休閑農業與鄉村旅游項目點狀供地發展策略研究

李佳丹 王凱 徐志豪 詹柴

摘要 休閑農業和鄉村旅游作為農村一二三產業的融合體，在促進農業提質增效、帶動農民就業增收、擴大居民消費需求、傳承農耕文明、建設美麗鄉村、推動城鄉一體化發展、實現共同富裕等方面發揮了重要作用。然而，休閑農業和鄉村旅游產業發展長期面臨建設用地尤其是新增建設用地保障難題，嚴重制約了產業發展。在分析寧波市休閑農業與鄉村旅游用地現狀及問題的基礎上歸納“點狀供地”發展模式，探討發展策略，并以寧波市象山縣為例開展“點狀供地”類型引導分區，形成農村閑置房屋利用、鄉村度假整體開發和點狀布局單體開發三大類型分區，以期為鄉村產業點狀供地推廣應用提供空間數據支撐。

關鍵詞 休閑農業與鄉村旅游;點狀供地;類型引導分區

中圖分類號 F304.1? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）10-0186-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.042

Research on the Development Strategy of Spot-like Land Supply for Leisure Agriculture and Rural Tourism Projects

LI Jia-dan， WANG Kai， XU Zhi-hao et al

（Ningbo Academy of Agricultural Sciences， Ningbo， Zhejiang 315040）

Abstract Leisure agriculture and rural tourism， as a fusion of primary， secondary， and tertiary industries in rural areas， have played an important role in promoting agricultural quality and efficiency， driving employment and income growth for farmers， expanding consumer demand for residents， inheriting agricultural civilization， building beautiful villages， promoting urban-rural integration， and achieving common prosperity. However， the development of leisure agriculture and rural tourism industry has long faced difficulties in securing construction land， especially newly added construction land， which has severely restricted its development. Based on the analysis of the current situation and problems of leisure agriculture and rural tourism land in Ningbo City， the article introduces the model of spot-like land supply， with relevant development suggestions.Taking Xiangshan County as an example to carry out different spatial guidance zoning of the spot-like land supply type， providing spatial data support for the promotion and application of spot-like land supply in rural industries.

Key words Leisure agriculture and rural tourism;Spot-like land supply;Different spatial guidance zoning

基金項目 寧波市公益性科技計劃項目（2021S017）。

作者簡介 李佳丹（1986—），女，浙江寧波人，博士，從事農業區劃研究。

收稿日期 2023-07-12

休閑農業與鄉村旅游作為一種新的產業形態和消費業態，是新常態下促進農業供給側結構改革的重要抓手，是推進全面協調均衡發展，助力鄉村振興的重要載體。發展休閑農業與鄉村旅游是深度開發農村資源潛力、調優產業結構、改善人居生態環境、拓寬農民收入的有效途徑［1-2］。從鄉村振興角度出發，休閑農業與鄉村旅游三產融合的屬性，更能提升鄉村土地價值、保護鄉村傳統文化、提振鄉村特色產業、鏈接城鄉文化資源。再從市場端看，能提供自然田園氛圍、健康綠色食材、鄉村文化體驗等內容的新時代美麗鄉村，已經成為都市消費升級轉移的最佳承載地。

隨著中國經濟社會的快速發展，缺少建設用地指標、服務接待設施難以配套逐漸成為制約休閑農業與鄉村旅游發展最重要的環節［3-6］。傳統的“塊狀供地”并不符合農業空間的土地特性，無法實現土地資源最優配置，如何引導產業發展與用地管理相適用相配套，進而合理合規地配置鄉村產業新增建設用地、盤活閑置土地資源成為亟待突破的政策瓶頸［7-9］。基于各地在推廣鄉村產業用地節地模式，提高土地節約集約利用水平等方面的嘗試實踐，點狀供地作為靈活的供地模式應運而生。點狀供地模式是尊重鄉村自然條件、順應鄉村旅游產業發展規律的體現，能夠有效解決矛盾，實現多方共贏［10］。探索休閑農業與鄉村旅游點狀供地實踐模式，可以最大程度拓展城鄉建設用地的空間，不僅減少了建設占用耕地和對生態環境的破壞，還提高了建設用地的有效供給;對市場而言，有效降低了社會資本獲取土地的成本，促使長期穩定投資經營，進一步盤活農村閑置資源;對農村居民而言，隨著鄉村產業發展將獲得更多生產和經營的機會，同時能夠壯大村級集體經濟、改善生態宜居環境。該研究在分析寧波市休閑農業與鄉村旅游建設項目用地現狀及問題的基礎上，歸納總結休閑農業與鄉村旅游點狀配套設施建設用地布局開發模式，并提出相應的發展策略。同時，以寧波市象山縣為例開展“點狀供地”類型引導分區，以期為鄉村產業點狀供地應用和推廣提供空間數據支撐。

