護補償制度，加強規劃力度。在試點項目區內，允許在空間用途方面置換零散農用地，優化農用地布局。

二是建設用地整理。 盤活存量建設用地并加大低效建設用地“挖潛”力度，聚集零星建設用地統籌開發，優化空間布局與資源配置。整理城鎮建設用地，改造老舊小區，實施“三拆一改”，有機結合未來社區與美麗城鎮建設，提高土地復合利用水平與用地效率；整理工業建設用地，使零星分散工業項目向開發邊界內和開發區（園區）聚集，監管整改臟亂低效工業建設用地，拆除違規工業聚集點；整理農村建設用地，整改空心村與危房，鼓勵并補償依法自愿推出的閑置農居點，完善基礎設施建設，推進發展城中村與城市、城郊接合部村莊與城鎮的融合，建設具有湖州鄉村特色的未來鄉村，發展鄉村生態旅游業。

三是鄉村生態保護修復。 統籌規劃美麗鄉村建設，編撰并優化跨鄉鎮土地綜合整治政策，系統深化山水林田湖草治理，加強生態環境分區管控，優化調整資源要素的配置并提高其集約節約化利用水平，保障水域、林域占補平衡，豐富區域生物多樣性，保障生態系統服務能力。

二、政策措施

一是綜合全面管護永久基本農田。全面統籌項目試點區，分配科學可行的指標并監管落實。通過補充、修復、復墾耕地，建造高標準的集中成片的永久基本農田格局，以充分貫徹糧食安全戰略

二是構建更優的國土空間格局。在優先發展當地村莊建設和鄉村振興用地的規劃空間并且不增加試點項目區建設用地總量的基礎上，允許置換零碎散亂的不同用地類型的土地到城鎮開發邊界彈性發展區內使用。加快建立健全城鎮建設用地規模與農村建設用地規模增減掛鉤機制、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑政策。

三是深化優地優用。在試點項目區內，不同類型的農用地之間可以進行空間置換。探索城鄉建設用地增減掛鉤、拆舊建新分離管理，堅持貫徹先復墾、后掛鉤的原則，編撰增減掛鉤實施方案，完善審批實施程序。

四是健全低效工業用地整治和城鎮低效用地再開發制度。整治工業用地，集中連片開發閑置土地提升用地效率，遵循占補平衡的原則控制工業建設項目集聚于工業用地控制線內

五是強化資金整合。鼓勵各地加強土地出讓收入用于農業農村資金的統籌使用，整合涉農資金集中用于鄉村地區土地綜合整治。用好地方政府專項債券，支持符合專項債券條件的重點項目，拓寬項目投資融資渠道，加大項目推介力度。

六是賦能試點地區激勵制度。在開展“百千萬”永久基本農田集中連片工程整治后，試點地區可獲得按一定比例返還的省級補充耕地指標，跨鄉鎮土地綜合整治精品工程也能獲得一定的省級資金獎勵。

三、實施情況

一是跨鄉鎮布局永農連片。 南潯區在試點項目區劃定了4 個“萬畝”單元和6 個“千畝”單元，總規模46.81km2。通過具體的工程修復、耕地功能恢復補充等方式，共恢復耕地6.15km2。作為本次改革最大的突破，項目區實現了對“三區三線”和永農圖斑的位置優化調整，尤其是將城鎮開發邊界內的零星永農圖斑調出，真正實現了城鄉空間優化。項目區共調出永農2.07km2，調入永農2.18km2，實現了耕地總量不減少、城鄉空間位置優化調整。

二是跨鄉鎮、 跨村異地安置農民集中居住。 目前，南潯區已實施整村復墾項目5 個，實施規模4.67km2（其中宅基地復墾面積4.25km2，零星工業用地復墾面積0.42km2），均以自然村小組為單元整體復墾搬遷，采用貨幣、高層、疊排加聯排等多種可選安置模式對搬遷農戶予以妥善安置。農民的幸福感與獲得感得到較大提高，推動了共同富裕戰略實施。

三是促進城市有機更新。 試點區通過劃定4 個城鎮有機更新整治單元，以此來解決城鎮土地和工業用地利用低效的現狀。同時將城中村改造、低效用地再開發、美麗城鎮建設與土地儲備聯動管理。目前已實施低效工業用地整治項目11 個，共0.38km2；城鎮低效用地整治項目51 個，共5.11km2。

四、經驗與啟示

一是進一步擴大土地整治的單元范圍。 跨鄉鎮土地整治的單元范圍更大，是以多個鄉鎮之間的多項資源要素作為主要整治對象，實現了在空間維度的跨越，突破了行政界限。更有利于區域資源間的循環流動，使得鄉鎮之間達成連片整治、促進收益分享、推動聯動發展和共同富裕。在規劃整治實施階段，跨鄉鎮整治能夠更充分地盤活鄉鎮之間的資源要素和產能，高效地協調不同鄉鎮之間的發展需求。能縮小不同鄉鎮之間的發展差距，加快達成區域間共同富裕、共享發展的目標，促進實現高質量發展。

二是合理分配整治收益。構建指標流動體系，將用地指標分為鄉鎮保留部分和跨鄉鎮共享部分，推進各類指標的靈活流動和使用以滿足不同鄉鎮的發展需求。根據各鄉鎮當前產業發展需求，設定共享指標再分配比例，并建立指標共享分配平臺進行再分配。了解不同鄉鎮所能調動的資源要素比重，并將其以清單的形式進行分類。在此基礎上，結合各鄉鎮發展需求，優化生產力布局。值得注意的是，各類指標調劑收益分配比例優先向村集體和農戶傾斜，切實保障好農戶利益。

三是制定以人為本的補償制度。 土地綜合整治項目的順利進行不僅需要監管項目進度的完成，還應維護農戶的現實利益，特別是在低效用地整治中對農戶再就業問題的考慮。要遵循以人為本的原則，制定一系列的幫扶制度，籌措產業轉型和扶貧基金，幫助鄉鎮產業發展，組織農村人才培訓，吸納農村剩余勞動力，以保障失去經濟收入群體的利益。只有保障公平正義，構建和諧的生產關系，土地綜合整治改革才能順利進行。

四是吸引社會資本參與。 主動積極配合投資融資時的合作對接，加強各方之間的信息共享與溝通交流，營造良好投資環境。結合當地實際，充分發揮主觀能動性，在依法合規的前提下創新性地開展工作，積極探索新的投融資模式。改進完善本地區投融資政策，營造良好投資環境，促進有效投資。建立健全統一的投融資合作對接機制，推動投融資合作對接工作常態化、長效化與制度化。□