江淮分水嶺地區全域土地綜合整治規劃編制方法探索

黃闖 徐向遠

摘要 全域土地綜合整治工作是促進鄉村振興的重要抓手，當下由自然資源部開展的試點工作已進入推進實施和經驗總結的階段。江淮分水嶺作為長江淮河的地理分界線，是重要糧食生產區和水源涵養區，該區域的全域土地綜合整治工作具有重要示范意義。以肥東縣范店社區為例，探討江淮分水嶺地區全域土地綜合整治規劃的編制方法路徑，以期為同類型地區提供經驗借鑒。

關鍵詞 鄉村振興；全域土地綜合整治；江淮分水嶺地區

中圖分類號 TU982.29? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2024）10-0063-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.015

Exploration on the Compilation Method of Comprehensive Land Consolidation Planning for the Jiang-huai Water-shed Area

HUANG Chuang， XU Xiang-yuan

（Hefei Planning and Design Institute，Hefei，Anhui 230001）

Abstract The comprehensive land consolidation work throughout the region is an important lever for promoting rural revitalization， and the pilot work carried out by the Ministry of Natural Resources has entered the stage of promoting implementation and summarizing experience. The Jiang-huai water-shed， as the geographical boundary of the Yangtze and Huaihe rivers， is an important grain production area and water source conservation area. The comprehensive land consolidation work in this region has important demonstration significance. Taking Fandian Community in Feidong County as an example， this paper discusses the compilation method and path of comprehensive land consolidation planning in the Jiang-huai water-shed area， with a view to providing experience for similar areas.

Key words Rural revitalization;Comprehensive land consolidation;Jiang-huai water-shed area

作者簡介 黃闖（1970—），男，安徽懷寧人，正高級工程師，碩士，從事國土空間規劃研究。

*通信作者，高級工程師，碩士，從事國土空間規劃研究。

收稿日期 2023-07-21

全域土地綜合整治試點工作，是國家為貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，按照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》相關部署要求，由自然資源部組織開展的一項試點工作［1］。推進該項重大行動的宗旨是優化生產、生活和生態“三生”空間布局，提高耕地質量、改善人居環境和修復自然生態，為促進鄉村振興提供空間要素支撐。

當下國家級全域土地綜合整治試點工作基本完成了規劃和實施方案的編制工作，進入落地實施和發揮示范作用的關鍵階段，同時，以國家級試點為基礎，各地區相繼進入推進實施全域土地綜合整治的經驗總結和啟動省級試點的探索階段，如安徽省在《安徽省土地節約集約利用綜合改革試點規劃》中提出積極開展省級農村全域土地綜合整治試點［2］。

江淮分水嶺地區是橫貫安徽省中部的重要糧食生產區和水源涵養區，該研究以合肥市肥東縣古城鎮范店社區全域土地綜合整治試點為例，探索構建一條江淮分水嶺地區全域土地綜合整治規劃編制方法路徑，以期為同類型地區全域土地綜合整治工作提供經驗借鑒。

1 現狀概述

江淮分水嶺，又稱為江淮丘陵，作為秦嶺、大別山向東的延伸部分，是長江流域與淮河流域的分界線，穿越安徽省中部，涉及面積約2萬km2，海拔100～300 m。合肥市境內江準分水嶺自西南向東北斜向貫穿市域北部，總面積 6 260 km2，約占合肥市土地面積的 55%。江淮分水嶺地區是合肥市北部重要的生態功能區（圖1），沿線分布了合肥市中心城區重要的水源地董鋪-大房郢水庫和眾興水庫以及重要的輸水通道滁河干渠，在水源涵養和水土保持方面發揮了重要的生態服務功能，與此同時，該區域水資源相對缺乏，易旱多災，生態脆弱性較高［3］。