1 寧波市休閑農業與鄉村旅游發展中的土地瓶頸

1.1 寧波市休閑農業與鄉村旅游用地情況

2021年，寧波市休閑農業和鄉村旅游累計接待游客6 637.84萬人次，同比新冠疫情前增長18.60%;實現旅游總收入73.91億元。其中，鄉村民宿、客棧等住宿設施累計接待游客705.35萬人次，實現營業收入12.58億元。全市鄉村全域旅游格局基本形成，產業規模不斷壯大，產品品質持續提升，新模式、新業態不斷涌現。游客接待總量和經營總收入等主要指標增速已超過新冠疫情前水平，休閑農業和鄉村旅游已成為促進鄉村振興，推動共同富裕的重要助力。

1.1.1 項目用地功能復合性、方式多樣性。

在農村空心化、農民老齡化問題凸顯，以及人力成本持續攀升的背景下，鼓勵和發展農村新產業新業態，促進農文旅深度融合，不斷延長產業鏈、提升價值鏈、提高附加值，成為實現鄉村振興的有效途徑。休閑農業與鄉村旅游產業涉及農業生產、展示銷售、加工體驗、科普教育和餐飲住宿，并且隨著消費需求的轉變升級也將不斷衍生出新的功能，加速土地高效復合利用。

1.1.2 項目用地需求點多面廣、布局分散。

休閑農業與鄉村旅游產業集成了鄉村田園景觀、自然生態環境、農業生產過程和鄉土民俗文化等資源稟賦，項目逐漸向經營規模化、產業多樣化、區域協同化發展，但核心用地和配套設施都選址于農用地區域，尤其在生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等三條控制線管制下，項目用地表現為點多面廣、布局分散。

1.2 寧波市休閑農業與鄉村旅游用地困境

休閑農業與鄉村旅游是在城鄉居民鄉村休閑需求日益旺盛的推動下，自下而上逐步發展起來的新型消費形式。

在這種發展態勢下，休閑農業與鄉村旅游蓬勃發展，成為了鄉村振興的新興支柱產業。

作為農村新產業新業態新模式，在發展之初，大部分項目布局隨意性較大。休閑農業與鄉村旅游發展所需的建設用地往往不集中連片，而是根據具體項目需要因地制宜地分散、零星使用。目前寧波市休閑農業與鄉村旅游用地仍存在村級規劃缺失或多規銜接不暢、用地效率不高等問題，一定程度上制約了鄉村旅游新產業新業態的落地和健康可持續發展。

1.2.1 休閑農業違規用地已成過去式。

長久以來，寧波市在休閑農業開發過程中，經營者往往采取以下5種方式來規避休閑農業用地限制：一是以設施農用地或者生產管理用房的名義，直接或修建后開展餐飲住宿等經營活動;二是修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;三是搭建集成木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;四是在溫室大棚內打造生態主題的餐廳，或開展研學、培訓等經營性活動;五是利用可移動的集裝箱和房車進行休閑農業經營性活動。但是在“大棚房”專項清理整治工作后，設施農業用地管理秩序進一步規范，結合大棚房問題專項清理整治回頭看等常態化監管，以上違規用地現象得到有效遏制。

1.2.2 新增項目建設用地指標獲取難。

在目前寧波市土地資源緊約束背景下，建設用地指標出現倒掛，實施建設用地減量化騰挪出來的土地指標尤為珍貴。傳統的供地模式以宗地為最小供地單元，宗地內部的土地性質單一，這種供地方式忽略了休閑農業與鄉村旅游發展的用地特點。農業類項目發展，具體到土地供給的細節問題時，從經濟效益上考量很難與工業用地、城鎮住宅和商業等用地的產出相比，但是其所帶來的社會和生態效益卻是不可忽略的。

