鄉村振興背景下加強牧區沙地治理路徑探索

永海 文明 其其格

摘要 近年，巴林右旗在沙地治理方面積累了豐富的經驗，在生態修復、農牧民增收、產業結構調整等方面取得了顯著成效。但仍存在持續治理難度逐漸加大、成果鞏固任務艱巨、相關政策機制尚未完善等問題，建議合理規劃布局、采取系統治理措施、通過轉型升級產業生產方式、激發農牧民積極性、加強執法和管護力度等進一步加強科爾沁沙地治理，持續推進鄉村振興。

關鍵詞 鄉村振興；沙地治理；內蒙古；巴林右旗

中圖分類號 X171.4? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）10-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.056

Exploring Ways to Strengthen Sand Control in Pastoral Areas in the Context of Rural Revitalization—Based on a Survey in Baarin Right Banner，Inner Mongolia

YONG Hai，WEN Ming，QI Qi-ge

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract In recent years， Baarin Right Banner has accumulated rich experience in sand control， and has made remarkable achievements in ecological restoration， income increase for farmers and herdsmen， and industrial restructuring. However， there are still some problems such as the increasing difficulty of sustainable governance， the arduous task of consolidating achievements， and the lack of perfection of relevant policy mechanisms， it is recommended that the management of Horqin Sandy Land should be further strengthened through rational planning and layout， systematic management measures， transformation and upgrading of industrial mode of production， stimulating the enthusiasm of farmers and herdsmen， and strengthening law enforcement and management， we will continue to promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization; Sand control; Inner Mongolia; Baarin Right Banner

基金項目 內蒙古自治區社會科學院2024年度課題（決策咨詢專項）“加強農村牧區沙化土地治理筑牢北方生態安全屏障”（2024SKJ012）。

作者簡介 永海（1982—），男，內蒙古赤峰人，副研究員，博士，從事干旱區土地利用與農村牧區發展研究。

收稿日期 2023-10-22

為落實和學習貫徹2023年6月初的習近平總書記在加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會上的重要講話精神，8月3日國家林草局在遼寧省彰武縣章古臺林場召開科爾沁、渾善達克沙地殲滅戰片區推進會，加快推進荒漠化綜合治理科爾沁、渾善達克沙地殲滅戰正式啟動［1］。為了解國家生態保護和修復決策，穩步推進科爾沁沙地治理，赴巴林右旗開展了有關沙地治理的實地調研。巴林右旗位于內蒙古自治區赤峰市北部科爾沁沙地西緣，境內科爾沁沙地沿西拉沐淪河由西向東延伸，全旗受沙化直接危害的蘇木鎮共5個，面積達268 507 hm2，占全旗總土地面積的26%。其中固定沙地247 887 hm2（92.3%）、半固定半流動沙地14 427 hm2（5.4%）、流動沙地1 733 hm2（0.6%）、沙化耕地4 460 hm2（1.7%）。部分尚未固定的沙地流動速度快、阻塞交通、淤積河道，不斷侵蝕周邊的耕地、草牧場，給沙區居民生產生活造成了嚴重危害。近5年來，關于科爾沁沙地治理的研究較多，主要集中在科爾沁沙地的植被、土壤、水文、氣候等指數變化等相關內容的分析［2-8］，或采取造林、封育、種草等綜合治理措施相關研究［9-11］。以行政區域（旗縣）為單位的科爾沁沙地治理經驗總結、存在問題等系統分析的研究極少［12］。因此，筆者以行政區域（巴林右旗）為單位，分析沙地治理經驗與成效、存在問題以及探索更有效的治理方法，對整個科爾沁沙地治理乃至我國北疆生態安全屏建設以及鄉村振興戰略具有深遠的意義。

1 巴林右旗的沙地治理經驗與成效

1.1 以法規、政策和機制為先，加強荒漠化防治工作 為加強荒漠化防治工作，該旗從法規、政策和機制上下大力氣，切實把生態保護沙區治理作為頭等大事來抓。

1.1.1 法規政策先行。巴林右旗貫徹《內蒙古自治區草畜平衡和禁牧休牧條例》《促進生態環境持續改善工作方案》，出臺了《巴林右旗關于全面推行林長制的實施方案》《巴林右旗草原生態保護補助獎勵機制實施方案》等一系列法規和文件，為防沙治沙工作提供了制度保障。

1.1.2 科學規劃編制。依據《中華人民共和國防沙治沙法》《內蒙古自治區實施<中華人民共和國防沙治沙法>辦法》等相關法律法規編制了《巴林右旗國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》《巴林右旗“十四五”林業和草原發展規劃》和《巴林右旗林地保護與利用規劃》等與防沙治沙有關的規劃、計劃，并將防沙治沙內容納入國民經濟和社會發展的“十四五”規劃。