范店社區位于安徽省合肥市肥東縣古城鎮中南部，是江淮分水嶺嶺脊南側的傳統典型村莊，村域面積7.00 km2，社區內以耕地為主，傳統的糧食種植是當地的主要產業。由于江淮分水嶺地區地勢高亢的地理特征，范店社區境內地形坡度和起伏度相對較大，造成現狀耕地呈現一定程度的破碎化，集中連片度不高，制約了當地農業的規模化生產。加之江淮分水嶺地區特有的骨干河流較少，降水停滯難、流失多的水文特征，難以大量蓄用，為滿足農田灌溉，范店社區境內小型水庫和坑塘按照耕作半徑星羅棋布，形成了江淮分水嶺地區典型的陂塘灌溉系統［4］。

受地形環境和水資源條件影響，江淮分水嶺地區農業生產極不穩定，加之當地生態環境脆弱，禁止大規模集中開發建設，綜合因素疊加影響下導致江淮分水嶺地區經濟發展相對滯后。因此，編制范店社區全域土地綜合整治規劃，從土地資源要素上探索破解江淮分水嶺地區鄉村發展難題的方法路徑，對于優化該區域“三生”空間布局，促進鄉村振興，改善人居和生態環境，具有十分重要的意義。

2 技術路徑與方法

基于范店社區的現狀基礎，建立契合江淮分水嶺地區地理、生態和經濟特征的“四步走”的全域土地綜合整治規劃編制技術路線。

首先，為科學有效摸清整治區域的土地利用現狀和土地使用的真實情況，項目在開展之初通過采用實景地理信息技術，構建了范店社區整治區域的全域實景三維模型，全方位真實刻畫和記錄了整治區域整治前的底圖底數和客觀原貌，為項目前期的規劃設計和后期的實施效果評估考核建立了全域實景座艙。

第二步，針對江淮分水嶺地區生態脆弱性高、水源涵養功能重要的生態特點，規劃編制過程中將整治區域的生態保護與修復作為重點研究內容，從而實現生態保護修復與土地整治的工作內容有機融合和統籌協調。

第三步，針對江淮分水嶺地區傳統典型村落的經濟發展特點和資源稟賦，規劃提出立足本地發展基礎，充分利用政策紅利，構建“稻麥基礎+特色植入”的產業發展格局和模式，并在用地保障上規劃預留好一二三產業融合發展用地。

最后，項目在規劃編制過程中探索引入有效的融資渠道和采用多元化的運營模式，通過指標質押獲得啟動資金、引入多方力量導入產業等方式，以期保障全域土地綜合整治項目落地實施和后期產生持續收益。

3 實景三維模型構建

全面摸清和掌握整治區域的現狀和問題，是編制全域土地綜合整治規劃的必備條件和基礎。傳統的土地整治規劃編制多以第二次或第三次全國土地調查數據（以下簡稱“土地調查數據”）作為土地利用現狀底數，并結合無人機航拍等現場外業取景和踏勘的方式，探尋和分析整治區域存在的問題。但是此種工作方法已難以滿足當下以落地實施為導向的全域土地綜合整治規劃的編制要求。一方面土地調查數據只能反映現狀的土地利用類型，無法真實刻畫土地地上農作物、植被、建筑物和其他附著物的實際情況，如耕地的水利設施條件、植被的生長態勢、村莊的人居環境風貌等，僅僅通過土地調查數據難以掌握生產空間、生態空間和生活空間等土地綜合整治對象的真實客觀情況。另一方面，外業現場踏勘的方式，往往受人力、物力等因素制約，通常難以實現對整治區域踏勘的全域覆蓋。實景三維地理信息技術作為當下流行和日漸成熟的輔助規劃信息技術，可以很好地彌補土地調查數據的短板［5］。