1.2.3 公共設施缺少統一規劃、利用率低。

隨著寧波市休閑農業與鄉村旅游項目總體規模不斷壯大，但一些項目的基礎性配套服務設施較為落后甚至嚴重缺乏。同時，由于休閑農業與鄉村旅游“冷熱不均”現象突出，周末及節假日客流量較大，基礎設施超負荷運行，造成交通擁堵和鄉村生態環境破壞，而在工作日冷冷清清，停車場等土地利用效能低下。整體而言，休閑農業與鄉村旅游公共基礎設施缺乏統一的規劃，缺少區域性的游客集散中心，用地矛盾問題突出。

2 寧波市休閑農業與鄉村旅游“點狀供地”類型引導分區

休閑農業與鄉村旅游產業發展要在城市總體規劃、鄉村振興戰略規劃的指導下，綜合考慮土地、安全、生態、市政、產業等方面條件，合理確定優先發展空間、限制發展空間、禁止發展空間，探索設定項目開發強度，使休閑農業與鄉村旅游能夠在資源環境可承載的前提下有序、高效、可持續的發展。休閑農業與鄉村旅游產業依托區位要素，與目標市場的距離以及路網通達度都是戰略規劃所需要考慮的問題。布局規劃需要區位條件優越，核心區集中連片，具備產業發展基礎、旅游設施配套等要素，更能吸引游客。農業資源類型的豐富程度及其質量等級決定了市場的容納規模和發展潛力。休閑農業與鄉村旅游建設用地的布局也因此受多因素影響，如區位交通條件、產業基礎條件、地形地貌條件和周邊配套條件等。

2.1 “點狀供地”分類方法

2.1.1 農村閑置房屋利用類型。

近年來，中央和各地方政府出臺了一系列支持政策，結合農村宅基地制度改革試點、農村土地全域綜合整治、農旅融合發展等工作，促進農村閑置宅基地盤活利用。尤其是靠近村莊較近的現代莊園、家庭農場等休閑農業經營主體，可以充分利用村莊內閑置農房和村集體產權房屋，拓展餐飲、住宿、研學、文創等經營性活動，進一步提高農村土地利用效能。

2.1.2 鄉村度假整體開發類型。

主要針對距離村莊較遠，或者高山移民搬遷村，但是道路通達性高且生態環境優良的區域，在遵循“多規合一、精準用地”原則上，圍繞“依山而建、依勢而就”的要求，適宜點狀布局整體開發打造依山順勢、間距合理、錯落有致、低建筑密度的鄉村度假區。

2.1.3 點狀布局單體開發類型。

針對距離村莊較遠的休閑農莊，在無閑置農房可以用的前提下，可結合產業基礎、區位條件、周邊配套、發展潛力和經營者的管理能力，通過設置特定門檻擇優拍租建設用地指標，通過零星的建設用地供應解決企業投資鄉村文旅時“落地難”的問題，并盤活周邊的生態保留用地，提升總體土地利用效率，吸引社會資本投入農業農村，構建鄉村振興多元投入格局，激活鄉村活力。

2.2 “點狀供地”類型引導分區

2.2.1 數據及技術路線。

利用寧波市“三調”數據和DEM高程數據，構建分類標準，開展空間數據分析，得到農村閑置房屋利用、鄉村度假整體開發和點狀布局單體開發3種休閑農業“點狀供地”類型，分類方法及技術路線見圖1。

2.2.2 空間類型引導。

以象山縣為例，通過空間分析得到休閑農業與鄉村旅游“點狀供地”類型引導分區（圖2），實行“點面結合、差別供地”。農村閑置房屋利用類型可結合土地整治工作，優先開發利用村莊閑散廢棄地，積極盤活農村沉睡土地資源;鄉村度假整體開發類型可以實行多個單體建筑開發建設地塊整體組合供地，同時根據控制性詳細規劃適當調整容積率、密度等要求;點狀布局單體開發類型以區域規劃、產業布局為導向，開展生態農場、露營運動等項目建設用地點狀供地布局開發，全域旅游度假區內配套的咨詢服務中心、游客集散中心、停車場、景觀綠化、觀景臺等公益性基礎設施用地，可以采用劃撥方式供地。