1.2 以推深做實林長制工作為抓手，持續加大沙地治理力度 以推深做實林長制工作為契機，高度重視荒漠化治理工作。從2021年起，根據黨中央、國務院決策部署，按照“生態優先、保護為主，綠色發展、生態惠民，問題導向、因地制宜，黨委領導、部門聯動”的工作原則，巴林右旗開展了全面推行林長制工作，明確黨政領導干部保護發展森林草原濕地資源目標責任，構建起“黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、獎懲嚴明、全域覆蓋”的旗、蘇木（鄉）鎮、嘎查（村）三級林長制工作體系。以推深做實林長制工作為抓手，在保護好現有林草濕資源的基礎上，持續加大沙地治理力度。

1.3 依托國家治沙工程，因地施策地推進沙地治理工作 依托京津風沙源治理、退耕還林還草等國家重點工程，組織實施沙化土地綜合治理與修復工程，通過自然修復和人工治理相結合、林草植被綜合修復等措施對沙化土地進行綜合治理，做到宜林則林、宜草則草、因地施策。2014—2022年，巴林右旗累計投入資金3.12億元，完成沙地治理面積約58 133 hm2，涉及全旗11個蘇木（鄉）鎮街道162個嘎查（村）。其中草原修復項目主要涉及飛播牧草4 000 hm2、圍欄封育1 667 hm2、退化草場修復667 hm2、退耕還草1 533 hm2四項，植樹造林項目涉及人工造林20 667 hm2、封山育林17 133 hm2、工程固沙7 067 hm2、退耕還林5 400 hm2四項。

1.4 以畜牧業生產方式結構調整，減輕對草原資源的依賴 在生產方式上，引導畜牧業生產由數量增長向質量效益轉變、由粗放經營向集約經營轉變、由單戶分散經營向合作經營、規模化經營等生產結構轉型升級。目前，禁牧舍飼、草畜平衡、發展適度規模經營等措施，均得到廣大農牧民的認可，成為農牧民的自覺行動。

1.4.1 在調整畜群畜種結構上下功夫。經過幾年的畜群畜種結構調整，“減羊增牛”效果顯著。并且充分發揮政策引導作用，大力發展了“肉牛產業”。

1.4.2 在調整草產業結構上下功夫。由發展旱作種草向節水灌溉適度規模種草調整，提高草地單產。由多年生牧草種植向一年生牧草種植結構調整，增加飼草供給總量。進一步鼓勵糧改飼，促進舍飼禁牧或季節性放牧。增加青貯飼料種植，擴大飼料來源，有效緩解枯草期可食飼草不足問題，減少了過度放牧。同時積極開發粗飼料資源，推廣實用秸稈青貯、半干貯、微貯、氨化以及粉碎、揉碎技術，提高秸稈營養水平和利用率，促進飼草料有效供給，增加舍飼圈養，降低天然草場壓力，促進天然草場植被恢復，逐步實現草畜平衡。

1.4.3 培育一批新型經營主體。把加快培育新型經營主體作為一項重要任務，重點培育以合作社、家庭牧場、養殖企業為主的新型經營主體，加大扶持力度，完善政策措施，提升發展質量，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，深度融合。

2 沙地治理過程中存在的主要問題

2.1 隨著治理難度逐漸加大，所需資金投入不斷增加 多年來，該旗按照“先易后難，先急后緩”的治理原則逐步推進，一些較容易治理的沙地已基本得到有效治理。目前，仍有20 000 hm2流動、半固定沙地以及沙化農田急需治理。另外，面臨風沙危害的農田有21 333 hm2，占全旗農田總面積的24%，草牧場246 667 hm2，占全旗草牧場總面積的31%。這些余下未治理的沙地基本上都是立地條件差、治理難度大，所需資金投入也較多，需要付出更加艱辛的努力。

2.2 沙地治理成果鞏固任務艱巨 隨著沙地治理的穩步推進，林草植被生態已逐步恢復。但經過治理形成的林草植被處于生長和恢復階段，穩定性較差。加上沙區自然條件惡劣，生態系統極其脆弱，已經初步治理的區域生態系統尚不穩定。特別是受連年干旱、地下水位下降、粗放的農牧業生產結構方式等綜合因素影響，極易出現反復。持續加強補植補造、后期管護等成果鞏固任務艱巨。