項目采用實景三維地理信息技術支撐范店社區整治區域全域土地綜合整治規劃編制。該技術基于覆蓋整治區域全域的實景三維模型，融合國土空間現狀數據（行政區劃數據、土地調查數據、地形水文數據等）、國土空間規劃等多源數據［6］（土地利用規劃數據、永久基本農田數據、糧食生產區區劃數據等）和空間治理前期數據（地籍數據、土地確權數據等），構建融合各類空間現狀、規劃和管理的整治區域實景地理環境數據庫，為全域土地綜合整治資源調查和規劃設計提供實景底板和依據（圖2）。此外，實景三維模型的數據精度可以達到亞米精度，可實時定位并溯源查閱整治區域內任何空間地理要素的真實原貌和相關屬性信息（圖3）。

4 生態保護與修復

江淮分水嶺嶺脊是合肥北部地區海拔的最高點，沿線分布了合肥市重要的輸水通道淠河總干渠-滁河干渠-駟馬山干渠以及合肥中心城區重要的飲用水水源地董鋪-大房郢水庫和眾興水庫等，是合肥市城區最重要的水源涵養地，生態服務功能十分重要。加之該區域多呈現丘陵緩坡的地形地貌，降水停滯難、流失多，導致化肥和農藥等農業面源污染隨地表徑流擴散較快，區域農業與農村生態環境問題突出。針對江淮分水嶺地區這一地域生態特點，項目重點強化整治區域生態保護與修復的規劃內容，提出通過林地生態保護與修復，提升整治區域的水源涵養和水土保持能力，通過水系生態保護與修復，提升整治區域的地表徑流攔截能力和水體凈化能力。

4.1 林地生態保護與修復

作為合肥市北部重要的水源涵養地，規劃提出對范店社區整治區域現狀林地進行修復和改造，針對現狀林地樹種單一、樹齡老化和空間分布破碎化的問題，重點對整治區域北側水庫和坑塘周邊的水源涵養林進行改造修復，主要修復方式為優化樹種結構，對現狀退耕還林楊樹的改造更新，以及通過補植的方式提升林地的集中連片程度，進而增強林地對水源的涵養和保育功能。

4.2 水系生態保護與修復

針對江淮分水嶺地區特有的“水庫坑塘-排水溝-灌溉渠”的陂塘體系，基于整治區域內點狀分布的小型水庫和坑塘、沿地形低洼地區所自然形成的排水溝以及為滿足農業灌溉人工修建的灌溉渠，規劃提出采用生態塘、生態濾溝和生態渠“三位一體”的水系生態修復技術［7］。

首先，將自然排水溝通過底泥清淤、岸坡改造等外部干預的生態修復方式建設成為生態濾溝，其修復的目的是通過生態濾溝串聯溝通沿線水庫和坑塘。

其次，通過人工輔助手段如人工增氧、放置微生物載體、栽植沉水植物、施用高效生物菌劑對污水中的有機物、N、P等污染物進行高效降解、吸附，從而將普通的坑塘和小型水庫建設成為生態塘［8］。基于生態濾溝串聯沿線生態塘的生態修復方法，以自然恢復為主的方式提升自然水體的自凈能力，與此同時能夠發揮攔截蓄滯周邊地表徑流的作用（圖4）。

最后，規劃基于生態改造、恢復生境和智能監測等的方式，將貫穿整治區域的南北兩條灌溉渠修復整治成為兼具生態和旅游觀光功能的生態渠道。一方面，通過溝渠清淤、渠底生境修復、配置種植沉水植物和挺水植物、引入優勢底棲動物等措施，提升灌溉渠道對農業污染的攔截能力；另一方面，在渠道兩側間隔種植鄉土藤本植物，并精心選配凈化植物、浮床基質和浮床造型，提高渠道觀賞性，營建成為優美的鄉村生態景觀（圖5）。

5 產業用地保障

2021年以來，國家和安徽省發布了一系列政策以促進鄉村振興產業用地的保障落實［9-11］。國家層面界定了農村一二三產業發展用地的概念內涵和土地用途，并提出可通過開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地。安徽省明確提出新編縣鄉級國土空間規劃，應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地，并鼓勵開展農村閑置宅基地盤活利用，因地制宜發展符合鄉村特點的新產業新業態和融合發展項目。