3 寧波市休閑農業與鄉村旅游“點狀供地”發展策略

3.1 優化空間布局，推動區域協同發展

聚焦城市近郊農村區域、風景名勝區輻射區、優勢農產品主產區三大重點區域，突破休閑農業與鄉村旅游規模小而散、留客時間不長等現狀，構建“五大組團，四季可賞，片區聯動，點線支撐”的休閑農業與鄉村旅游發展總體格局，進一步優化片區產業結構，促進區域協同發展，實現休閑農業與鄉村旅游發展布局由“分散”向“抱團”、開發功能由“單一”向“互補”轉變，以“點狀供地”模式進一步明確“生態-經濟-社會”的價值導向。如寧波市四明山區域發展應著力突破行政壁壘，貫徹片區產業生態圈招商思想，發揮產業協同聯動整體優勢，構建高山綠色產業體系。尤其在高山村移民搬遷、基礎設施提升改造和高山區域“兩非”土地整治行動后，為四明山區域全域旅游項目的開發奠定了基礎、創造了發展空間，圍繞區域協同發展戰略推進休閑農業與鄉村旅游點狀供地，促進要素的合理配置與有效組合，有助于提高旅游資源的整體配置效率，促進土地節約集約利用、優化國土空間布局。

3.2 豐富產業功能，提高土地利用效能

以鄉居生活和大農業產業為依托，針對學生團體、企業團建、親子家庭、退休老人等客戶群體，積極拓展農事體驗、科普教育、養生養老、戶外拓展、非遺傳承、婚慶服務、電子商務、會務培訓等功能，打破休閑農業與鄉村旅游“冷熱不均”的窘境，提高鄉村公共服務設施在非節假日的利用效能。同時，進一步探索公共服務設施共建共享等創新舉措，提升鄉村集體土地的利用效能和開發效益。如北侖區白峰街道太平村在引進社會資本開展精品果園經營的基礎上，將閑置房屋租賃給公司，由公司出資進行改建、裝修和內容布置，建成鄉村書屋，免費向村民開放，由社會資本進行管理和日常維護。一方面社會資本可以利用鄉村書屋經營餐吧，開展特色主題教研和鄉村手作體驗活動，成功破解新型農業經營主體三產建設用地獲取不易的難題;另一方面還有效提升了鄉村書屋等公共服務設施的利用效能，向村民提供更為優越的鄰里交流場所，緩解了村莊經營管理壓力，對于村級公共服務資源的合理調配具有促進作用。

3.3 搭建多方平臺，促進要素資源整合

明確點狀供地在國土空間規劃體系中的位置，優先消化歷史遺留用地、插花地等低效用地。結合未來鄉村、數字鄉村建設，搭建寧波市閑置農房信息發布平臺，充分發揮政府、市場、村集體等多方協同的作用，利用互聯網和大數據將原先散落在鄉村各處的閑置農房通過網絡發布，依法依規合理確定建設用地的流轉價格，通過多方民主協商，搭建共商共建共治的平臺，開展出租（農戶自主出租、村集體集中出租）、合作（“村集體+農戶”“村集體+農戶+社會資本”）、聯營（股份制）等多種形式的權利轉讓，實現多方的利益共贏。如寧波市江北區“達人村”項目，園區內土地包括農用地（主要為一般耕地）、宅基地、集體建設用地、國有建設用地，探索形成了“農地回租、捆綁流轉、集體參與、政策支撐”的“點狀供地”發展模式，基于項目區的區位和村莊肌理優勢，由甬江街道出面將土地經營權集中流轉到村集體，再對項目區內農用地、宅基地及地上建筑物、構筑物、附著物等項目用地整體性委托流轉給達人公司，同時江北區政府、甬江街道給予政策傾斜支持，規劃調整，根據實際需要解決停車場等特殊用地需求，助力項目落地。

4 結論與展望

點狀供地模式為破解休閑農業與鄉村旅游項目用地保障難題、提高鄉村土地利用效能提供了新的思路。各地在探索實踐中仍需因地制宜，尊重客觀規律，綜合考慮項目實際所處的區位條件和經濟要素稟賦，以及當地政府的鄉村振興戰略，研究制定出針對性強、可操作、差異化的用地政策。以生態保護、產業提升、農文旅融合等為前提，發揮招商引資、提高土地利用效率的功能，進一步完善點狀供地政策保障體系和激勵約束機制，實現綠色健康可持續發展。同時，充分發揮政府、市場、村集體等多方協同作用，實現多方的利益共贏。

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