2.3 生態修復相關政策機制尚未完善

2.3.1 生態修復工程建設尚未市場化。沙地治理工程建設，主要依靠國家投入，社會化參與、多元化投入所占比重較小，市場化運作的格局尚未形成。

2.3.2 生態補償標準低。由于該旗人均草場面積少（平均6.5 hm2/人）［13］、草原獎補政策補助標準偏低，影響了農牧民實施禁牧和草畜平衡制度的積極性。

2.3.3 后續扶持政策少。實施草畜平衡制度后，后續產業發展扶持政策少，畜牧業轉型發展遇到較大困難，產業對生態建設的拉動作用發揮不足。

2.3.4 農牧民參與受限。受沙地治理工程招投標政策限制，農牧民作為主體直接參與沙地治理生態工程建設受限，一定程度上影響了農牧民參與生態建設的積極性。

3 進一步加強沙地治理的對策與建議

3.1 進一步加大科技支撐，合理規劃布局 進一步加大科技支撐，根據生態現狀、利用狀況以及氣候條件等特征，合理規劃布局。

3.1.1 因地制宜。根據不同的立地條件，因地制宜選擇最佳修復方式，做到宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒，確保拿出最合理的治理方案。

3.1.2 以水定綠。要充分考慮當地的水資源承載力，不能以大量開采地下水源搞綠化工作。充分利用當地的降水發展雨養林草業，要做到以水定綠。

3.1.3 摸清水、土、林、草的相互關系。大力開展科技攻關，摸清沙化土地自身規律，解決林草植被配置、草原生態平衡、水資源之間的關系問題。

3.2 根據規劃布局，采取多樣化的系統治理措施 根據規劃布局的分類、分區特征，采取有針對性、因地制宜、多樣化的系統性治理措施。

3.2.1 對于重度沙化區，以治理為主。實行飛播造林種草、工程固沙、草原修復治理、易地搬遷等綜合治理措施，以加大人工治理力度恢復和增加林草植被，促進沙地生態修復。

3.2.2 對于中度沙化區，保護和治理并行。嚴格執行草畜平衡制度，推行階段性休牧，輔以封沙育林、圍欄封育、人工造林種草等綜合治理措施，適度發展高效現代畜牧業。

3.2.3 對于輕度沙化區，以保護為主。嚴格落實草畜平衡制度，持續推行休牧制度，配套人工造林種草、封沙育林等綜合治理措施，著力發展高效現代畜牧業，因地制宜發展林草或沙產業。

3.3 增強一二三產業融合發展，轉型升級生產方式 在保障生態建設這一主體目標的同時，統籌考慮生態、生產、生活，要把生態修復與居民利益緊密結合起來，不斷優化調整產業結構，轉變經濟增長方式。重點發展以特色種養殖業為主的第一產業，大力發展林草畜產品精深加工為主的第二產業，積極發展以森林、草原、文化等融合的旅游業為主的第三產業，積極推廣“企業+基地+合作社+農牧戶”的經營模式，推動傳統畜牧業產業鏈的轉型升級。

3.4 完善沙地治理的相關政策機制，激發農牧民參與沙地治理和保護的積極性

3.4.1 建立沙地治理工程信息公開制度，暢通社會資本參與工程建設的渠道。鼓勵企業、農牧民及專業合作組織參與工程建設，建立“政府統一組織，部門協同實施，社會企業積極參與”的多元化沙地治理建設機制，形成規模集聚效應。

3.4.2 適度放活沙化土地草場經營權的流轉，鼓勵企業、個人以獨資、合作、承包、租賃、股份等多種形式參與沙地綜合治理和產業開發。發揮農牧民主體作用，推行“以獎代補”“以工代賑”“先造后補”等機制，鼓勵農牧民以自建、承包、投工投勞、聯戶合作等形式參與沙地治理工程，優先聘用項目區農牧民為沙地治理工程管護員，增加工資性收入，逐步提高草原生態保護補償和公益林生態效益補償標準，激發農牧民參與沙地治理和管護的積極性。

3.5 加強執法和管護力度，鞏固治理成果 嚴格執行《中華人民共和國防沙治沙法》《內蒙古自治區實施防沙治沙法辦法》《內蒙古自治區禁牧休牧和草畜平衡條例》等法律法規。依托已建立起的三級林長制工作體系，嚴格生態保紅線管理，促進沙地生態環境依法得到系統、完整、嚴格的保護。建立沙區開發建設項目環境影響評價以及產業和環境準入制度，杜絕可能導致土地沙化的開發行為。強化執法監管，嚴格執行執法巡查、蘇木鄉鎮和嘎查村組織管理、網格員管護網絡體系和定期督察制度。

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