范店社區作為江淮分水嶺地區的典型村落，一方面以傳統個體農戶的糧食種植和畜禽養殖為基礎產業，另一方面因地形起伏和陂塘灌溉系統而擁有富于變化的地理風貌和優美的河渠風光，同時范店社區位于兩條省道交匯之處，距離規劃的高速公路下道口5 km左右，對外交通便捷。整體來看，范店社區具備一定的一二三產業融合發展基礎。

立足范店社區本地發展基礎，充分利用政策紅利，規劃提出構建了“稻麥基礎+特色植入”的產業發展格局和模式（圖6）。一方面，規劃提出通過實施高標準農田建設項目夯實稻麥種植基礎，并積極引入本地優質龍頭企業，推動實施土地流轉連片經營，發展“高效農業+農副產品加工”產業；另一方面，充分結合整治區域內水系等生態景觀資源豐富的地段，植入“生態農業觀光+田園度假旅游”的特色產業，并在用地上結合旅游資源點，利用現狀宅基地和其他低效閑置建設用地，規劃預留了一二三產融合發展用地（圖7）。為應對未來發展不確定性，規劃還預留了建設用地總量5%的留白用地。

6 指標質押與產業導入

經濟發展水平落后是江淮分水嶺地區鄉村的主要經濟特征。為保障范店社區全域土地綜合整治試點項目順利落地實施和產生持續收益，優化當地國土空間格局和促進鄉村振興，規劃提出采用指標質押與產業導入的方式。

全域土地綜合整治項目由于涉及農用地整治、建設用地整治和生態保護與修復等多項工程內容，前期資金投入一般較大，僅僅通過財政投入無疑會增加政府財政負擔，同時也不可持續。土地指標質押是當下國內各地區開始逐漸采用的一種創新型融資機制，可有效破解全域土地綜合整治資金短缺難題［12］。范店社區全域土地整治項目在規劃編制過程中，由地方政府作為擔保引入金融機構，為后期項目實施提供融資支持。具體做法為擬將整治區域未來實施全域土地綜合整治產生的各項節余指標，包括補充耕地指標、旱改水指標、增減掛鉤指標等向銀行質押申請貸款，尋求項目實施的啟動資金，待土地整治完成后，將指標交易獲得的收益償還前期貸款本息。

全域土地綜合整治項目實施后，如何為當地村民產生持續收益，從而促進鄉村振興，是全域土地綜合整治項目實施的最終目標。范店社區全域土地整治項目在規劃編制過程中，提出采用“土地整治+產業導入”的模式，由地方政府協同當地國資企業、金融機構、文旅運營機構和其他社會組織，通過資金、管理、品牌等入股，與范店社區集體經濟組織組建鄉村開發共同體［13］，協同開展整治后一二三產業項目的綜合運營管理工作。為了有效導入產業，規劃為發展鄉村旅游產

業、農產品加工產業等提供用地保障，在整治區域內通過利用存量農村宅基地，規劃預留了一定規模的集體經營性建設用地，并結合規劃擬實施的生態保護修復等工程，改善整治區域鄉村生態風貌，為發展鄉村旅游奠定基礎。目前，以全域土地整治規劃為基礎和依據，作為專業從事農村土地整治和后期運營的當地縣級國資公司已組織開展整治區域的產業規劃編制工作。

7 結語

村莊規劃是開展全域土地綜合整治的法定規劃依據，而作為貫徹落實中央關于鄉村振興部署要求的重大的行動，全域土地綜合整治工作是推動實施村莊規劃的重要抓手［14-15］。

江淮分水嶺地區作為安徽省中部的重要糧食生產區和水源

涵養區，在該區域實施全域土地綜合整治行動具有重要意義。該研究以肥東縣古城鎮范店社區為例，從實景三維模型構建、生態保護與修復、產業用地保障、指標質押與產業導入四個方面探討江淮分水嶺地區全域土地綜合整治規劃的編制方法路徑，可為同類型地區提供可復制易推廣的經驗。

參考文獻

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